中美贸易救济制度比较及反思
卜英莲 刘昕
摘 要：随着经济全球一体化脚步的加快，国际贸易的发展势头也愈来愈强劲。全球化这把双刃剑在给融入国际贸易体制的国家尤其是发展中国家带来更多机会的同时，也不可避免地带来了新的风险与不公平。近年来，国际贸易救济规则不公平竞争、贸易壁垒、贸易保护主义势头愈发猛烈。；因此，对中美贸易救济制度进行比较，为我国贸易救济制度的完善提供可借鉴的经验，是法学界的重要研究课题之一。
关 键 词：WTO；反倾销法；贸易救济制度
中图分类号：D996.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）09-0120-05
收稿日期：2014-06-13
作者简介：卜英莲（1990—），女，安徽全椒人，南京财经大学国际法专业硕士研究生，研究方向为国际经济法学；刘昕（1975—），男，江苏南京人，南京财经大学法学博士，研究方向为国际经济法学。
经济全球化不仅带来了机遇和利润还有严峻的挑战和强硬的报复，面对这些报复，我们不仅要运用贸易救济手段，更要积极防范国际社会对我国实施的各项贸易救济措施；只有熟谙国际贸易救济规则，关注国际贸易救济新动向，才能切实维护我国企业的合法利益。
一、WTO贸易救济制度的核心内容
目前，被世界上多数国家广为接受的是狭义的贸易救济概念，是指一国在国际贸易往来中，若遭到不正常进口行为的冲击而使得本国产业遭受损害时，当局去弥补产业损害时所采取的措施和行为。[1]“没有救济就没有权力”，形象地说明了救济手段在国际贸易中的重要性。在国际贸易实践中，由于各国都在寻求最大化的贸易利益，因而不可避免地会出现从采取贸易救济措施演变成为贸易保护主义——出口国和进口国关于倾销与反倾销、补贴与反补贴、保障措施的激烈争论。
WTO贸易救济制度是根据反倾销规则、反补贴规则和保障措施规则逐步建立起来的。WTO《反倾销协定》具体列明了构成倾销的三个要件：具有倾销事实，国内同类产业被损害，损害由倾销引起。凡被一国贴上存在倾销标记的产品，往往会遭到其反倾销措施的惩罚。WTO《补贴和反补贴措施协定》把补贴定义为一国政府给本国企业或产品发放财政资助。适用反补贴措施的要求类似于反倾销的规定。凡被一国确认为构成补贴的进口产品，通常都要被进口国施行带有惩罚性质的反补贴措施，包括临时措施或者反补贴税及价格承诺。《保障措施协定》要求实施保障措施必须要具备：进口数量剧增、造成严重损害后果且该后果由进口剧增引起。凡被一国认定为进口数量剧增的产品，进口国可对其采取关税配额等保障措施。
二、美国贸易救济制度的特点
（一）美国反倾销法
作为外贸法的重心，美国反倾销法兼备程序法和实体法。虽然其与WTO《反倾销协定》类似，但却具有浓厚的美国特色，这些特色主要表现在保护国内产业方面：
⒈国内法优先于国际协定。纵观当前世界上大多数加入国际条约的国家的规定，若其国内法就某一规定与国际条约相矛盾大都会以国际条约为准。这就将国内法置于国际条约的下阶。但是美国却相反，虽然国际条约和国会立法在宪法中规定是平等的，然而在现实中，后法优于前法，美国国会立法凌驾在国际条约之上。
⒉严格规范的操作程序。程序法可戏言为实体法的“开路者”，为其实施铺垫道路。美国反倾销理论和实践历史悠久，在实施过程中经过多次修改，逐步完善了操作程序：明确规定的时间期限、例外情况以及关于申诉人和被诉人应提供的资料，都有相应的约束规则。[2]
⒊鼓励美国产业提起反倾销调查。2001年“美国连续倾销与补贴偿付令”修正案（CDSOA）正式施行。它规定了海关可以对反倾销申诉商予以补偿，但是，补偿仅限于成功提起反倾销的美国企业。该修正案的施行，在美国掀起了一股反倾销申诉的热潮。[3]
由此可见，美国反倾销立法的主要服务对象是国内企业，它的宗旨和目标就是尽可能地保障本国企业在国际贸易中占据有利地位，发挥主导性优势。可以看出，美国反倾销立法在实质上是维护美国实行贸易保护政策的强有力工具。
（二）美国反补贴法
作为反补贴规则制定的先驱者，美国反补贴法的具体内容大致类似于WTO规则。值得注意的是，美国反补贴法规定，只要进口的产品可以查明有可抵消的补贴，那么就可以对该产品实行反补贴措施。如同反倾销立法的主要作用是维护本国产业利益一样，美国反补贴法也始终将国家利益和政治利益作为重点，其具有自身特点：
⒈成文法与判例法共同组成。成文法主要源自于国内关税立法，如根据SCM协定修订的《1994年乌拉圭回合协定法》就是其主要来源；因美国是典型的英美法系国家，有关反补贴规则的司法实践是判例法的重要组成部分。其中，极具代表性的是美国贸易法院对2006年美国对华提起的铜版纸“双反”案作出的司法判例。
⒉对国际反补贴规则的示范。作为世界上最早也是最多运用反补贴措施的国家，美国的反补贴理论与实践一直对全球反补贴规则的制定影响颇深，特别是在美国试图凭借其强大的政治、经济实力来影响国际社会关于反补贴法的走向时更是如此。例如：SCM协定第五部分共计13个条文都参考了美国反补贴法的规定和实践中的经验，可以说，SCM协定具有深深的“美式烙印”。有学者指出：“美国凭借其雄厚的经济实力以及成熟的立法实践，因而在SCM协定修订过程中，其建议代表着发达国家的利益，某种程度上甚至操纵着SCM协定未来的走向”。[4]
2006年，自美国对华提起铜版纸“双反”调查之后，许多国家也纷纷效仿美国的做法。例如：在美国肯定中国输美的铜版纸存在补贴之后，欧盟就开始计划修改对中国的反补贴政策，不再承认其“非市场经济国家”的地位。这就表明，美国反补贴规则与实践对世界上其他国家和地区的反补贴规则具有示范性。
（三）美国保障措施法
美国保障措施法最早的渊源可以追溯到20世纪30年代，《1930年关税法》中首次出现“例外条款”或称“防卫条款”。[5]经过多年的发展，《美国法典》第201条、《1974年贸易法》的第406条和第421条便成为美国保障法的特色规定。
“201条款”是美国保障措施制度的基本条文。它的雏形是《1943年美墨互惠贸易协定》中的一般条款。《1974年贸易法》全面规定了“201条款”，作为美国保障措施中最重要的条款，它既继承了以往的规定，又有新的突破；既有实质性的规定，又有程序性的条款。1988年的《综合贸易和与竞争法》对《美国法典》的“201条款”作出了重大的修改：要求申请保障措施的产业必须调整生产结构，以适应新的市场形势。这使得原先的“201条款”重在强调贸易救济转为强调产业结构调整，从“被救”到“自救”，这是美国保障措施法的新发展。[6]
“406条款”是一项有争议的条款，一些学者认为，该条款是针对共产主义国家、非市场经济国家以及转型经济国家的，它比“201条款”更加严格，因为它要求的因果联系是“造成国内产业实质损害的一个重要原因是急剧增长的进口即可”。而有的学者则认为，“406条款”只适用于共产主义国家，这些国家同时也是非市场经济国家和转型经济国家。相较于“201条款”，“406条款”的启动要容易得多。另外，“406条款”中有一项更利于国内产业的规定：在ITC（国际贸易委员会）确定存在市场扰乱前，允许总统为预防国内产业损害的加大而提供紧急的进口救济措施。
“421条款”是一项特别条款，是美国在中国入世后专门针对中国的法律规定：首先，它背离了非歧视原则，可以针对中国产品采取“特别保障措施”；其次，对于损害的认定，认为只要“扰乱美国国内市场”即可；再次，在因果联系上更是只要求 “是造成国内产业实质损害的一个重要原因”即可。“421条款”相较于“201条款”存在两点不同：一是打击面较小。由于其是专门针对中国的出口产品，所以打击的范围只限于中国向美国出口的产品；二是使用标准低。由于其单独针对中国产品，因此即使违背了WTO的最惠国待遇规则，遭受报复的范围也很小，使用的标准和成本都很低。
针对中国产品实施的特别保障措施体现在美国《1974年贸易法》中：在中国加入WTO之日起12年内，只要“进口产品造成美国‘国内市场扰乱或者‘重大贸易转移就可以启动特保措施”。[7]这一规定基本被入世议定书照搬，成为中国入世的一个条件。有人曾说：“特别条款就是美国‘406条款的翻版，是在中国入世书中混入的美国货”。[8]
三、中美贸易救济制度比较
（一）中国《反倾销条例》
我国《反倾销条例》共六章，具体列明了倾销的确定、反倾销的调查机构、程序及措施等。对比美国，我国《反倾销条例》在以下四个方面有着明显的不同：
⒈调查机构。在我国，处理反倾销案件的机构是商务部，集中行使反倾销案件的调查和裁决职能。若商务部作出肯定性裁决，则海关总署执行具体的反倾销措施。而美国则不同，调查和裁决机构是分开的：商务部负责倾销的调查，国际贸易委员会则承担损害调查的任务。当二者都作出肯定性裁决的时候，才由海关负责征收反倾销税。由此可见，我国的反倾销执行机制具有不合理的地方。根据我国法律，商务部是倾销认定的调查机构也是调查结果的作出机构，如果企业对裁决不满，要求行政复议时就要向商务部提起申请，商务部则指定其一个内部机构复议之前自己作出的决定。这明显违背了中立、公平原则。[9]
⒉调查时间。我国《反倾销条例》并没有对调查程序作出明确的时间界定，只规定了部分期限。例如：自立案之日起，调查应限定在12个月内，至多不超过18个月等。而美国反倾销法则将调查时间具体地确定下来。显而易见，具体的时间界定不管是对反倾销申诉人来说还是对调查裁定机构来说都是合理和必要的，这就防止了调查裁定机构因为时间界定不清而推诿责任，对于提高处理反倾销案件的效率也是大有益处的。
3.司法复审。在我国，反倾销税生效后，商务部可主动也可依申请启动复审程序，审查是否继续征收反倾销税。根据条例，反倾销税的征收期限最多为5年，但经复审确定后也可适当延长。自2011年11月开始，美国商务部决定不在复审中用单独税率清关，而是适用专门为非市场经济国家制定的全国统一税率。美国反倾销规则的灵活性是值得称赞的，适时根据国内外市场的变化来改变自己的法律政策值得我国在未来的反倾销实践中加以借鉴。
（二）中国《反补贴条例》
⒈补贴分类。我国共规定了三种类型的补贴：“可诉性补贴”是指那些并没有完全被禁止，但又不被当然允许的补贴；“不可诉补贴”是指被允许的补贴，任何WTO成员方对这样的补贴提出反补贴措施都是不被支持的；“禁止性补贴”是指一律被禁止的补贴。而美国只有两种补贴：“不可抵消补贴”是指不许征收反补贴税的补贴，包括研究方面的补贴、改变现有设施以适应新的环境要求的补贴等；“应抵消补贴”类似于禁止性补贴，指的是具有专向性的补贴。近年来，一个新的补贴种类也被纳入到应抵消的补贴之中——上游补贴，即补贴不是直接发给遭受补贴调查的产品而是补贴给那些作为被调查产品的原材料的产品。[10]
我国目前仍存在很多不规范的补贴政策，例如存在美国所明文确定禁止的出口补贴。另外，上游补贴提高了受补贴调查的产品的市场竞争力且极大地影响了生产制造该产品的成本，因此是应该被禁止的。我国应将此类补贴纳入禁止性补贴范围，以期最大范围地保护本国产业的利益。
⒉同类产品的确定。美国反补贴法规将同类产品确定为不仅外形相似而且在用途上也是相似的。而我国仅考虑了产品的特征，包括尺寸、品质等，并没有考虑产品用途的相似性。很明显，美国有关同类产品的认定标准规定得比我国严格，更加严格的标准意味着反补贴的力度也比我国大。为了更好地保护本国产业的利益，我国也应借鉴美国关于同类产业的认定标准，鼓励受到损害的产业提起反补贴措施申请。
（三）中国《保障措施条例》
⒈执行机构。根据条例规定：保障措施的采取由不同机构作出。例如：国务院负责采取提高关税形式的保障措施，外经委负责采取数量限制的保障措施。而美国则是由总统作出是否采取保障措施的决定。美国的做法具有其合理性：美国的政策法律宗旨是为了维护其本国利益，因此有关保障措施的采取与否也事关国家利益，由总统作出，可以全面均衡考虑各方利益，争取利益最大化。而我国采取不同保障措施由不同机构决定的做法在一定程度上降低了行政效率，各部门之间分工不明确，不利于把握产业保护的尺度。因此，有学者曾建议，不论采取哪种形式的保障措施，都应由国务院作出决定。[11]
⒉保障措施实施的条件。根据我国《保障措施条例》的规定，实施保障措施的条件类似于反倾销反补贴的规定：要造成损害或损害威胁，要有因果联系，需要注意的就是进口产品的数量增加也是它的条件。而美国关于采取保障措施的条件不仅包含以上三个条件，另外还有一个具有美国特色的条件——经济和社会利益。
中美有关保障措施实施要件大致类似，不过，美国考虑得更加全面。作为与中国《保障措施条例》规定的不同点，实施保障措施要考虑经济和社会利益这一点不仅扩大了保障措施的实施范围，而且在保护本国产业利益上力度更大，打击面更广。中美既是贸易合作伙伴又是竞争对手，在以后更加激烈的国际贸易交往中，我们应该借鉴美国经验，逐步将社会利益、公共利益纳入保障措施的实施条件中，为采取保障措施提供法律上的依据。
四、中美贸易救济实践考察
入世对中国来说既是机遇更是挑战。入世后我们的产品可以更广泛地销往世界各地，与此同时，我们面临的反倾销、反补贴、保障措施的指控也与日俱增，特别是在与美国的贸易往来中，频频遭受贸易救济方面的指控。美国是世界上对中国发起反倾销反补贴指控最多的国家，在近年来的贸易来往中，中美之间的贸易摩擦越来越多。自1980年起，美国对我国产品提出了100多项反倾销指控，涉及纺织品、服装、农产品等多个领域，涉案金额愈来愈大，涉及范围愈来愈广，且呈现出新的特点：
（一）“双反”逐渐成为最主要措施
自2006年11月的“铜版纸案”开始，到2013年4月底，美共对华发起了33起“双反”合并调查。这样的趋势越来越表明“双反”措施已成为美国限制我国产品进入美国市场的主要“拦路石”。这无疑加大了我国产品出口美国的难度，对国内产业来说也是一个沉重的打击。
（二）“高新技术产业”受到波及
随着科技的发展，中国的产品技术含量也在随之提高，美国对华贸易救济措施案所诉产业也从劳动密集型产业向高新技术产业扩散，涉案产业从钢铁、造纸等扩散至信息产品、光伏等。2011年，美国七家生产光伏电池的厂商指控中国光伏企业存在倾销和补贴的事实，最终美国商务部认为确实存在补贴和倾销，需要征收“双反”合计税。[12]
（三）频繁使用保障措施和“特别保障措施”
到2010年为止，美共对华发起35起特别保障措施，主要包括钢铁制品、轮胎和纺织品等。2009年6月，著名的“轮胎案”以美对华启动特别保障措施程序拉开帷幕，最终对中国轮胎实施为期三年的限制关税。该案涉及金额17亿美元，是迄今为止美对华发起的最大案值的特别保障措施调查。
在与美国的贸易摩擦中，美国一直以反倾销措施作为主要手段，我国企业也一直将是否具有倾销行为作为重点防范对象，但在新形势下，保障措施的大肆使用提醒我们，建立产业进出口预警系统是合理且必要的。
五、对贸易救济实践的反思
国际贸易救济的新动向和我国遭遇贸易救济的实践启示我们，强化应对意识，制定有效的动态应对策略，提升我国企业的国际竞争力，提高我国企业的国际声誉，维护我国企业自身合法权益乃当务之急。
（一）完善我国贸易救济制度
我国现行的《反倾销条例》、《反补贴条例》是在入世后参照国际规则修定的，但由于缺乏实践经验，其中有些规定笼统片面甚至不可操作。例如：对“出口价格”及“倾销”这些概念的描述不尽合理，不利于调查机构进行调查，在一定程度上导致中国针对美国所实施的贸易救济措施单一，成功率不高。此外，立法层次不高也是其重点存在的问题。我国《反倾销条例》的效力低于法律，是以行政法规形式存在的，这就极有可能导致在反倾销调查方面的执行力和效率不高。借鉴美国将反倾销法作为基本法的做法，应将《反倾销条例》上升为《反倾销法》。
我国的《保障措施条例》对比美国的保障措施法也存在着许多不足：在实体规则上，对“严重损害和严重损害威胁”的定义不清；在程序上，裁定的时间模糊。因此，在实体规则上，概念的明晰是申请人和调查机关采取保障措施的依据，也能够避免给保护主义者留下太多活动的空间；在程序上，明确时间安排，一方面可以提高调查机构的效率，防止互相推卸责任；另一方面可以使申请人了解调查程序，作出有利于自己的选择。
（二）积极主动参与贸易救济活动
在遭受贸易救济措施调查的中国企业中，出于应诉成本的考虑往往存在主动放弃应诉的现象，这对于整个行业来说是不利的：本行业其他企业要想向申诉国出口就会面临着巨大的阻碍，而且其他相关产业也容易遭受类似的救济措施，形成连锁的恶性反应。因此，在未来的贸易摩擦中，企业应做好准备应对贸易救济措施的调查，维护企业自身的合法权益。另外，政府也应主动与申诉国开展谈判，为本国产业争取最大限度的利益。例如：美国一直不承认中国的“市场经济国家”地位，这对于中美贸易中的中国企业来说是不利的，中国政府要主动与美国开展谈判，争取让自己“市场经济国家”地位早日得到认同。在民间组织方面，行业协会也需要发挥作用，对本行业的生产、服务标准严格把关，加强行业自律，在贸易摩擦中应起到纽带作用，协调各方利益。
【参考文献】
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[3]http：//quota.webtex.cn/info/2006-1-[email protected]
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[10]19U.S.C§1677（5A）.
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[12]彭德雷，胡加祥.美国贸易救济案例中的裁决准则与新近变化：基于美对华太阳能“双反”案的考察[J].时代法学，2013，（08）：4.
（责任编辑：徐 虹）
Abstract：With the acceleration of global economic integration， the developing trend of international trade is increasingly strong.This double-edged sword of globalization brings more opportunities to some countries，especially the developing countries，which have integrated into the international trade system，at the same time it also inevitably imposes risks and unfairness on them.In recent years，the trend of unfair competition，trade barriers，trade protectionism are increasingly fierce.Therefore，to compare Sino-US trade remedy systems for providing useful experience for improving our trade remedy system is an important research topic in jurisprudential circle.
Key words：WTO；the anti-dumping law；trade remedy system
