关于行政问责法治化的思考
摘 要：行政问责法治化对于反腐败具有重要作用。本文在分析行政问责法治化的科学内涵、基本原则和意义的基础上，从完善行政问责法律体系、加强行政问责执法制度建设、完善行政问责法治化的相关法律制度等方面提出对策，以期对全面推进行政问责法治化，建设责任型政府有所助益。
关 键 词：行政问责；法治化；法律保障
中图分类号：D630.3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）08-0022-05
收稿日期：2014-02-25
作者简介：刘玉平（1956—），男，辽宁绥中人，东北财经大学法学院教授，研究方向为宪法、行政法、经济法。
基金项目：本文系2013-2014年度大连市社科联（社科院）课题“大连市农村城镇化进程中城乡规划一体化法律保障研究”的阶段性成果，项目编号：2013dlskybdl040。
党的十八大报告对新的历史条件下的政府行政体制改革提出了明确的目标——建立法治政府和服务型政府。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步提出：要加强社会主义民主政治制度建设，推进法治中国建设，强化权力运行制约和监督体系。行政问责作为对政府及其公务人员的监督机制是各国政府管理的重要手段。20世纪80年代以来，世界各国的行政改革都凸显出建设责任型政府的新趋势，如美国、英国等发达国家都在致力于建立公开透明的责任型政府。
一、行政问责法治化的基本问题
（一）行政问责法治化的科学内涵
所谓行政问责，是指一级政府对现任该级政府负责人、该级政府所属各工作部门和下级政府主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或过失，不履行或者未正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为进行的内部监督和责任追究制度。所谓行政问责法治化，指的是由代表公众利益的特定组织，根据多数人的意志，对不履行或不正确履行职责而损害公民权利的行政公务人员追究责任，并使受损公民权利得以最大恢复的动态过程。代表多数人利益的特定组织即行政问责的主体。问责主体可以细化为同体问责和异体问责。根据多数人意志是指问责主体实行问责的出发点和归宿以及问责的程序都必须体现公众的意志，排斥个别人或少数人意志的专断。对不履行或不正确履行职责而损害公众权利的公务人员追究责任，意味着对公务人员的问责应当由过去局限于过错问责，发展到过失问责；由过去仅对损害公众权利造成严重后果或恶劣影响的行为进行问责，发展到对损害公民权利的一般行为进行问责；对受损权益进行最大程度的恢复是现代法治的鲜明特点。行政问责法治化应从根本上摒弃过去单纯为了“惩治”而进行的问责，重视对受损权益的救济与恢复，以此对全体公众的权益加以全方位的保护。
（二）行政问责法治化的基本原则
1.权责一致原则。权责一致原则是构成问责机制的逻辑前提和理论基础。所谓权责一致原则，是指公务人员享有的权利与其承担的义务具有相对应的一致性，公务人员在行使权力的同时，也必须承担对应的义务，权力有多大，责任就有多大。基于此理念，权责一致原则应当包含以下两方面的内容：一是公务人员拥有的职权应与其负有的相应职责为基础，其职权与职责高度统一。二是公务人员的职权与责任对等，即公务人员执掌的行政权力越大，其所要承担的责任也就越大，反之亦然。这种均衡的比例关系是现代民主政治的基本要求。由此可见，权责一致原则是对公务人员行为进行制约的关键，它对行政问责制度的确立发挥着基础性作用。
2.依法问责原则。依法问责原则是行政问责法治化的具体体现。是指问责机制运行中的每一个环节都应受到法律的约束，并且，公务人员的工作内容、职权范围以及承担的法律后果都应遵守相关的法律规定，这是实现行政问责法治化的基本前提。基于此，就必须在法律上明确规定行政问责机制的问责主体、对象、范围和程序等要素。首先，公务人员的权力与责任要有法可依。法律应规定政府以及公务人员的职责和在不正确履行或没有履行职责的情况下应负的法律责任。只有在此前提下，政府及其公务人员才能依法行使公权力，才能根据法律要求履职能尽义务，才能约束政府及其公务人员的行政行为，不做法律禁止之事。其次，在问责过程中，问责的前提，即问责的原因以及责任种类也应由法律统一作出规定，使之有章可循、便于操作，以此增强责任的确定性，避免主观随意性，督促政府及其公务人员更好地履行职责。
3.程序正当原则。行政问责只有遵循程序正当原则才能保证行政问责的整个流程和结果具有公信力，保障行政问责法治化的实现。程序正当原则要求问责主体行使问责权力时应遵循法定的程序要求，促使问责有序化和理性化。程序正当原则要求行政问责应在公平、公开、透明的体制下进行，保证公众与问责相关当事人有充分的参与权以及问责主体在问责过程中保持中立，不能偏向其中的任何一方。对于与问责直接相关的利害关系人或机关应采取回避原则，以保证问责程序和结果的公正性。基于此，只有不断提升问责主体中异体问责的地位，才能更好地推动行政问责法治化。
（三）行政问责法治化的意义
行政问责法治化是现代法治理念的体现，对当前的反腐倡廉、维护社会和谐稳定以及保障公众的合法权利、建设法治国家都具有重要的现实意义。
1.行政问责法治化是培养高素质人才，实施反腐倡廉制度，优化公务员队伍的需要。行政问责法治化有利于从根本上防止政府及其公务人员对公权力的滥用和误用，从整体上提高公务人员的自身修养和行政道德意识；同时，行政问责法治化强调公众对公权力的监督，能够促使公务人员提高廉洁自律能力。
2.行政问责法治化是推动政府职能转变，深化政治体制改革的关键。法治理念要求政府的所有公权力都应在法律的框架内行使，即政府行使的一切权力要受制于法律。如果行政权力侵犯公民、法人合法权益并造成损害，就应按法定程序予以救济并追究违法者责任。只有这样，才能形成气正风清的执政环境，才能使政府及其公务人员切实提高执政水平，才能建设一个为民服务的责任型政府。
3.行政问责法治化是建设法治国家，构建社会主义和谐社会的需要。建设法治国家，构建和谐社会是我国政治改革领域的重要理念。行政问责法治化是为了防止公权力滥用而对其加以法律约束的重要途径。和谐社会的内涵并非是一个没有矛盾、纷争的社会，而是指当社会矛盾、冲突产生后，有一个公正合理的处理程序和有效的救济机制的社会，而行政问责法治化将会促进这种处理程序和救济机制的不断完善。行政问责法治化在于减少因公权力行使不当所造成的损害，其一系列规定都将为推进社会主义和谐社会的建设起到不可替代的作用。
二、推进行政问责法治化的建议
（一）完善行政问责法律体系
法治社会倡导各项行为有法可依，而目前我国更多的是以道德责任约束各级政府及其公务人员的行政行为，但仅靠道德的力量不足以约束容易膨胀的行政权力。笔者认为，在提高公务人员自身素质的同时，必须将行政问责机制以法律的形式固定下来。只有构建起行政问责法律制度体系，才能使政府及其公务人员的行政行为有章可循，才能使行政问责法治化真正得以有效实行。
1.提高立法层级，制定全国统一的专门的行政问责立法。问责制度的建立是行政问责法治化的先决条件。从我国目前行政问责机制的发展状况来看，就是要制定统一的行政问责法规。世界各国的实践证明，问责机制不能仅靠分散地制定相关规定，而是需要上升到立法的高度。为形成一种“真问”、“真责”的长效行政问责机制，建议在整合现有法律、法规、条例中，在有关公务人员权责事项规定的基础上，设立专门的行政问责法规。以立法的方式对行政问责的主体、对象、范围以及问责程序加以界定，制定全国统一的《行政问责法》，真正实现行政问责法治化。
2.明确行政问责主体，加强多元化问责。明确行政问责主体旨在解决“由谁问责”的问题，即当出现问责事由时，对有权追究公务人员责任的个人和组织的统称。行政问责主体的作用贯穿于整个行政问责的各个环节，亦揭示了公务人员应当向谁负责的基本逻辑。行政问责主体的精英化程度直接影响着问责机制能否发挥整肃吏治的功能。从问责实践来看，多元化问责主体的问责能力存在差异性。基于此，以对行政问责机制的影响程度不同，问责主体可以划分为问责发起主体和问责决定主体，前者为问责程序的启动提供线索来源，后者则作为整个问责流程的主导者，依法推进行政问责机制的顺利运行。在保障问责主体多元化的基础上协调不同问责主体间的分工协作，赋予行政问责主体相应的处分权，形成权力机关是政府的问责主体，政府上级是下级的问责主体这样一个相互配合的优化结构。在同体问责（党委和政府问责）的基础上，充分发挥异体问责（人大问责、司法机关问责）的作用是反映民意诉求的理想选择，也是我国行政问责法治化的要求。
3.扩大问责适用范围，体现行政问责本质。行政问责的范围是指行政问责对象的行为或方式受到责任追究的范围，它直接决定了行政问责的深度和广度。在实践中，我国对行政问责适用范围的规定较为混乱且不统一，即便追责再多的也是有过追究，而对“无为”的追责鲜少提及；尤其是对基层单位的不当行政行为的追责规定不够明确，导致很多地方基层政府的不作为。为此，根据权责一致原则，《行政问责法》应尽可能涵盖广泛并具有现实的可操作性，以实现行政问责常态化。
4.完善行政问责程序，保障程序公正。行政问责制度必须有良好的实施程序做保障。一直以来，正当程序是法治化的必备要素，也是问责结果保持正义的制度保证。严谨、完善的行政问责程序对于推进行政问责法治化无疑具有不可替代的作用，行政问责法治化是问责流程整体以及结果公正的保障。问责程序包括行政问责议案的提出、问责对象的报告或说明、责任界定以及问责后果等。
长期以来，由于“重实体，轻程序”的传统，有关行政问责程序的规定大都散见于地方性法规中，因而《行政问责法》有必要开辟专章对行政问责程序进行统一规定，并详尽地加以规范，比如行政问责程序的受理时间、决定作出的时间期限、问责决定书应包含的内容等。尤其重要的是应根据有权利就有救济的原则，行政问责不仅要保障多数人的利益，还要将公务人员的权利列入保障范围之内。在问责程序相关规定中要明确赋予行政问责对象在问责决定做出以前的陈述申辩权利和问责决定做出以后对决定不服所享有的申诉请求复审权利，以此保证行政问责既能保障公众的权利，也对公务人员的权利有所保障。唯有制定缜密、完善的行政问责程序，行政问责才能有可操作的程序化保障。
（二）加强行政问责执法制度建设
1.明确执法主体。我国在立法中应赋予异体问责相应的法律地位，调整现行的问责格局，逐步转变为党政问责与人大问责兼顾，形成以异体问责为主辅之以多元问责的执法格局是加大问责执法力度的当务之急。明确人大问责的职能，巩固人大在异体问责中的主体地位，已成为适应我国具体国情，推进行政问责法治化的必由之路。
2.统一执法标准。行政问责的范围及标准是问责得以正确施行的重要方面，在我国行政问责的相关法律法规不断更新的同时，要对行政问责的标准及范围做出严格的规定。在行政问责执法中，问责主体必须以《行政问责法》为依据，统一执法，并根据不同问责情形对应执法，如此才能保持执法标准的统一，保障问责程序和结果的客观公正性。
3.规范执法程序。法治化强调整个法律制度的建立与实施是一个动态过程，而非仅仅局限于立法或制度的建立。因此，行政问责法治化要求建立和完善法律制度并严格执法。在近几年的实践中，推行行政问责遇到的重重困难从一个侧面反映了我国行政问责执法程序尚需完善。笔者认为，要完善我国的行政问责执法程序，就必须明确行政问责启动程序，完善问责调查程序和问责决定程序。在以上行政问责执法程序流程中必须遵循信息公开、公众参与、政务透明的原则，使行政问责程序在阳光下运行，提高行政问责的公信力。同时，问责程序应保证与其他司法程序有效衔接，对于公务人员的不当行政行为涉及犯罪问题的，应交由司法机关进行独立调查，杜绝以“责”代“罚”的恶性手段，应对其追究刑事责任的情形应立即启动对应的司法程序进行处理。[1]
（三）完善行政问责法治化的相关法律制度
1.完善权利保障和救济措施。对公众赋予权利保障和救济措施是现代法治社会的基本要求，对行政问责对象的基本权利予以保障和救济，既有利于激发公务人员的工作积极性，更有利于我国行政问责制的健康发展。首先，行政问责法制体系的建立是保障行政问责对象权利的基本前提，有了统一的行政问责法律，才能够有效地避免因行政问责标准、范围等不统一而导致的不公平。在《行政问责法》出台前，为使问责对象的权利保障和救济措施有章可循，应对现有的相关法规进行修订。其次，在行政问责程序中应明确规定行政问责的救济措施，在执法中对问责对象应赋予充分的听证和申诉权利，并将行政问责的处理结果纳入司法审查范围，以充分保障行政问责结果的合理公平。完善行政问责的权利保障和救济措施是行政问责法治化的重要方面，它充分体现了现代法治的优越性，能够真正保障每个公众的权益，维护社会稳定。
2.建立和完善绩效问责机制。绩效问责是以对公务人员的政绩考核为基础决定是否启动问责程序的一种问责机制。以政府及其公务人员的政绩作为考察标准，也是对行政工作人员进行问责的依据。现阶段的行政问责更关注的是政府及其公务人员的行政行为过失，而“无为”通常被忽略。从1996年起，绩效考评已在我国16个地市进行了试点。2013年，江苏省扬州市出台的《行政效能问责暂行办法》规定：因不当、不正确、不履行法定职责导致政令不畅，影响社会经济发展，行政工作效能低下造成不良影响，都将被进行责任追究。地方政府出台的一系列规定不仅对过失进行追责，而且对行政效能也提出了更进一步的要求，虽然这些举措取得了一定成效，但政绩考核是一个难以进行合理化评定的制度，因而在未来的行政管理领域内，建立绩效机制的同时，一定要遵循实事求是和政务公开的原则，将公共评议和责任结果公开。
3.构建被问责官员复出机制。对行政官员的问责是行政问责的重要组成部分。随着行政问责法治化进程不断推进，公众对政府工作的监督意识也在不断增强，在各类突发事件发生后，行政官员不断被问责。然而伴随着被问责的行政官员的悄然复出，问责机制备受争议，并成为社会关注的焦点。行政问责法治化的全面展开毫无疑问地应对此问题加以回应。首先，应当借助法律的权威对问责后官员的复出设定基本条件，其中应涵盖复职期限的限制、工作绩效、程序要求、复出前应具备的条件等，并确保落到实处。其次，以问责官员的主观过错程度为区分标准，区别对待被问责官员复出问题。对于一时失误、能力欠缺的官员，可以适当考虑复出；但如果存在故意或重大过失，其显然不具备全心全意为公众谋福祉的官员则不适宜复出或重新担任领导职务。再次，对官员承担的责任进行分类管理，以承担道义责任、道德责任、政治责任和法律责任等不同类型作为被问责官员复出时区别考虑的因素。如果官员是出于道义责任而被问责，且其本身具有良好的政治素质和道德素质，就应该给他们一个改正的机会；对于因工作过失而问责的官员，经过业绩考核、道德考核等程序后可以复出；如果官员由于违反伦理道德和职业道德而被问责，则不予复出的机会；对于因重大政治责任和法律责任而失职的官员一般不予复出。[2]与此同时，将绩效考核机制运用其中，建立跟踪、评估、考核和公开机制，专门负责被问责官员的后续工作监测，在考核期限内经过严格的考核程序和复出前公示之后，根据实际情况酌情考虑恢复其公职或另行委派担任其能胜任的领导职务。
综上，行政问责法治化是我国政府进行改革创新与探索的重要方面。尽管行政问责法治化在我国尚属起步阶段，面临着诸多问题，但我们也看到，行政问责法治化的根本目的之一在于责任政府的建立，因此，在处理相关问题时不能止于处理相关责任人员，而应在问责的同时反思相关制度中存在的问题并予以改进。行政问责法治化为我国法治政府建设以及和谐社会下责任政府的构建提供了最优的发展路径。
【参考文献】
[1]杨解君.行政责任问题研究（第1版）[M].北京大学出版社，2005.22-23.
[2]袁文姝.分类管理与跟踪评估：问责官员复出的机制完善[J].中国社会科学报，2011，（08）：2.
（责任编辑：牟春野）
