“民告官”之困：谁绊住了行诉改革的脚步
郑良
今年全国两会传出消息，行政诉讼法大修成为2014年度全国人大的立法工作重点，“民告官”阻碍将会逐步得到破除。最近，记者在福建多地法院调研了解到，行政干预司法现象在行政诉讼中仍不同程度存在，影响了司法公信力。为缓解行政诉讼困局，福建各级法院通过探索行政协调、司法与行政良性互动等机制，使4成以上行政争议通过协调实现“案结事了”。
法官被迫参与拆迁，行政干预司法成顽疾
数据显示，全国每年行政纠纷引发的信访高达600万件，而通过行政诉讼解决的只有10余万件，“民告官”依然阻碍重重。据福建省高级法院统计，行政诉讼中行政机关败诉率呈逐年走低态势，近5年平均为9%，但低败诉率伴随着高上诉率、高申诉率和高上访率。
记者在福建莆田、漳州、泉州、龙岩等地采访时了解到，当前，行政干预司法主要表现为：行政机关干预法院立案；行政机关工作人员不出庭应诉，只委托律师出庭应诉；以“支持地方中心工作”等为由要求法院做出不适法的裁决；以行政机关败诉率考核法院工作等。
福建高院行政庭负责人说：“行政诉讼‘告状难、公民诉权得不到有效保护等问题仍然存在。近5年来，全省行政诉讼一审被裁定驳回起诉的案件有1583起，这些未能进入实体审理的案件，在二审审查时发现不少是应当依法予以审理的。”
泉州中级法院行政庭副庭长夏惠英说：“从实践来看，被诉具体行政行为中有不少存在合法性问题，但行政机关往往以‘考虑案件处理的社会效果或‘服务政府工作大局等为由施加压力，要求法院驳回诉讼请求。”
以征地拆迁为例，莆田中级法院行政庭庭长郑完育介绍，地方政府为快速推进项目进展，有时在征地拆迁手续尚不齐备，或未与被拆迁人达成补偿协议的基础上就实施了拆迁行为，这类明显违法的行为被诉至法院后，地方政府往往以“败诉会导致项目无法开展，已经签约的住户会闹事”等为由要求法院支持地方工作。
更为荒唐的是，在泉州鲤城、晋江等地，因为近两年是当地城市建设年，征地拆迁任务重，一些基层法院行政庭负责人被地方政府抽调到工程项目部，要求承担一定数量的拆迁户签约工作。
部分基层法官表示，这种行政机关既当“运动员”又当“裁判员”的做法既损害了司法公信力，也会使行政权力因缺乏司法制约而恣意妄为，侵害行政相对人权益。福建高院行政庭负责人透露，少数地方甚至要求法院在受理行政诉讼案件时，必须征得政府同意后才能立案。
记者了解到，一些地方将行政诉讼败诉率纳入政府绩效考评，部分行政机关往往会对法院审案施加压力，采取以拖促调、强迫协调等方式，造成案件久拖不决、久调不判，矛盾积累导致行政当事人情绪行为激化。由于法院在人、财、物上受制于地方，一些地方政府甚至以行政案件败诉率考核法院的工作绩效。
龙岩一个县法院行政庭负责人告诉记者，2011年该县行政机关败诉率达到40%，影响了全县的绩效考评排名，结果行政庭法官的绩效奖金被地方政府扣了一半。
加强行政审判独立性，关键在于剥离法院与地方的利益关系
福建省委党校教授顾越利认为，行政审判机制独立性不足，行政审判权在机构设置上依附于行政区划，法院经费来源、法官任免晋升等受制于地方，难以保证依法独立公正行使审判权，直接影响了行政诉讼目的的实现和功能发挥，影响了法院的司法权威和公信。
记者采访了解到，近年来，福建各级法院先后探索过集中管辖、异地管辖等方式审理行政案件，但由于法院在人、财、物上受制于地方政府的体制没有改变，改革举措在实践中成效不显著。
基层法官和专家提出，破解行政审判难题关键在于保障法院依法独立行使审判权。中央目前提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，行政审判机制改革是群众反映最迫切、最贴近司法改革目标、改革难度相对较小的领域，可以考虑借鉴大陆法系国家和地区普遍采用的设立行政法院模式，设立专门的行政法院。行政法院不以行政区划为标准确定，法院在人、财、物上独立于地方。
发挥行政协调机制，和谐化解“民告官”争议
如何走出“民告官”的现实困境？除了加强司法审判的独立性，发挥行政协调机制作用也是值得肯定的一大探索。针对行政审判特点，近年来，福建各级法院和政府建立司法与行政良性互动机制，省政府和省法院还专门召开府院联席会议。双方通过信息沟通与共享、重大案件及重要事项协调等，对于行政争议案件，运用和解、协调等方式，做好相关当事人工作，在依法保护双方合法权益前提下，达到原告自愿撤诉结案。
去年，漳州两级法院受理行政案件201件，约一半的案件通过行政协调结案。漳州中级法院副院长王文平介绍，该市探索立案、庭前、庭审和执行阶段的全程协调方式化解行政争议，在法院主持下，促成当事双方达成和解，化解了一大批行政争议案件。
在福建，行政协调成为各地行政审判常态化的工作机制。泉州中级法院副院长陈慧瑛说：“行政协调的案件大多存在行政机关的具体行政行为程序有瑕疵或实体上违法的情形，法院通过与行政机关沟通、协调，督促行政机关主动撤销或改变具体行政行为，或是对于行政行为当事人的利益依法予以补偿后，由原告撤诉结案。”
基层法官表示，行政协调注重实质化解争议，节约了当事人时间和金钱成本，大多数案件能当场执行，从司法实践看，以协调结案的案件较少出现上诉、申诉情形。
据福建省高级法院统计，近3年来，该省各级法院一审受理行政案件8187件，其中45%左右的案件通过协调结案。
部分基层法官认为，行政协调有助于实质性化解行政争议，高效保障行政相对人权益。在实现行政审判独立的前提下，应将行政协调机制写入立法，明确在双方当事人同意的前提下，法官可以依法协调；在保障合法权益基础上，促成双方达成和解协议。为防范出现以拖代调、久调不判、“和稀泥”等情况发生，应明确协调需遵循自愿、合法原则，在法定期限内进行，达不成协议的，法官应依法予以判决。
