第三方评价组织参与政府绩效评估刍议

    摘要：第三方评价组织作为政府绩效的评估主体之一，在绩效评估中发挥着重要作用。本文在分析第三方评价组织参与政府绩效评估的独立性、专业性、权威性的基础上，结合我国第三方评价组织的实际，总结了影响第三方评价组织发挥作用的因素，提出了健全相关法律法规、加强行政信息公开，实现资源共享、强化第三方评价组织行业自律、提高第三方评价组织评估结果运用的实效性等建议。

    关键词：第三方评价组织；政府绩效评估；评估主体

    中图分类号：D630.3文献标识码：A文章编号：1007-8207（2014）06-0012-04

    收稿日期：2014-04-20

    作者简介：徐文涛（1989—），男，天津人，天津商业大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为公共组织与人力资源管理。

    近年来，在推进服务型政府建设的过程中，政府绩效评估已成为转变政府职能、衡量和评价政府绩效的有效工具。第三方评价组织作为不隶属于任何政府部门的独立评估主体，在政府绩效评估中承担着越来越多的评价工作。因此，应充分发挥其在专业人才、评估理论和技术方面的优势，确保评估过程的独立性、评估结果的权威性，使政府绩效评估朝着健康、合理、透明的方向发展，更好地实现评估的价值和目标。

    一、第三方评价组织参与政府绩效评估的特点及必要性

    所谓第三方评价组织是指在政府实行绩效管理过程中受政府委托或以其他形式并以相对独立的身份参与政府绩效评估的社会组织。第三方评价组织在参与政府绩效评估过程中不仅体现出了自身独有的特点，而且凸显了其必要性。

    （一）第三方评价组织参与政府绩效评估的特点

    ⒈独立性。第三方评价组织以其独立的机构设置、人员构成、经费来源和评估程序独立于其评估对象——政府部门，在开展工作过程中虽受政府部门的统筹协调，但政府部门在具体评估工作中不得对其进行强制安排，因此，第三方评价组织参与政府绩效评估能够保证评估工作的客观性、评估过程的公正性和评估结果的有效性。

    ⒉专业性。第三方评价组织一般是由高校专家组成或是依法成立的专业组织，其组成人员具有较高的专业评估水平，能够根据评估对象的特点及职能范围设置科学有效的评估体系，充分利用组织的各种资源，从不同的维度运用专业知识开展评估活动，使评估的专业水平得到了较大的提高，弥补了内部评估专业性不足的缺陷，有效地提升了评估结果的权威性和可信度。

    ⒊非营利性。第三方评价组织的工作具有明显的公益性，以提供公共服务为主。当然，第三方组织的非营利性并不意味着它们不能盈利，而是强调它们不以盈利为目的。由这些不以盈利为目的的社会组织来评估政府绩效，可以更好地排除经济利益的诱惑，将公共利益放在评估的首要位置，使政府的绩效评估始终坚持公众导向，将公众满意度作为评估的一个重要指标。［1］

    （二）第三方评价组织参与政府绩效评估的必要性

    ⒈有利于塑造良好的政府形象，提升政府公信力。由于受传统观念、体制、技术等因素的影响，我国政府部门绩效评估往往以自上而下的“同体评估”为主，导致评估过程缺乏透明度，评估结果的可信度并不高。第三方评价组织相对独立于政府部门，在参与政府部门绩效评估过程中，外部压力相对较小，有利于保证评估结果的真实性、有效性、权威性，提升评估结果的可信度。同时，第三方评价组织的介入能够促使政府在行使权力的过程中更加注重深入基层，关注公共利益，解决公众最关心的现实问题，为政府进一步转变工作作风，提高办事效率，塑造良好的政府形象奠定基础。

    ⒉有利于健全政府绩效监督机制，节约行政成本。随着各级政府对绩效评估重视程度的提高，“评估权”已成为一种重要的权力。有权力就有寻租的可能。如果不加强对“评估权”的外部制约，很可能产生新的权力腐化现象，使以节约行政成本为本意的政府绩效评估走向反面， 造成巨大的资源浪费。［2］第三方评价组织作为评估主体之一参与到政府绩效评估中，其建立的信息反馈回应机制能够有效弥补传统的绩效评估中政府既当“球员”又当“裁判”的不足，从而形成强有力的外部制衡机制，这样，既能减少政府在绩效评估中粉饰政绩，制造虚假数据的失范行为，又有利于减少行政资源浪费，节约行政成本。

    ⒊有利于推进现代民主进程，加快服务型政府建设。第三方评价组织体现了现代民主导向，其在政府绩效评估中的独立性、专业性、权威性受到了公众的普遍认同和支持，为广大公众参与公共产品和公共服务的提供、参与公共事务的决策提供了平台，提高了公众在处理社会事务中的参与度，增强了公众的责任感和主人翁意识。同时，对政府工作进行外部监督，能够形成“倒逼”效应，促使政府转变职能，及时听取群众意见及建议，实现官民互动，推动服务型政府建设。

    二、影响第三方评价组织在政府绩效评估中发挥作用的因素

    2004年，甘肃省政府委托兰州大学中国地方政府绩效评价中心对省内各级政府在促进非公经济发展方面的绩效进行评价，开启了第三方评价组织参与政府绩效评估的先河。2006年4月，武汉市政府邀请管理咨询机构麦肯锡公司对政府绩效进行评估；2006年11月，厦门市思明区政府引入福州博智市场研究有限公司进行群众满意度评估；上海市闵行区邀请市质量协会用户评估中心对区政府各部门进行评估。［3］虽然各地对第三方评价组织参与政府绩效评估进行了实践层面的尝试，但应看到，第三方评价组织参与政府绩效评估在我国尚处于探索阶段，在实际操作过程中仍受诸多因素的制约。

    （一）相关的法律法规

    第三方评价组织在政府绩效评估中的地位与资格、参与评估的程序、在评估过程中与其他评估主体的关系及协调方式都需要由相关的法律法规作出明确的界定，这样才能消除第三方评价组织的后顾之忧，充分调动其参与评估的积极性、主动性，确保其在参与评估的过程中依照法律法规规定的程序独立地行使评估权力，正确处理好与政府部门的关系，使第三方评价组织的评估过程规范有序，使评估结果科学可信。当前，我国在第三方评价组织参与政府绩效评估方面缺乏相关的法律法规保障，如思明区政府的《厦门市思明区2004年度公共部门绩效评估实施方案》与徐汇区财政局的《徐汇区财政局财政性资金项目绩效评估管理办法》均属于指导性文件。［4］虽然在学界和政府内部都意识到尽快制定相关的法律法规的必要性，但目前全国性立法仍然处于空白状态。

    （二）行政信息的公开程度

    客观、真实、有效的行政信息是第三方评价组织参与政府绩效评估的前提。目前，虽然在行政信息公开方面有《中华人民共和国政府信息公开条例》等法律做保障，但一些政府部门仍以种种理由拒绝公开行政依据及相关数据资料，不仅造成了第三方评价主体与政府部门之间信息不对称，而且增加了评估的难度。此外，一些地方政府因缺乏民主理念、善治理念，为了政绩而提供虚假数据，影响了第三方评价组织评估工作的顺利开展。政府信息公开程度决定了第三方评价组织是否能够独立获取政府完成绩效的相关资料以及获取资料的真实性，也决定了第三方评价组织独立评估政府绩效的科学性及权威性，进而影响其生命力。［5］

    （三）第三方评价组织的独立性及其人才队伍

    政府绩效评估是一项复杂的、系统的工程，它要求第三方评价组织必须具有独立性和专业的人才队伍。第三方评估组织只有在拥有资金的独立性、合法的评估地位、较高素养的专业人才队伍的前提下，才能够在政府绩效评估中发挥其独特的外部评价作用。无论是高校专家评估还是专业公司评估，如果在资金来源方面过分依赖政府部门，那么在评估中就会受到政府部门的限制，不能充分发挥其在评估中的独立性，最终影响评估结果的客观真实性。目前，我国许多第三方评价组织人员的专业素养和资金状况还不足以支撑其独立完成政府绩效评估，以开创我国第三方评估模式先河的兰州大学中国地方政府绩效评价中心为例，其活动资金及活动的开展仍不同程度地受到当地政府的影响，与西方完全独立的第三方相比还有很大差距。

    （四）评估结果的运用程度

    第三方评价组织参与政府绩效评估使得原来处于垄断地位的政府公共服务部门“受制于人”，通过评估结果反馈——评估结果回应——政府行为改善——政府绩效提高这一良性循环过程达到规范政府行为、提高公众满意度的目的。但如果第三方评估组织的评估结果只是一份被公布的数据，不与政府相应的奖惩措施及以后的改进措施挂钩，对政府部门没有任何约束力，就失去了第三方评价组织参与政府绩效评估的意义和价值，甚至还会助长一些地方政府为了“哗众取宠”而盲目引入第三方评价组织，使第三方评价组织参与政府绩效评估流于形式，造成绩效评估中人力、物力、财力等资源的极大浪费。

    三、发挥第三方评价组织参与政府绩效评估作用的建议

    要充分发挥第三方评价组织在政府绩效评估中的独特作用，实现政府绩效评估的价值和目标，就必须尽可能地确保第三方评价组织的专业性、独立性、权威性。按照建设服务、民主、透明、法治政府的要求，结合我国实际，笔者提出以下几个方面的建议：

    （一）健全相关的法律法规，确保第三方评价组织有法可依

    目前，我国第三方评价组织参与政府部门绩效评估面临的最大障碍是缺乏相关的法律法规。西方发达国家已将第三方评价组织参与政府绩效评价纳入制度化、法制化轨道，如美国1993年制定的《政府绩效与结果法》及《以绩效为基础的典范法》中即对第三方评价组织的主体地位予以明确。因此，我国也应加强专项立法，用法律明确第三方评价组织的地位与权利义务，确保其有权对评估对象进行相关调查，获取评估所需信息，有权参与政府管理，回应社会关切；明确第三方评价组织与其他评估主体之间的关系及协调方式，减少评估中存在的漏洞，完善评估体系，保证评估内容的全面性；明确第三方评价组织参与评估的资金来源及评估程序，确保其独立性，使评估工作的开展有法可依，提高评估结果的权威性。

    （二）加大行政信息公开力度，实现资源共享

    目前，我国第三方评价组织尚未参与到政府部门工作的实际运行过程中，但政府部门公开的行政信息已成为第三方评价组织评估政府绩效的依据，政府部门公开行政信息的真实性、时效性直接影响到评估结果的真实性、权威性。因此，政府部门应树立善治理念，倡导公共精神，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》等法律规定，以信息公开为原则，通过政府网站、官方微博、新闻媒体、书面材料等途径及时、客观地向第三方评价组织公开行政信息，实现资源共享，使第三方评价组织能够全面了解政府的行政过程，在节约评估成本的基础上对政府绩效作出权威性评价。

    （三）强化第三方评价组织的行业自律意识，提高其评估能力

    第三方评价组织作为沟通政府与公众之间的桥梁，一方面，应对政府部门的绩效进行客观公正的评价，将结果进行及时反馈和公布；另一方面，应将公众对政府的意见和建议进行收集、整理，向政府部门进行反馈。因此，第三方评价组织的自律机制建设及人员队伍素质直接影响评估能否顺利进行。第三方评价组织应以保证客观性、公正性为出发点，建立高效运转的自我管理体系，通过建立内部人事制度、财务制度、保密制度、绩效评价流程等行为规范，增强其成员的使命感，提高队伍的专业性；规范经费来源，保障第三方评价组织的独立性，为防止由于经济上的依赖性所导致的组织独立性的降低，第三方评价组织的经费应该主要来源于或者生成于组织内部，即收取的会费或者开展政府绩效评价工作的收入。［6］

    （四）提高第三方评价组织评估结果运用的实效性

    评估结果的运用是第三方评价组织参与政府绩效评估的重要组成部分，也是第三方评价组织参与政府绩效评估的目的所在。因此，应加强对第三方评价组织评估结果的利用，由第三方评价组织将评估结果及时公开并反馈到相关部门，使政府了解自身目标的实现程度和工作效能等方面的实际情况，通过对评估结果的公开，确保公民的知情权、参与权、监督权，为政府改进自身工作、推动管理创新提供参考，将政府部门整改情况作为下一轮绩效评估的重要环节；应将评估结果与奖惩、晋升及财政预算拨款等适当挂钩，重视评估结果的“负激励”作用，避免为了评估而评估，以增强第三方评估结果运用的实效性。

    目前，第三方评价组织参与政府绩效评估已在全国范围内推广并朝着制度化方向发展，在转变政风、提高政府工作效率和公众满意度等方面收到了显著的成效。但当，前第三方评价组织参与政府绩效评估在理论和实践方面仍有诸多亟待完善的地方，我们必须以建设服务型政府为目标，运用日趋成熟的政府绩效管理理论，不断完善相关的法律法规，健全配套制度，在绩效评估中积极引入第三方评价组织，充分发挥其参与政府绩效评估的独立性、专业性、权威性，通过绩效评估这一现代治理工具促进政府职能转变，使各项工作制度化、程序化、透明化，不断提高政府绩效水平。

    【参考文献】

    ［1］邢振江，黄秋妹.我国第三方政府绩效评价组织问题探析［J］.燕山大学学报（哲学社会科学版），2013，（01）：66-69.

    ［2］陆明远.政府绩效评估中的第三方参与问题研究［J］.生产力研究，2008，（15）：121-155.

    ［3］东方早报.闵行邀第三方为政府部门打分［EB/OL］.http：//www.shmh.gov.cn.

    ［4］王前，彭淑蓉.论我国政府绩效评估组织体系的优化［J］.云南行政学院学报，2007，（03）：123-125.

    ［5］昌业云.进一步发展第三方独立评估政府绩效的对策［J］.中共济南市委党校学报，2012，（02）：86-89.

    ［6］包国宪，张志栋.我国第三方政府绩效评价组织的自律实现问题探析［J］.中国行政管理，2008，（01）：49-51.

    （责任编辑：刘亚峰）