社会管理创新视阈下的社区矫正创新
摘 要：创新社会管理是针对传统社会管理的弊端而提出的。随着政治、经济、文化、社会的发展，我国进入了社会急剧转型期，社会事务、社会结构日趋复杂，传统的社会管理已凸显出不适应之处，社会管理创新势在必行。按照党的十八大报告对社会管理创新的要求，社区矫正作为社会管理的重要内容和必要手段，必须实现管理的人本化、科技化、协同化、专业化和制度化。
关 键 词：社会管理；社区矫正；创新
中图分类号：C916.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）04-0047-06
收稿日期：2013-10-28
作者简介：缪文海（1972—），男，江苏姜堰人，江苏省司法警官高等职业学校副教授，法学博士，研究方向为马克思主义中国化、监狱社会学。
2004年6月，党的第十六届四中全会首次提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，由此，社会管理创新成为整个社会建设格局中的重要内容。2007年，党的十七大报告提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2009年底，在全国政法工作电视电话会议上，社会管理创新更进一步被强调为“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作的组成部分之一。2012年，党的十八大报告更为具体地提出：“围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”至此，以社会管理创新促进社会和谐已成为国人的共识。
社区矫正作为社会管理的子系统，是社会管理创新在刑罚执行领域的重要体现，它既是创新社会管理的重要内容，也是创新社会管理的必要手段。利用社会管理创新的理念、知识、机制、技术并指导推进社区矫正工作，是促进社区矫正创新发展的重要途径。
社会管理创新是指在现有的社会资源和管理经验的基础上，引入新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制，对传统的社会管理模式及管理方法进行完善，从而建构新的社会管理机制，更好地实现社会管理目标的活动。[1]党的十八大报告强调指出：“提高社会管理科学化水平，必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设。”作为社会管理的子系统——社区矫正管理，也必须在理念、机制、人员、手段、制度方面进行创新，使社区矫正管理与社会管理相呼应，这样才能使社会管理创新的理念、机制、方式和方法在社区矫正工作中得到真正落实。
一、社区矫正管理理念的人本化
创新社会管理首要的是管理理念的创新。没有管理理念的创新，手段创新、机制创新等其他方面的创新就很难体现出来。创新社会管理是针对传统的防控型、管理型管理的弊端提出的，传统的管理是把人作为对象即客体的管理，忽视人的主体性，忽视人的需求，而社会管理创新，就要求重视人的主体性和需求，即管理要以人为中心和出发点，是一种服务于人的管理，即人本化管理。
作为社会管理的重要组成部分社区矫正工作应当把人本理念贯穿于工作整个过程，把人作为管理的首要因素，作为一切管理活动的主体因素。用人本化的视角来审视社区矫正，把社区矫正对象作为管理的主体，即矫正要以社区矫正对象的生存发展为本，刑罚要谦抑、人道。
在国家层面上，一是应扩大社区矫正的适用人员范围。社区矫正是一种开放式矫正，与监禁矫正相比，较为宽缓和人道，避免了监禁矫正带来的监狱人格等负面影响，有利于社区矫正对象的改好向善。相比之下，国外社区矫正适用对象的范围较为广泛：如日本的更生保护制度包括缓刑、假释和罪犯释后安置；美国联邦监狱的社区处遇中心以协助案主找寻工作、安置住居及重建家庭为工作目标，其适用对象包括即将出狱者、短刑期者、轻刑者、参与审前方案之报告及需要社区监督辅导之保护管束人。[2]目前，我国社区矫正的适用对象包括被判处管制、宣告缓刑、裁定假释、暂予监外执行4种罪犯。因此，根据我国的实际情况，应该尽量扩大社区矫正适用对象的范围，除以上4种对象之外，本着“能适用社区矫正的绝不监禁矫正”的理念，既可以把即将释放的人员和已释放的人员、解教人员纳入社区矫正的范畴，也可以把部分短刑期犯、检察机关决定不起诉的犯罪嫌疑人通过适当方式纳入社区矫正的范畴。未成年犯、老、弱、病残、孕犯也应尽可能地从宽处罚，适用社区矫正。适用范围扩大后，适用矫正的群体人数将增多，以此彰显我国刑罚的人性化特征。二是丰富社区矫正种类和手段。考察我国的《刑法》、《刑事诉讼法》、《监狱法》以及《社区矫正实施办法》等法规及各地关于社区矫正的规定我们发现，其中关于矫正方式、类型和内容的规定并没有太大的区别。只有禁止令、定期报告、教育、公益劳动、治安管理处罚等手段，与国外相比，我国的社区矫正不仅纳入矫正的对象类型少而且执行的手段也不多，没有做到社区矫正的个别化，而将差异性的社区矫正人员用极少的矫正种类和手段进行矫正是一种粗放式的矫正。人本化矫正理念要求设计菜单式的矫正种类、内容丰富的矫正手段，通过精细化和因人而异的矫正，实现矫正效果的最大化。因此，借鉴国外经验，结合我国现状，应增加切实可行的矫正类型，如惩罚性服务、家庭监禁、禁毒矫治、宵禁、电子监控、中途训练所、连续报告制度、半开放式工作等，以增加法院裁决及社区矫正适用的灵活性。
在基层一线社区矫正工作层面上，人本化理念要求矫正要按照矫正对象的矫正需求给予相应的矫正。与监禁刑罚人员不同的是，尽管社区矫正人员的身份是罪犯，但其主观恶性小，社会危害性不大，可塑性强。因此，社区矫正在强调刑罚执行的同时，更应把以人为本、为矫正人员服务作为工作的核心价值，努力实现社区矫正由防范控制型向服务管理型的转变。社区矫正工作应在注重对矫正对象监管的同时，立足社区矫正对象的实际困难对其开展有针对性的帮扶，如给予困难资助、开展技能培训、修复家庭关系、进行心理疏导、申请社会低保、联系工作岗位、帮助子女入学、资助疾病医疗等等。努力为矫正对象提供融入社会、学会自立自强本领的环境，营造平等友善的社区氛围，不断增强其生存发展能力，最终实现帮助社区矫正对象重新顺利融入社会，实现社会管理以人为本的价值目标。
二、社区矫正管理主体的协同化
创新社会管理，建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障“的社会管理体制，大力引入多元管理主体，建立协同分工合作机制，充分激励和挖掘社会力量自愿、自觉、自治地参与社会服务、社会管理。这种“小政府、大社会”式的管理是一种协商式合作管理。这种管理有利于发挥各个参与主体的积极性，有利于减少管理的内耗及负能量，提升社会管理的效率。社会管理的主体主要包括政府、社会组织、公众等。长期以来，在社会管理上处于主体间协同配合的情况较少，互相扯皮推诿的现象多造成了耗费的资源、精力不少，成效不大的后果。
社区矫正管理是专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下开展的管理，是以社会资源整合为基础，以社会环境为背景，以社会干预为手段的一项社会系统工程。[3]这种管理由政府、企业、社会组织、、居（村）委会、志愿者、民众等众多主体构成，各主体的协调合作情况对社区矫正机制的健康运行有着重要影响。因此，为保障社区矫正机制有序、高效地运行，需要构建以社区矫正对象为中心各矫正主体协同合作的机制。一是要加强政府各职能部门之间的分工协调。“社区矫正工作是一项事关刑罚执行、罪犯改造、犯罪防控、社区安全、社会救助等诸多问题的复杂的社会系统工程”。[4]在运行过程中，不仅涉及到司法行政机关和公、检、法等，还涉及到财政、民政、人保、残联、共青团等诸多部门。只有这些部门的各司其职和相互合作才能保障社区矫正的顺利进行。具体地说，就是要协调司法、检察、公安机关共同参与，强化对社区矫正对象的监督管理；协同民政、教育、人保、工会等单位定期对社区矫正人员开展技能培训、学历培训以及岗位实践；协调财政、民政做好社区矫正对象的基本生活保障和救济；协调残联、共青团、妇联对特殊矫正对象的帮扶教育。二是要协调社区资源参与社区矫正。社区矫正需要专业人员和志愿者来共同完成，其中专业人员是社区矫正管理机构的工作人员，而志愿者则要依托于居住在社区中的居民，包括社区干部、社区工作者、社区退休人员、宗教人员以及其他社会团体人员等等。社区志愿者是实施社区矫正日常监管和帮扶教育的重要力量，它既是对专业力量不足的有益补充，也是对专业人员能力和技能的良好扩展，更可以为矫正对象提供更为全面的帮扶。三是要协调企业、民间组织参与社区矫正。企业及民间组织的参与，可以为社区矫正工作提供资金支持、就业帮助、技能训练，如发动企业献爱心献岗位，为矫正对象提供就业岗位，安置解矫人员，在体现社会对矫正对象关爱的同时也增强了企业的社会责任意识。民间组织可以为社区矫正对象提供专业帮扶，如心理协会能够为矫正对象提供心理咨询及矫治，退休教师协会能为未成年矫正对象提供学习辅导。四是要协调区域间矫正机构的交流与合作。部分矫正对象由于求学、务工等原因，经常要在不同区域之间流动，为此，应当建立异地委托管理和交流服务机制，在不同地域的社区矫正机构之间形成良性的工作互助机制，跨地域进行矫正对象的委托管理、交流服务。这样，既能避免过分限制矫正对象流动而影响其发展的弊端，又能保障社区矫正工作的顺利进行，有效防止“脱管”、“漏管”现象的出现。
为提升矫正效果及保证各主体参与的持久性，在构建各主体协同机制的同时，还要加强配套制度建设。一是要建立一个行之有效的社区、社会组织、社会志愿者参与社区矫正工作的准入制度和监理制度，从专业、能力、道德、素质等方面综合考量其参与矫正工作的资质，同时，要加强对参与者的工作过程进行监督和工作绩效予以考核。因为尽管许多参与者、志愿者只是社区矫正工作的辅助支持人员，但其对于矫正对象的影响仍然是不可忽略的，所以，必须要保证每一位参与矫正工作的人员都具备过硬的政治素质和良好的专业素养。二是要建立对社区、社会组织、社会志愿者参与社区矫正工作的奖励制度，对于在社区矫正工作中成绩突出、成效显著的个人、团体予以表彰和奖励，以增强参与者的荣誉感，增强其参与社区矫正工作的积极性。
三、社区矫正管理队伍的专业化
队伍建设是保证各项事业取得成功的关键，是社会管理，创新成果能够得到推广实施的关键。没有专业化的员工，再好的理念、机制、技术手段也难以实现社区矫正创新。社区矫正工作的本质属性决定了它是一项严肃的专业性执法活动。国外在聘用工作人员时往往有较高的要求，如对于从事社区矫正工作人员的学历和专业都有专门而细致的规定，且要求其接受相应的专业训练，这是社区矫正获得成功的有力保障。目前，我国社区矫正工作人员主要是三支队伍：一是具有行政编制的行政执法人员。这类人员主要由各地司法所公务人员组成，他们绝大多数并没有接受过相应的专业训练，且经常是一人要承担维稳、信访、调解、安置帮教、法制宣传教育、文书档案管理等多项工作，难以对矫正工作投入过多的精力，更没有时间对矫正工作进行研究。二是专职工作者。这类人员组成复杂，主要是由村干部、退伍人员、失业工人、大学生等组成，其中以女性和法律专业毕业的大学生居多，身份多是合同制人员。这些人员是社区矫正的主力，也被视为社区矫正专业人员。他们在上岗前只受过短暂突击培训，这种速成培训难以保证矫正效果。况且这些人员上岗后，一般要同时承担多种角色：管理者、教育者、技能培训者、心理咨询师、情感疏导者、劳动组织者等。专业知识的欠缺、多种工作角色、多项工作任务使其没有经历和时间对矫正工作进行研究，这种状况既影响了社区矫正的质量，也与当前行刑职能分工的精细化、行刑的专业化、罪犯分类矫正的细化趋势相背离。三是志愿者队伍。这类人员一般是由村干部、退休老干部、退休老教师、大学生及社区热心人员等组成。村干部及退休人员经验丰富，但缺乏专业技能，大学生志愿者既缺乏经验，也缺乏专业知识，只能从事简单的说教及帮扶工作，难以承担心理矫正、情感疏导、规范执法、干预性服务等专业化矫正工作。
社区矫正工作是一项专业性相对较强的工作，如果没有一支具有专业资格的人员队伍，矫正效果就难以得到保证。因此，不论是对专职人员还是对兼职人员的专业素养要求都相对较高。对于专职人员来，要按照“职业化、专业化、社会化”的要求，探索建立矫正官制度，社区矫正官的基本职能应定位于在社区矫正志愿者的协助下，对社区服刑人员进行监督管理、教育矫正和帮困扶助。同时要建立矫正官职业资格准入、招录、培训、考核、晋升、奖惩、辞退、职称制度。尤其要建立经常性专业培训机制，定期对专职工作者进行犯罪学、心理学、教育学和法学等方面的培训，经常性地开展工作经验交流活动，以提高他们的专业水平和工作能力。此外，要争取把社区矫正专职工作人员纳入到国家公职人员体系中，赋予其执法主体资格，这既有利于社区矫正工作的开展，更有利于保证工作队伍的稳定性与专业性。
对于兼职工作者、志愿者，基于矫正工作的特殊性，要积极吸纳既有专业知识又懂社会管理的人员投入到社区矫正工作中来，如行业专家学者、退休干部、教师、高校学生、法律界人才等。同时社区矫正机构也应有计划地加强对一般兼职者、志愿者（社区干部、非社会工作专业的大学生、退休的老同志等）的业务培训。培训的内容包括社会工作基础理论，如“助人自助”的社会工作理念、个案辅导、小组工作方法、心理疏导等多种专业技巧，在此基础上，提高其作为社区矫正工作人员所需要的特有素质，如了解关于管制、缓刑、假释、监外执行的法律、法规，熟悉社区矫正工作流程，提高谈话技能，协调社会资源的技能等等。对于培训的途径，可以采取集中培训、分散培训、师徒结对等形式进行，并在此基础上建立相应的绩效评估机制，进而为社区矫正工作提供更好的服务。
四、社区矫正管理手段的科技化
现代社会管理需要现代科技来支撑。现代科技已被公认为是助推管理模式创新、提升管理效能的有效手段。[5]为满足社会管理创新科技化的需要，利用创新社会管理的科技成果来创新社区矫正管理的手段，提升管理科学化水平，已势在必行。
从发展的角度看，社区矫正作为一种技术创新的刑罚，其本身也需要技术创新。借助现代科技手段，以技术节省工效，减少社区矫正工作对人、财、物的庞大需求，是进一步提高矫正质量和效率的重要突破口。
从技术层面而言，社区矫正是一项专业性极强的技术工作。社区矫正的工作内容主要包括调查、监督和服务三个方面，而开展这三个方面的工作迫切需要使用科学技术手段以取得良好的工作效果。如风险评估技术的使用可以降低监管风险；心理咨询和治疗技术的使用则有利于改变矫正对象的态度和看法，形成健康的人格和性格，可以保障矫正取得实效；云计算、物联网、CDMA/GPS系统、短信微信等多种信息化技术的应用，可以提升社区矫正管理的精细化程度。
目前，社区矫正管理急需引进和研发的技术主要有六类：一是以社区矫正人员为中心的“网格化”信息技术。通过应用信息技术，将社区细划为网格，将以社区矫正人员为中心的“人、地、物、组织、事、情”全部纳入网格，实施精细化管理。这种信息平台有利于及时综合协调公安、法院、检察院、司法局（所）、居（村）委会、监督者、志愿者以及民间组织，对社区矫正人员的异常情况做到第一时间、第一地点发现问题，上报信息，稳控事态，协调处置，将违法违纪行为化解在网格内。二是评估技术。主要包括审（假释）前评估技术、风险评估技术、矫正效果评估。开发审（假释）前评估技术，增强对被告人和拟假释罪犯审前评估和释前评估的客观性、科学性，为后续矫正管理奠定基础。实施风险评估，分析社区矫正对象入矫后的再犯可能性，可以为分类、分级管理提供重要决策依据，降低社区矫正适应风险。矫正效果评估技术有利于对矫正工作人员进行业绩考核，为跟踪矫正提供科学依据。三是统一接收、分离管理技术。即通过评估对社区新的入矫对象实行“两接收一分流”，即社区矫正对象的法律文书由“县级社区矫正教育管理中心”统一接收、社区矫正对象统一到“中心”开展入矫宣告和入矫教育；对社区矫正对象的日常管理工作则依据居住地原则分流至各镇司法所。统一接收、分离管理的方法实现了与政法职能部门的“无缝对接”，解决了社区矫正对象脱管、漏管问题，保证了衔接管理的规范化。四是心理矫治技术。建立集测试、评估、治疗于一体的心理矫治技术体系，是社区矫正管理创新的必备技术。心理矫治技术主要应用于两个方面：一是加强对社区矫正对象的心理测评和干预。引进国内先进的心理矫治技术，采用社区矫正对象自我治疗和专家辅助治疗两种模式，对新接收的社区矫正对象进行心理评测和风险评估，预防和化解各类心理疾病。二是加强对社区矫正对象的心理治疗。针对不同的社区矫正人员采取不同的治疗技术，如情感宣泄技术、音乐治疗技术、沙盘治疗技术、催眠治疗技术、行为监督技术、团体辅导技术、艺术治疗技术、脑波治疗技术等。拓宽社区矫正对象心理沟通和宣泄的渠道，可以帮助其克服消极情绪、端正矫正态度、学会处理家庭关系和近邻关系，对于引导社区矫正对象脱离偏执型心理、塑造健康人格和个性等有着重要的作用，可以使矫正效率和效果得到进一步提高。五是分级分类管理技术。采取日常考核、风险测评、心理测试评估、工作走访等方法手段，对社区矫正对象进行分类分级管理，将社区矫正对象按照风险程度、犯罪类型等进行定类定级，针对不同社区矫正对象实施“分阶段”、“定目标”、“定任务”量化监督管理，切实提高社区矫正工作的针对性和管理效率。六是人防、技防监管技术。一方面要充分运用人防技术加强对社区矫正对象的日常监管。建立“周通报、月排查、季研讨”制度，在日常管理中建立以司法所、派出所、志愿者，村（居）委干部“四合一”监管形式，做到“日听声、月见人”。另一方面要建立移动信息管理平台，在县级社区矫正教育服务中心建立社区矫正信息管理中心，通过县、镇两级局域网，建立社区矫正对象电子档案，实时、全面掌握社区矫正对象的基本信息及管理情况；对社区矫正对象进行24小时定位跟踪，做到“网上能知，网下能控”，实现人防和技防的有机结合。
五、社区矫正管理依据的制度化
制度是对人类发展进程中实践规律及经验教训的概括总结，主要在于规范和约束人们的行为，克服随意的、个人的、短期的行为。[6]无论是社会管理还是社区矫正管理，制度建设是前提。社区矫正作为社会管理创新的重要手段，加强制度建设就显得尤为迫切和必要。健全的制度体系是社区矫正工作科学发展的保证，其不仅能保障社区矫正对象的合法权益，保障社区矫正管理的公正性与公平性，还会起到规范矫正机构管理行为的作用。
社区矫正管理的制度化包含两层意思：一是有制度可依，即制度的制定；二是依制度管理，即制度的执行。当前，对于社区矫正管理来说，主要是解决有制度可依的问题。目前，我国进行社区矫正工作的主要依据是宏观层面上的政策法规和中观层面上的地方规定及文件。宏观层面上的政策法规主要包括国家相关政策、刑法、刑事诉讼法、监狱法、社区矫正实施办法等。存在的主要问题是：刑法、刑事诉讼法、监狱法等法规制度对社区矫正的规定不够系统。《中华人民共和国刑法修正案（八）》虽然将社区矫正写入了刑法，但这只是解决了社区矫正的法律依据问题，并没有相关的具体规定。2012年3月1日施行的由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部制定的《社区矫正实施办法》作为目前社区矫正最详细、最权威的规范性文件，对社区矫正的适用范围和任务以及各政法部门在社区矫正工作中的作用都作了明确的规定，是国家推进社区矫正制度化、规范化、法制化建设的重要举措。但是，《社区矫正实施办法》为司法解释性质的文件，其法律地位与社区矫正的重要性不相协调，缺乏足够的权威性。中观层面上各地针对社区矫正工作发布的管理规定和文件是地方司法行政部门从事社区矫正工作的直接依据。当前，因社区矫正管理在操作层面上缺乏全国统一规范的制度，各省市因地制宜地发布一些管理规定和文件又过于粗糙和不够全面，在定性、定量上比较模糊，实践操作性不强，且涉及部门较多，主责部门、牵头部门不明确，致使这项严肃的执法工作的各个环节难以规范和统一，影响了刑罚执行的严肃性、统一性、权威性，不利于社区矫正工作的全面展开。
没有法律依据和法律保障已经成为社区矫正管理创新的最大障碍。[7]为使社区矫正工作有统一规范的制度可依，建立健全社区矫正法规制度体系是当前社区矫正工作创新的必然选择，即通过制度建设来解决社区矫正实践中“由谁管，管什么，怎么管”等难点问题。完善的社区矫正制度体系主要包括《社区矫正法》的制定和司法行政系统层面配套的可操作性制度。《社区矫正法》应对社区矫正的机构设置、矫正的内容、矫正的程序、各部门的权力与义务、矫正对象奖惩措施落实、执法监督、经费保障、法律责任等作出明确而详细的规定，为社区矫正的健康顺利开展提供强有力的法制支撑。 一是要建立衔接接收、监督管理、入矫解矫等工作流程制度，建立健全社区矫正人员报到、评估、监督、会客、外出、迁居等工作制度和相关部门之间衔接配合制度，统一规范社区矫正人员接收、管理、考核、奖惩、解除矫正等工作环节。二是要建立社区矫正工作人员的聘用考核和工作制度。聘用考核制度主要有工作人员招录制度、培训制度、考核制度、晋升制度、辞退制度，以保证工作队伍的专业化、职业化；工作制度主要有走访制度、管理制度、评估制度、监督制度等，以确保社区矫正工作依法规范运行。
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[7]吕伟.论我国社区矫正制度的确立——以《中华人民共和国刑法修正案（八）》为观照[J].时代法学，2011，（05）.
（责任编辑：牟春野）
Abstract：Innovating social management is based on traditional social management，Along with the development of social politics，economy，culture，and rapid social change，Social affairs， social structure becomes more complex，too，The traditional social management has not suited to the state，The innovation of the social management is imperative.Community corrections as an important content and means of the innovation of social management，The innovation of social management will promote the innovation and development of community correction，According to the requirements of innovating social management in the report of The 18th national congress of the communist party of china，adapting to the development of the social management innovation，Community correction innovation must implement people-oriented management，technology，collaborative，specialization，institutionalization.
Key words：social management；community corrections；innovations
