流域综合规划环境影响评价主要技术问题和评价指标体系构建
张玉环+许乃中+龙颖贤
摘要：随着我国流域开发程度的不断提高，各个流域普遍面临开发利用和生态保护如何协调发展的压力和冲突。加强流域综合规划环境影响评价，对促进流域开发与生态环境保护相协调、推进流域生态文明建设具有重要意义。本文提出了流域综合规划环评的总体目标和工作思路，分析了目前存在的主要技术问题，给出了环境保护目标确定与指标体系构建原则，提出了流域综合规划环评指标体系框架，为不同流域综合规划环境影响评价工作提供参考。
关键词：流域综合规划；规划环评；评价指标体系；“三线一单”
中图分类号：X82 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2017）02-0024-05
DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2017.02.003
前言
随着我国流域开发程度的不断提高，各个流域普遍面临开发利用和生态保护如何协调发展的压力和冲突。2016年1月，习近平总书记先后两次发表重要讲话，强调长江经济带发展必须坚持生态优先、绿色发展的战略定位，共抓大保护，不搞大开发。在我国全面推进生态文明建设战略、落实“五大发展理念”的宏观形势下，加强流域综合规划环境影响评价，摸清流域开发现状，确定规划定位，明确规划实施的环保目标和合适的评价指标，以期从流域尺度优化开发布局、规模和建设时序方面，提出流域性、整体性的环境保护对策建议，协调解决流域开发与生态环境保护的关系，对促进流域开发与生态环境保护相协调、推进流域生态文明建设具有重要意义。
1 流域综合规划环境影响评价总体目标和 思路
总体目标：通过流域综合规划环评，贯彻“生态优先、统筹考虑、适度开发、确保底线”的基本原则，推动改善流域生态环境质量，确保流域生态环境目标与开发建设目标同步实现，实现流域的的全面协调可持续发展。
总体思路：通过回顾性评价和生态环境质量现状调查，明确流域存在的主要生态环境问题，通过规划环境影响识别分析确定流域生态保护定位和环保目标，构建可考量的适宜的定量化评价指标体系，有重点地预测分析流域综合规划对于流域生态环境的影响，通过强化“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”（简称“三线一单”），优化规划方案，统筹考虑流域环境影响提出减缓对策措施，突出针对性、实用性、有效性和可操作性。
2 流域综合规划环境影响评价存在的主要 技术问题
2.1 流域定位、规划期生态环境保护目标需进一步清晰明确，规划协调性分析有待加强
不同流域、不同河段的生态系统服务功能、水环境质量、水资源特征、生态敏感性、开发程度、经济发展阶段、环境问题等均存在区域差异，流域综合规划是以开发为主、还是保护为主、亦或并重实施，需要在规划阶段给予明确；而规划的实施需要与国家和省市主体功能区划、生态保护规划、水环境功能区划等空间划分以及区域环境保护管理、水污染防治计划等要求相互协调，亦需要规划环境影响评价通过系统综合识别分析给予确定。
2.2 规划回顾和环境现状分析有待深入，重大生态环境问题需明确和突出，驱动因分析尚需清晰和具体
上世纪80年代以来，全国各个流域相继实施建设了梯级电站、调水、河道整治、护岸等众多各类工程，分属不同级别（国家省市）、不同行政机构（水利、水务、电力、农业等部门）管理，部分流域出现了水生态系统功能退化、生物多样性降低等生态问题。就目前情况看，流域总體开发工程类别、规模、分布、运行状况以及环境现状本底尚未清晰；流域开发存在的突出生态环境问题、资源环境制约因素、水生态安全风险、流域代表性控制断面或控制河段有待进一步梳理；存在的资源环境关键问题的驱动因子、发生环节、实施监管、责任主体等不甚清晰。
2.3 规划方案预测分析未充分考虑流域综合性，对不同情境下开发任务带来的长期、累积、整体性影响关注不足
水环境影响分析应关注规划实施对重点敏感河段特别是考核断面带来的流域水文情势变化、水环境质量、资源环境承载能力的影响，应充分关注灌区农业退水的环境影响。明确定量或半定量的判断分析结论，明确考核断面能否实现环境质量改善目标。
水生态影响分析应全面识别流域重要生态环境敏感区，结合规划布局与其空间位置关系，深入分析规划实施对生态系统完整性及主要服务功能影响，特别是鱼类“三场”一通道等栖息地产生的长期性影响。
方案综合论证应在充分归类解析各类建设活动的基础上，综合各专项规划环境影响，叠加现有环境问题，明确规划实施后环境质量和生态状况变化情况以及对生态系统的累积性、长期性和整体性影响。
2.4 环保目标和评价指标体系针对性有待进一步加强，指标缺乏定量化，可达性分析缺失或前后需进一步呼应
流域环保目标应结合区域主体功能区划、生态保护要求以及流域开发定位梳理明确；评价指标体系重点从水资源、水环境、水生态、水安全、社会经济等方面构建，给出现状值或描述，明确定量化的目标要求。突出资源、生态、总量等红线指标。结合不同规划方案下环境影响预测评价结论，逐一定量进行环保目标和评价指标可达性分析。
2.5 落实“三线一单”不够具体，优化规划方案较为保守，减缓对策措施针对性有待加强
2.5.1 明确流域生态空间及相应管控要求
结合流域生态环境保护要求、生态保护红线和环境影响预测结论，明确流域生态空间和相应管控要求，除各级法定保护区域外应关注“三场一通道”、湿地等重要生境，以及水生态功能显著退化河段。从维护和改善流域生态系统服务功能的角度，提出重点河段及岸线的功能定位和管控原则。
2.5.2 明确流域环境质量底线及控制河段（断面）水质要求
根据流域水质改善总体要求，明确重要敏感河段、水环境质量考核断面等重要断面的具体环境指标，结合区域社会经济发展目标及水资源条件，提出河流（河段）污染物排放量和控制原则等建议。
2.5.3 明确水资源利用红线及重点断面生态流量控制方案
根据不同情景下规划方案的水资源优化利用建议，综合考虑水文情势变化预测结果和水生态保护需求，明确下游主要生态敏感河段（特别是鱼类产卵与洄游期等特殊时段）、重要断面不同时期的生态流量指标，明确流域重点河段的水资源利用上线指标。
2.5.4 提出符合流域空间管控要求的环境准入负面清单
结合国家和地方相关环境管理政策、水资源管理政策、水利水电开发政策及流域生态空间划分和管控要求，明确不同区域、重要敏感河段的环境准入负面清单。
2.5.5 从规划开发布局、规模、方式、时序等方面明确优化调整建议
在综合分析规划方案目标与发展定位的环境合理性和可达性分析基础上，对环境影响较大甚至环境影响难以接受的规划内容，提出明确的优化调整建议，对现状开发强度较高、生态系统退化趋势明显的河段，应提出有效补救措施。
2.5.6 关注优化调整后规划方案的主要环境影响结论，有针对性提出进一步减缓环境影响的对策措施
结合控制性断面的相关指标，分析优化调整后的规划方案与流域现状和原规划方案的环境影响变化，提出生态和环境质量是改善或恶化的明确结论，基于流域生态安全，就加强栖息地保护、复河流连通性、保障生态基流等方面，从工程、技术、管理方面系统提出减缓不利环境影响的对策措施。
3 流域综合规划环保目标和评价指标体系 构建
3.1 环境保护目标确定思路
流域综合规划包括供水、灌溉、水力水电、航运、防洪治涝、水土保持以及水资源保护等相关规划内容，规划中一般结合国家主体功能区划、流域及区域经济发展规划以及开发利用要求确定流域功能定位。
为落实流域生态优先、绿色发展的理念，规划环评中应结合流域功能定位，在全面梳理流域生态特征的基础上，充分考虑流域水资源环境问题和流域水生态安全要求，明确流域的生态定位，确定流域环境保护目标。
3.2 评价指标体系构建原则
评价指标是流域综合规划方案实施过程中落实环境保护目标的系统反映，是规划方案优化调整建议的重要支撑，是实现流域可持续发展生态保护成效的具体考量。构建评价指标体系需遵循以下原则：
科学性原则。指标体系要建立在对规划与环境科学分析的基础上，应能反映流域综合规划的发展定位和环保目标要求，指标概念明确，能反映评价中所标识的测度和系统特征。
整体性原则。流域综合规划作为统筹与相关同位、上位等规划、产业政策及相应开发项目联系起来的综合性规划，其环境影响评价应将规划的相应方案与资源、生态、环境、经济社会系统作为一个整体，全面反映规划与环境的相互联系、相互影响状况及发展趋势。
差异化原则。受所在区域地理特征、水文特征、气候单元、补水条件等不同因素的影响，不同流域具有其独特的资源禀赋、自然环境和社会人文环境，因此不同流域综合规划及其影响特征亦有所差异，评价指标体系构建过程中应体现不同资源环境特点的流域差异性。
关键性原则。为落实“三线一单”和水资源利用“三条红线”的相关要求，从强化生态优先、合理空间布局、提升资源效率等角度，指标体系应根据需要和指标的内涵按照主次层次构建，宏观控制层指标反映全局性、宏观性系统及影响，具体指标则实现控制层目标的具体性描述或数值，关注体现红线的水生态、水安全、水健康等层面的关键性评价指标。
操作性原则。在选取指标时应尽可能确定具有区域性、代表性、敏感性和综合性的指标，数据、资料易于获取，对环境影响程度具有明显的可度量性，有利于实施过程中管理部门的考量和管理。
3.3 推荐的评价指标体系
本文依托作者承担的2013年环保公益课题研究成果，遵循上述原则经过综合分析，筛选提出流域综合规划环境影响评价指标体系（详见表1），可供不同流域综合规划环境影响评价工作参照。
评价指标体系力求体现指标体系的普适性和差异性，围绕水资源效率、水环境质量、水生态保护、水安全保障和社会经济综合效益五个主题来构建，分为红线、关键、可选和特性4类指标共计30项。其中红线指标（5项），包括水资源开发利用率、水功能区/水环境功能区水质达标率、生态保护红线、敏感河段或断面生态流量或生态需水量保证率、集中式饮用水水源地水质达标率）作为刚性约束应在流域综合规划实施过程中充分落实，关键指标（8项）作为实现流域绿色发展目标的必备评价指标，可选指标（12项）和特性指标（5项）可根据流域的典型特征和资料的获取程度甄选。
4 展望建议
4.1 流域综合规划环评技术规范亟待完善
目前流域綜合规划环评工作开展的指导规范文件仅有《江河流域规划环境影响评价规范》（SL45-2006）、《流域规划环境影响评价技术指导意见》（办水总〔2013〕158号）和《规划环境影响评价技术导则 总纲（HJ 130-2014）》等，为进一步强化规划环境影响评价对策建议对流域综合规划实施的约束和指导作用，急需行业的技术方法导则以及实施效果评估与反馈机制等管理办法出台。
4.2 流域综合规划环评相关技术方法、评价指标阈值或评价标准有待进一步研究
流域综合规划本身的特殊性决定了其对环境资源、生态环境、社会经济环境的影响具有关联性、连续性、潜在性和累积性等影响特征，规划实施带来的水文情势律变化的累积影响途径、作用机理、影响效应特别是对流域生态系统健康和服务功能影响的定量化评价技术方法需深入研究，可操作、能考量的适用于不同流域的评价指标阈值特别是水生态影响评价指标遵循的标准值仍需进一步研究确定。
4.3 严格流域综合规划实施的水资源开发、水环境质量准入约束和生态补偿
适时组织流域综合规划实施影响核查，检查落实规划实施情况、规划环保措施和优化调整建议落实情况、流域水环境质量监管情况、项目建设实施污染排放准入情况等，将地方政府及其相关部门流域综合规划环保工作开展情况纳入日常环境保护督查；研究建立规划环评违法责任调查移交机制，探索建立流域生态环境损害责任追究制度，严格落实《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，健全完善流域综合规划环评会商机制，强化流域上中下游的联防联控和区域生态补偿。
摘要：随着我国流域开发程度的不断提高，各个流域普遍面临开发利用和生态保护如何协调发展的压力和冲突。加强流域综合规划环境影响评价，对促进流域开发与生态环境保护相协调、推进流域生态文明建设具有重要意义。本文提出了流域综合规划环评的总体目标和工作思路，分析了目前存在的主要技术问题，给出了环境保护目标确定与指标体系构建原则，提出了流域综合规划环评指标体系框架，为不同流域综合规划环境影响评价工作提供参考。
关键词：流域综合规划；规划环评；评价指标体系；“三线一单”
中图分类号：X82 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2017）02-0024-05
DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2017.02.003
前言
随着我国流域开发程度的不断提高，各个流域普遍面临开发利用和生态保护如何协调发展的压力和冲突。2016年1月，习近平总书记先后两次发表重要讲话，强调长江经济带发展必须坚持生态优先、绿色发展的战略定位，共抓大保护，不搞大开发。在我国全面推进生态文明建设战略、落实“五大发展理念”的宏观形势下，加强流域综合规划环境影响评价，摸清流域开发现状，确定规划定位，明确规划实施的环保目标和合适的评价指标，以期从流域尺度优化开发布局、规模和建设时序方面，提出流域性、整体性的环境保护对策建议，协调解决流域开发与生态环境保护的关系，对促进流域开发与生态环境保护相协调、推进流域生态文明建设具有重要意义。
1 流域综合规划环境影响评价总体目标和 思路
总体目标：通过流域综合规划环评，贯彻“生态优先、统筹考虑、适度开发、确保底线”的基本原则，推动改善流域生态环境质量，确保流域生态环境目标与开发建设目标同步实现，实现流域的的全面协调可持续发展。
总体思路：通过回顾性评价和生态环境质量现状调查，明确流域存在的主要生态环境问题，通过规划环境影响识别分析确定流域生态保护定位和环保目标，构建可考量的适宜的定量化评价指标体系，有重点地预测分析流域综合规划对于流域生态环境的影响，通过强化“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”（简称“三线一单”），优化规划方案，统筹考虑流域环境影响提出减缓对策措施，突出针对性、实用性、有效性和可操作性。
2 流域综合规划环境影响评价存在的主要 技术问题
2.1 流域定位、规划期生态环境保护目标需进一步清晰明确，规划协调性分析有待加强
不同流域、不同河段的生态系统服务功能、水环境质量、水资源特征、生态敏感性、开发程度、经济发展阶段、环境问题等均存在区域差异，流域综合规划是以开发为主、还是保护为主、亦或并重实施，需要在规划阶段给予明确；而规划的实施需要与国家和省市主体功能区划、生态保护规划、水环境功能区划等空间划分以及区域环境保护管理、水污染防治计划等要求相互协调，亦需要规划环境影响评价通过系统综合识别分析给予确定。
2.2 规划回顾和环境现状分析有待深入，重大生态环境问题需明确和突出，驱动因分析尚需清晰和具体
上世纪80年代以来，全国各个流域相继实施建设了梯级电站、调水、河道整治、护岸等众多各类工程，分属不同级别（国家省市）、不同行政机构（水利、水务、电力、农业等部门）管理，部分流域出现了水生态系统功能退化、生物多样性降低等生态问题。就目前情况看，流域总體开发工程类别、规模、分布、运行状况以及环境现状本底尚未清晰；流域开发存在的突出生态环境问题、资源环境制约因素、水生态安全风险、流域代表性控制断面或控制河段有待进一步梳理；存在的资源环境关键问题的驱动因子、发生环节、实施监管、责任主体等不甚清晰。
2.3 规划方案预测分析未充分考虑流域综合性，对不同情境下开发任务带来的长期、累积、整体性影响关注不足
水环境影响分析应关注规划实施对重点敏感河段特别是考核断面带来的流域水文情势变化、水环境质量、资源环境承载能力的影响，应充分关注灌区农业退水的环境影响。明确定量或半定量的判断分析结论，明确考核断面能否实现环境质量改善目标。
水生态影响分析应全面识别流域重要生态环境敏感区，结合规划布局与其空间位置关系，深入分析规划实施对生态系统完整性及主要服务功能影响，特别是鱼类“三场”一通道等栖息地产生的长期性影响。
方案综合论证应在充分归类解析各类建设活动的基础上，综合各专项规划环境影响，叠加现有环境问题，明确规划实施后环境质量和生态状况变化情况以及对生态系统的累积性、长期性和整体性影响。
2.4 环保目标和评价指标体系针对性有待进一步加强，指标缺乏定量化，可达性分析缺失或前后需进一步呼应
流域环保目标应结合区域主体功能区划、生态保护要求以及流域开发定位梳理明确；评价指标体系重点从水资源、水环境、水生态、水安全、社会经济等方面构建，给出现状值或描述，明确定量化的目标要求。突出资源、生态、总量等红线指标。结合不同规划方案下环境影响预测评价结论，逐一定量进行环保目标和评价指标可达性分析。
2.5 落实“三线一单”不够具体，优化规划方案较为保守，减缓对策措施针对性有待加强
2.5.1 明确流域生态空间及相应管控要求
结合流域生态环境保护要求、生态保护红线和环境影响预测结论，明确流域生态空间和相应管控要求，除各级法定保护区域外应关注“三场一通道”、湿地等重要生境，以及水生态功能显著退化河段。从维护和改善流域生态系统服务功能的角度，提出重点河段及岸线的功能定位和管控原则。
2.5.2 明确流域环境质量底线及控制河段（断面）水质要求
根据流域水质改善总体要求，明确重要敏感河段、水环境质量考核断面等重要断面的具体环境指标，结合区域社会经济发展目标及水资源条件，提出河流（河段）污染物排放量和控制原则等建议。
2.5.3 明确水资源利用红线及重点断面生态流量控制方案
根据不同情景下规划方案的水资源优化利用建议，综合考虑水文情势变化预测结果和水生态保护需求，明确下游主要生态敏感河段（特别是鱼类产卵与洄游期等特殊时段）、重要断面不同时期的生态流量指标，明确流域重点河段的水资源利用上线指标。
2.5.4 提出符合流域空间管控要求的环境准入负面清单
结合国家和地方相关环境管理政策、水资源管理政策、水利水电开发政策及流域生态空间划分和管控要求，明确不同区域、重要敏感河段的环境准入负面清单。
2.5.5 从规划开发布局、规模、方式、时序等方面明确优化调整建议
在综合分析规划方案目标与发展定位的环境合理性和可达性分析基础上，对环境影响较大甚至环境影响难以接受的规划内容，提出明确的优化调整建议，对现状开发强度较高、生态系统退化趋势明显的河段，应提出有效补救措施。
2.5.6 关注优化调整后规划方案的主要环境影响结论，有针对性提出进一步减缓环境影响的对策措施
结合控制性断面的相关指标，分析优化调整后的规划方案与流域现状和原规划方案的环境影响变化，提出生态和环境质量是改善或恶化的明确结论，基于流域生态安全，就加强栖息地保护、复河流连通性、保障生态基流等方面，从工程、技术、管理方面系统提出减缓不利环境影响的对策措施。
3 流域综合规划环保目标和评价指标体系 构建
3.1 环境保护目标确定思路
流域综合规划包括供水、灌溉、水力水电、航运、防洪治涝、水土保持以及水资源保护等相关规划内容，规划中一般结合国家主体功能区划、流域及区域经济发展规划以及开发利用要求确定流域功能定位。
为落实流域生态优先、绿色发展的理念，规划环评中应结合流域功能定位，在全面梳理流域生态特征的基础上，充分考虑流域水资源环境问题和流域水生态安全要求，明确流域的生态定位，确定流域环境保护目标。
3.2 评价指标体系构建原则
评价指标是流域综合规划方案实施过程中落实环境保护目标的系统反映，是规划方案优化调整建议的重要支撑，是实现流域可持续发展生态保护成效的具体考量。构建评价指标体系需遵循以下原则：
科学性原则。指标体系要建立在对规划与环境科学分析的基础上，应能反映流域综合规划的发展定位和环保目标要求，指标概念明确，能反映评价中所标识的测度和系统特征。
整体性原则。流域综合规划作为统筹与相关同位、上位等规划、产业政策及相应开发项目联系起来的综合性规划，其环境影响评价应将规划的相应方案与资源、生态、环境、经济社会系统作为一个整体，全面反映规划与环境的相互联系、相互影响状况及发展趋势。
差异化原则。受所在区域地理特征、水文特征、气候单元、补水条件等不同因素的影响，不同流域具有其独特的资源禀赋、自然环境和社会人文环境，因此不同流域综合规划及其影响特征亦有所差异，评价指标体系构建过程中应体现不同资源环境特点的流域差异性。
关键性原则。为落实“三线一单”和水资源利用“三条红线”的相关要求，从强化生态优先、合理空间布局、提升资源效率等角度，指标体系应根据需要和指标的内涵按照主次层次构建，宏观控制层指标反映全局性、宏观性系统及影响，具体指标则实现控制层目标的具体性描述或数值，关注体现红线的水生态、水安全、水健康等层面的关键性评价指标。
操作性原则。在选取指标时应尽可能确定具有区域性、代表性、敏感性和综合性的指标，数据、资料易于获取，对环境影响程度具有明显的可度量性，有利于实施过程中管理部门的考量和管理。
3.3 推荐的评价指标体系
本文依托作者承担的2013年环保公益课题研究成果，遵循上述原则经过综合分析，筛选提出流域综合规划环境影响评价指标体系（详见表1），可供不同流域综合规划环境影响评价工作参照。
评价指标体系力求体现指标体系的普适性和差异性，围绕水资源效率、水环境质量、水生态保护、水安全保障和社会经济综合效益五个主题来构建，分为红线、关键、可选和特性4类指标共计30项。其中红线指标（5项），包括水资源开发利用率、水功能区/水环境功能区水质达标率、生态保护红线、敏感河段或断面生态流量或生态需水量保证率、集中式饮用水水源地水质达标率）作为刚性约束应在流域综合规划实施过程中充分落实，关键指标（8项）作为实现流域绿色发展目标的必备评价指标，可选指标（12项）和特性指标（5项）可根据流域的典型特征和资料的获取程度甄选。
4 展望建议
4.1 流域综合规划环评技术规范亟待完善
目前流域綜合规划环评工作开展的指导规范文件仅有《江河流域规划环境影响评价规范》（SL45-2006）、《流域规划环境影响评价技术指导意见》（办水总〔2013〕158号）和《规划环境影响评价技术导则 总纲（HJ 130-2014）》等，为进一步强化规划环境影响评价对策建议对流域综合规划实施的约束和指导作用，急需行业的技术方法导则以及实施效果评估与反馈机制等管理办法出台。
4.2 流域综合规划环评相关技术方法、评价指标阈值或评价标准有待进一步研究
流域综合规划本身的特殊性决定了其对环境资源、生态环境、社会经济环境的影响具有关联性、连续性、潜在性和累积性等影响特征，规划实施带来的水文情势律变化的累积影响途径、作用机理、影响效应特别是对流域生态系统健康和服务功能影响的定量化评价技术方法需深入研究，可操作、能考量的适用于不同流域的评价指标阈值特别是水生态影响评价指标遵循的标准值仍需进一步研究确定。
4.3 严格流域综合规划实施的水资源开发、水环境质量准入约束和生态补偿
适时组织流域综合规划实施影响核查，检查落实规划实施情况、规划环保措施和优化调整建议落实情况、流域水环境质量监管情况、项目建设实施污染排放准入情况等，将地方政府及其相关部门流域综合规划环保工作开展情况纳入日常环境保护督查；研究建立规划环评违法责任调查移交机制，探索建立流域生态环境损害责任追究制度，严格落实《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，健全完善流域综合规划环评会商机制，强化流域上中下游的联防联控和区域生态补偿。
