论道路交通事故认定行为的法律性质

    万尚庆　钟俊

    摘 要：正确认识道路交通事故认定行为的法律性质，对完善道路交通事故认定行为的法律规制具有重要意义。长期以来，学术界对道路交通事故认定行为的法律性质存在很大争议。本文认为，道路交通事故认定是公安机关履行处理交通事故职责的行为，其法律性质应该是具体行政行为中的行政确认行为。

    关 键 词：道路交通事故认定；行政行为；具体行政行为；行政确认

    中图分类号：D922.112 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）04-0079-05

    收稿日期：2013-10-10

    作者简介：万尚庆（1964—），男，安徽宣城人，安徽师范大学法学院副教授，硕士研究生导师，研究方向为宪法与行政法；钟俊（1989—），女，安徽黄山人，安徽师范大学2012级宪法与行政法专业硕士研究生，研究方向为宪法与行政法。

    基金项目：本文系安徽师范大学哲学社会科学繁荣发展计划首批重点项目“社会风险中的公共安全治理研究”的阶段性成果，项目编号：FRZD201305。

    正确认识道路交通事故认定行为的法律性质，是分析这一行为能否提起行政诉讼的前提。学术界对道路交通事故认定行为的法律性质一直存在很大争议，至今没有定论。2000年公安部在《关于对地方政府法制机构可否受理对交通事故责任认定的复议申请的批复》（公复字[2000]1号）中认为：“交通事故责任认定是公安机关在查明交通事故事实后，根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系，以及违章行为在交通事故中的作用所作出的鉴定结论。在公安机关处理道路交通事故中起的是证据作用，其本身并不确定当事人之间的权利义务，不属于具体行政行为。”2005年全国人大法工委在《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》（法工办复字[2005]1号）中认为：“根据《道路交通安全法》第73条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。”笔者认为，道路交通事故认定行为的法律性质应该是具体行政行为中的行政确认行为，兹就相关观点论述如下。

    一、道路交通事故认定行为不是技术鉴定行为

    我国《道路交通安全法》第73条规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。”《道路交通事故处理程序规定》第46条规定：“公安机关交通管理部门应当根据当事人的行为对发生道路交通事故所起的作用以及过错的严重程度，确定当事人的责任。”可见，道路交通事故认定是指公安机关交通管理部门在查明交通事故事实后，根据当事人与交通事故之间违法行为的作用大小，依法认定当事人责任的行为。

    有学者认为，道路交通事故认定是一种具有很强专业技术性的事实问题，而非法律问题，从本质上说应该是一种技术鉴定行为。道路交通事故认定书是公安机关交通管理部门的专门办案人员，运用其以往从事道路交通事故处理工作的相关经验以及专业知识，对事故形成的原因、事故造成的后果以及当事人责任等专门性问题进行鉴别、分析后作出的结论性意见，是司法机关用以审理道路交通事故案件的客观依据，是一种鉴定结论。[1]

    技术鉴定行为是指鉴定人接受委托或者聘请，运用自己的专门知识和现代科学技术手段，对案件中所涉及的某些专门性问题进行分析判断后作出书面结论的行为。[2]（p146）道路交通事故认定行为与技术鉴定行为之间存在着本质的区别：第一，行为的主体不同。技术鉴定行为的主体是是自然人。全国人大常委会《关于司法鉴定管理问题的决定》第9条规定：对案件事实发生争议，“需要鉴定的，应当委托列入鉴定人名册的鉴定人进行鉴定。”第10条规定：“司法鉴定实行鉴定人负责制度。鉴定人应当独立进行鉴定，对鉴定意见负责并在鉴定书上签名或者盖章。多人参加的鉴定，对鉴定意见有不同意见的，应当注明。”而根据《道路交通安全法》第73条的规定和《道路交通事故处理程序规定》第46条的规定，道路交通事故认定行为的主体是单位，是公安机关交通管理部门。第二，行为的客体不同。技术鉴定行为的客体是某种具体物质。如：针对血迹和毛发进行DNA鉴定、针对指纹进行指纹鉴定、针对签名进行笔迹鉴定等等。而道路交通事认定行为的客体，既可以是某种具体物质对象，还可以是某种抽象关系，如对当事人的行为和过错与事故后果之间作用大小的认定，其客体就是抽象的因果关系。[3]（p17）第三，行为的内容不同。技术鉴定行为是鉴定人运用科学技术或者专门知识对诉讼涉及的专门性问题进行鉴别和判断并提供鉴定意见的活动，不对案件的法律性问题发表意见，如在普通刑事案件中，鉴定人只对犯罪嫌疑人是否患有精神病做出鉴定，不对其是否应当负刑事责任进行判断。而道路交通事故认定行为，其认定书包含着对法律性问题的评判，有法律条文的引用，有法律责任的划分。第四，行为的结果不同。鉴定结论是鉴定人运用专业知识针对专门性问题作出的，对于一个专门性问题只存在一个正确答案，如对犯罪嫌疑人进行司法精神病鉴定，答案只能是“是”或者“否”，不能两种答案并存，即鉴定结论具有唯一性。而道路交通事故认定书并不具有太明确的界限，《道路交通事故处理程序规定》第46条规定：“公安机关交通管理部门应当根据当事人的行为对发生道路交通事故所起的作用以及过错的严重程度，确定当事人的责任。（一）因一方当事人的过错导致道路交通事故的，承担全部责任；（二）因两方或者两方以上当事人的过错发生道路交通事故的，根据其行为对事故发生的作用以及过错的严重程度，分别承担主要责任、同等责任和次要责任；（三）各方均无导致道路交通事故的过错，属于交通意外事故的，各方均无责任。一方当事人故意造成道路交通事故的，他方无责任。”全部责任、主要责任、同等责任和次要责任之间并不存在唯一的划分标准。第五，行为的管辖不同。技术鉴定行为是接受当事人的委托才进行的，不存在地域管辖和级别管辖。而道路交通事认定行为有地域管辖和级别管辖，《道路交通事故处理程序规定》第2章的标题就是“管辖”，第4条规定：“道路交通事故由发生地的县级公安机关交通管理部门管辖。未设立县级公安机关交通管理部门的，由设区市公安机关交通管理部门管辖。”第5条规定：“道路交通事故发生在两个以上管辖区域的，由事故起始点所在地公安机关交通管理部门管辖。对管辖权有争议的，由共同的上一级公安机关交通管理部门指定管辖。指定管辖前，最先发现或者最先接到报警的公安机关交通管理部门应当先行救助受伤人员，进行现场前期处理。”第51条规定：“当事人对道路交通事故认定有异议的，可以自道路交通事故认定书送达之日起三日内，向上一级公安机关交通管理部门提出书面复核申请。”第六，启动的程序不同。技术鉴定行为只有接受当事人的委托或者聘请才能做出，具有被动性。而道路交通事认定行为是公安机关交通管理部门依照法定职权做出的，具有主动性。另外，从《道路交通事故处理程序规定》安排的章节体系，我们也可以看出两者的不同。《道路交通事故处理程序规定》第4章的标题是“调查”，第4章第4节的标题是“检验、鉴定”，检验、鉴定是为了查明案件事实；第5章的标题是“认定与复核”， 第5章第1节的标题是“道路交通事故认定”， 在查明案件事实的基础上，确定当事人的责任。

    综上，笔者认为，道路交通事故认定行为不是技术鉴定行为，道路交通事故认定书不属于鉴定结论。

    二、道路交通事故认定行为是具体行政行为

    行政行为作为行政法上的一个重要概念。“从世界范围来看，行政行为概念主要因大陆法系国家行政诉讼制度的需要而衍生。法国大革命后，学者便开始用Acte Administratif一词说明行政机关在法律之下对具体事件的处理。自1810年起，该词便普遍被法国学者所接受，并视其与法院判决有同等地位。1826年起Otto Mayer将行政行为概念Verwaltungsakt引入德国，并界定其为行政机关于个别事件中，规律何者为法，而对人民所为具有公权力之宣示。……日本学者随后从德国引进行政行为概念，嗣后，中国学者，特别是后来的台湾地区学者承袭德国和日本学说，在行政法学中也引进了行政行为概念，并成为其行政法学的基本范畴。”[4]具体行政行为是随着行政行为分类理论的发展而产生的概念，行政行为根据不同的标准可以作出不同的分类，行政行为以其对象是否特定为标准，分为抽象行政行为与具体行政行为。抽象行政行为与具体行政行为不仅是行政法学理论上的一种划分，而且也是我国法律制度所采用的一种划分方法，我国《行政诉讼法》和《行政复议法》就是以“具体行政行为”为标准来规定行政诉讼和行政复议的对象的。

    如何界定具体行政行为的概念，学术界存在不同观点。1991年最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》第1条规定：“具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”①叶必丰先生认为：“具体行政行为是指具有行政权能的组织运用行政权，针对特定相对人设定、变更或消灭权利义务所作的单方行政行为。”[5]（p191）胡建淼先生认为：“根据目前相对公认的观点，具体行政行为是指行政主体基于行政职权进行的，针对特定的行政相对人就特定的事项，直接引起权利义务法律效果的行为。”[6]（p251）可见，具体行政行为的概念界定，学界虽有不同观点，但我们可以将其基本特征概括为行政性、特定性、外部性和法律效果性。

    道路交通事故认定行为，符合具体行政行为的概念界定，具备具体行政行为的上述特征。第一，行政性。《道路交通安全法》第5条规定：“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。”道路交通事故认定行为是公安机关依据其行政职权作出的，是法律赋予给公安机关的法定职责，具有行政性。第二，特定性。根据《道路交通安全法》第73条和《道路交通事故处理程序规定》第46条的规定，道路交通事故认定行为是公安机关就交通事故这一特定事项，针对特定当事人所作出的责任认定，无论是在对象上、还是在内容上都具有特定性。第三，外部性。道路交通事故认定行为具有外部性，显而易见，无需赘述。第四，法律效果性。具体行政行为是一种法律行为，必须具有法律效果性。之所以有人认为道路交通事故认定行为不是具体行政行为，就是因为他们认为这一行为不具备法律效果性，不能直接产生影响当事人间权利义务的法律效果。如何理解具体行政行为的法律效果性？是仅指直接引起权利义务法律效果，还是既包括直接后果又包括间接影响？笔者认为，具体行政行为的法律效果性是指“行政行为在法律关系上所产生的后果及对当事人的影响”。[7]（p132）“需要指出的是，确认和证明某种权利义务关系，使其从不稳定或不明确状态趋于稳定或明确，也应视为一种法律效果，因而行政确认和行政证明也应作为一种具体行政行为。”[8]（p194）《道路交通安全法》第73条规定：交通事故认定书作为处理交通事故的证据，道路交通事故认定行为会产生影响当事人权利义务的法律效果，交通事故认定书是确定事故当事人承担民事责任、行政责任甚至刑事责任的重要证据，事故责任大小的认定将直接影响到当事人法律责任的大小，对当事人的人身权利和财产权利都将产生实际的法律效果。《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第27条规定：“公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，人民法院应依法审查并确认其相应的证明力，但有相反证据推翻的除外。”《最高人民法院关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第2条规定：“交通肇事具有下列情形之一的，处三年以下有期徒刑或者拘役：（一）死亡一人或者重伤三人以上，负事故全部或者主要责任的；（二）死亡三人以上，负事故同等责任的；（三）造成公共财产或者他人财产直接损失，负事故全部或者主要责任，无能力赔偿数额在30万元以上的。交通肇事致一人以上重伤，负事故全部或者主要责任，并具有下列情形之一的，以交通肇事罪定罪处罚：（一）酒后、吸食毒品后驾驶机动车辆的；（二）无驾驶资格驾驶机动车辆的；（三）明知是安全装置不全或者安全机件失灵的机动车辆而驾驶的；（四）明知是无牌证或者已报废的机动车辆而驾驶的；（五）严重超载驾驶的；（六）为逃避法律追究逃离事故现场的。”因此，道路交通事故认定行为应当是具体行政行为。

    三、道路交通事故认定行为是行政确认行为

    具体行政行为，根据不同的标准又可以分为不同的种类。如果仅从具体行政行为的直接法律功能出发，可以将具体行政行为分为五类：行政赋权行为、行政限权行为、行政确认行为、行政裁决行为、行政救济行为。[9]（p252-253）道路交通事故认定行为属于具体行政行为中的哪一种类型，学者之间又有分歧。[10]笔者认为，道路交通事故认定行为的法律性质应是具体行政行为中的行政确认行为。

    行政确认在我国还是一个学理概念，现行法律尚未将其作为一个法律概念使用。所谓“行政确认是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或者有关法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明（或否定）并予以宣告的具体行政行为。”[11]（p282）行政确认的概念包括以下几层含义：第一，行政确认的主体是特定的国家行政机关和法律、法规授权的组织。行政主体的行政确认行为是针对法律规范规定的需要确认的事项，根据法定的条件、依照法定的程序作出的。第二，行政确认的内容是确定行政相对人的法律地位和权利义务。行政主体通过确定特定的法律事实或法律关系是否存在，来达到确定或否定行政相对人的法律地位或权利义务的目的。第三，行政确认的性质是行政主体所为的具体行政行为。行政主体的确认权不是源于当事人的自愿委托，而是直接来源于国家行政管理权、由相关法律规范授予的，行政确认行为是具有强制力的行政行为，当事人必须服从，否则要承担相应的法律责任。第四，行政确认的性质是要式的具体行政行为。行政主体在作出确认行为时，必须以书面形式、按照法律规定的要求作出。

    《道路交通安全法》第73条规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。”《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第91条规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故当事人的行为对发生交通事故所起的作用以及过错的严重程度，确定当事人的责任。”《道路交通事故处理程序规定》第46条规定：“公安机关交通管理部门应当根据当事人的行为对发生道路交通事故所起的作用以及过错的严重程度，确定当事人的责任。”可见，《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》和《道路交通事故处理程序规定》都明确规定，道路交通事故认定行为是公安机关交通管理部门依据其行政职权作出的，是法律赋予公安机关交通管理部门的法定职责。道路交通事故认定行为不是源于当事人的自愿委托，而是直接来源于国家行政管理权、由相关法律规范授予的。公安机关交通管理部门通过交通事故认定行为来确定道路交通事故的法律事实，划分当事人的法律责任，达到确定或否定行政相对人的法律地位或权利义务的目的。道路交通事故认定行为会产生影响当事人权利义务的法律效果，交通事故认定书是确定事故当事人承担民事责任、行政责任甚至刑事责任的重要证据，事故责任大小的认定将直接影响到当事人法律责任的大小，对当事人的人身权利和财产权利都将产生实际的法律效果。

    同时，《道路交通事故处理程序规定》第47条规定：“公安机关交通管理部门应当自现场调查之日起十日内制作道路交通事故认定书。交通肇事逃逸案件在查获交通肇事车辆和驾驶人后十日内制作道路交通事故认定书。对需要进行检验、鉴定的，应当在检验、鉴定结论确定之日起五日内制作道路交通事故认定书。”第48条规定：“道路交通事故认定书应当载明以下内容：（一）道路交通事故当事人、车辆、道路和交通环境等基本情况；（二）道路交通事故发生经过；（三）道路交通事故证据及事故形成原因的分析；（四）当事人导致道路交通事故的过错及责任或者意外原因；（五）作出道路交通事故认定的公安机关交通管理部门名称和日期。道路交通事故认定书应当由办案民警签名或者盖章，加盖公安机关交通管理部门道路交通事故处理专用章，分别送达当事人，并告知当事人向公安机关交通管理部门申请复核、调解和直接向人民法院提起民事诉讼的权利、期限。”公安机关交通管理部门在作出道路交通事故认定行为时，必须依照法定的程序、按照法律规定的内容，以书面形式作出。道路交通事故认定行为是要式的具体行政行为。

    实际上，自1999年最高人民法院颁布《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》以后，在司法实践中，一些地方人民法院已开始受理当事人针对道路交通事故认定行为提起的行政诉讼，认为这一行为是行政确认行为。如四川省泸州市中级人民法院（2001）泸行终字第29号《行政判决书》中就认为：“公安机关对道路交通事故的责任认定，是依照行政法赋予的职权和规定，对道路交通安全管理所行使的一种行政管理行为。公安机关对道路交通事故责任的认定，是一种行政确认行为，该行为直接涉及到当事人是否承担民事赔偿责任或能否得到民事赔偿的前提条件和依据；是当事人是否构成犯罪、是否应当依法追究刑事责任的前提条件和依据。为此，它直接涉及到当事人的权利和义务。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第2条规定：‘公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案当事人认为公安机关对交通事故的责任认定行为侵犯其合法权益，向人民法院提起行政诉讼，依法属于人民法院行政诉讼受案范围。”[12]

    行政确认行为又可分为对法律地位的确认和对法律事实的确认。“确认法律地位，是指行政主体通过行政行为对某种法律关系是否存在及存在范围的认定。如土地管理部门或人民政府对土地所有权或使用权的确认。”“确认法律事实，是指行政主体通过行政行为对某种法律关系有重大影响的事实是否存在，依法加以确认。”[13]（p119）根据上述《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》和《道路交通事故处理程序规定》的规定，笔者认为，道路交通事故认定行为应是行政确认中确认法律事实的行为。

    综上所述，道路交通事故认定行为不是技术鉴定行为，其法律性质应是具体行政行为，是具体行政行为中确认法律事实的行政确认行为。如当事人对道路交通事故认定行为不服，应当有权申请行政复议和提起行政诉讼。

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    [12]罗伦富.不服道路交通事故责任认定案[J].最高人民法院公报，2002（5）.

    [13]罗豪才，湛中乐.行政法学[M].北京大学出版社，2012.

    （责任编辑：徐 虹）

    Abstract：A correct understanding of the legal character of the identification of road traffic accident has important significance to improve the legal regulation for the identification of road traffic accident. For quite some time，academic circle has great controversy towards the legal character of the identification of road traffic accident.This thesis thinks，the identification of road traffic accident is a duty act performed by the public security unit to deal with road traffic accident.From the legal character perspective，the identification of road traffic accident is an administrative affirmation act which belongs to specific administrative acts.

    Key words：the identification of road traffic accident；administrative act；specific administrative act；administrative affirmation