打造吉林省服务型政府的民生之维
刘丹 于洁
摘 要：服务型政府是一个伴随百姓生活和社会发展而变化发展的政府，是一个能够使民众的生活质量得到切实改善的政府。因此，在建设服务型政府的过程中，只有始终把政府建设本身与为民服务的具体实践相结合，坚持以人为本、民生优先的理念，强化政府责任，建立解决民生问题的长效机制，不断推进政府职能转变，完善社会管理和公共服务职能，才能提高政府为人民服务的能力和水平。
关 键 词：服务型政府；民生理念；民生机制；政府职能
中图分类号：D63-3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）03-0005-05
收稿日期：2013-03-10
作者简介：刘丹（1979—），女，吉林长春人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）马克思主义理论研究所助理研究员，研究方向为马克思主义中国化；于洁（1982—），女，辽宁大连人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）政治学教研部讲师，研究方向为政治哲学。
党的十六届六中全会强调：要把“最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，不断满足人民日益增长的物质文化需要，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，促进人的全面发展，实现最广大人民的幸福愿望。”[1]可见，建设服务型政府的根本目的是为了进一步提高其为人民服务的能力和水平，服务型政府建设与保障和改善民生密不可分，解决民生问题是服务型政府工作的重点。
一、服务型政府：创新性与继承性的结合
随着经济全球化进程的加快和转型时期变革的冲击，服务型政府建设始终处在一种“流变性”的过程之中，因此，服务型政府建设要不断地超越自身，在变革中完成自身的创新与革新。目前，服务型政府建设在我国还没有现成的经验可借鉴，我国的发展模式也不同于西方的发展模式，要实现自身的飞跃，就必须立足于我国现阶段的国情，依靠现有资源，走摸索、融合、更新、发展的道路。继承是历史的继承，是有借鉴、有选择性的吸收和消化的过程，变革和创新也是其不断走向成熟和完善的唯一选择。谢庆奎指出：“政府创新不是随心所欲，也不是标新立异，更不是标语口号，而是在不断积累的基础上的新发现和新创造，是在科学发展观和正确政绩观的指导下的发明创造。”[2]因此，创新是有继承的创造，也是对传统的超越，继承是创新的根基和起点，不断地继承、超越和创新，才是服务型政府建设永葆生机和活力的源泉。
创新与继承的结合意味着改变世界。正如马克思所言：“哲学家们只是用不同的方式解释世界，而问题在于改变世界。”改变世界需要人类进行具体的实践活动，这里的实践是人类不断解决人与外界矛盾、自我矛盾的过程中所体现出来的一种解放活动。这种实践既是内在意识的不断解放和自由，也是外在的现实生命体活动。所谓创新与继承的结合，就是指这种实践不是在抽象的思辨过程中去探求人的自由与发展，而是在人不断追求发展的实践行为中去实现的具体实践环节。在这里，创新与继承的结合，就是要在建设服务型政府的过程中，将政府建设本身与为民服务的具体实践相结合，使建设服务型政府的过程成为一个服务于民的过程，使政府建设成为服务于民的手段，而不是为了建设服务型政府而开展政府建设活动。建设服务型政府需要具体的实践环节来支撑，而这种支撑政府建设的实践环节并不是所有的实践活动，而是特指那些能够有效落实“为民服务”理念、符合服务型政府内在要求、实现服务型政府服务价值的实践活动。由此可见，创新与继承的结合就是要在建设服务型政府的过程中，将服务于民的具体实践活动加以整合，使之成为政府实践中的核心组成部分。
二、民生理念：服务型政府建设的出发点和最终依据
服务型政府的涵义最初可以从马克思的理论中找到雏形。马克思认为，资本主义国家的政府是“集中化的组织起来的窃居社会主人地位而不是充当社会公仆的政府权力”。[3]（p412）也就是说，资本主义国家的政府是高于普通民众之上的一种高高在上的权力机构，相对于普通民众而言，它更具有优先权。马克思认为，要推翻这种凌驾于民众之上的国家机器，因为政府的权力本身应该来自于民众，政府应该是为了使民众生活得更好而建立的，当其与民众的利益相悖时，就将是其终结的时候。要“以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正的责任制来代替虚伪的责任制，因为这些勤务员总是在公众监督之下进行工作的。”[4]（p96）也就是说，百姓的权利排在首位，民众的利益高于一切。“国家权力来源于公民权利，公民权利先于政府权力，一方面公民权利在逻辑顺序上先于政府权力，政府权力来源于公民权利；政府作为公共利益的维护者，其掌握的公共权力来自于公民所自愿让渡的或委托的部分权利；另一方面公民权利在价值序列中先于政府权力，政府权力的惟一合法用途是维护公民权利，政府权力不得损害公民权利。因此它应当平等地服务和从属于公民的权利。政府权力对于公民权利的从属性质，决定了政府权力应当处于公民权利的约束之下。”[5]
服务型政府正是继承了马克思这一思想的核心内涵，并在此基础上创造出更具时代感的内容。服务型政府应该是一个始终把民众的生活和发展问题作为一切行为的出发点和最终依据的政府，时刻将民众的切身利益作为衡量一切是非曲直的价值标杆。从这个角度出发，服务型政府也必定是一个伴随百姓生活和社会发展而变化发展的政府。“政府掌握的是公共权力，控制的是公共资源，理所当然要以公共利益为施政目标，而解决民生问题显然是公共利益的最大化。”[6]政府为人民服务的水平和能力越高、越强，民众的民生幸福指数也就越高。“民生幸福是社会进步的价值目标”、[7]“民生幸福是社会发展的价值旨归。”[8]“民生幸福是一个动态持续发展的过程，其外延和内涵会随着社会发展与进步而不断扩展和升级。而民生诉求的分散性、多样性、复杂性又增加了政府有效供给的难度。”[9]可见，保障和改善民生是服务型政府建设的重点所在。
2009的政府工作报告用较长的篇幅部署着力保障和改善民生问题，明确指出“要集中精力办一些经济社会发展急需、关系人民群众切身利益的大事实事，让人民群众得到更多实惠”，[10]“越是困难的时候，越要关注民生”，“坚持把保障和改善民生作为经济工作的出发点和落脚点。”[11]随着经济社会发展水平的不断提高，民生领域不断拓展。过去的民生需要主要集中在衣、食、住、行、用等基本生存方面；现代的民生内涵除了基本生存外，还包括社会保障、义务教育、公共卫生等公共服务和产品需求。民生领域的不断拓展，对转变政府管理职能、提高公共服务能力提出了更高的要求，其要求政府在做好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，把公共资源更多地向社会管理和公共服务方面倾斜，促进社会事业发展和民生的改善，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，为人民群众创造一个祥和有序的社会环境。
三、民生理念的实践举措
（一）建立解决民生问题的长效机制
保障和改善民生是服务型政府工作的重点。要使民生问题得到有效解决，必须坚持以人为本、民生优先的理念，强化政府责任，建立解决民生问题的长效机制。
⒈明确责任主体。服务型政府是保障和改善民生的主要责任主体。随着社会的发展， 民生问题日趋复杂化，需要在政府主导下，以统筹兼顾的方法加以解决。一方面，衣食住行、医疗、教育、环境、安全等公共服务问题私人资本无力承担，需要政府这一责任主体来统筹安排；另一方面，政府作为权力集中部门，可以从宏观上对关系民生问题的各种利益关系进行调整和协调，以保障民生问题得到有效解决。
⒉不断转变观念。理念是行动的先导，直接决定着政府组织建设的价值选择。为民服务是服务型政府的价值目标所在。因此，政府必须始终坚持“以民为本、执政为民、为民解困、为民服务”的理念，使政府工作人员和行政管理人员认识到公众权利是政府权力的来源，应不断强化其为民服务的意识，始终坚持以人为本、服务社会的宗旨，以“公仆”的责任感为广大社会公众服务。同时还必须明确，坚持为民服务不仅是提供服务，还要强调“为民”，即政府所提供的服务必须是从群众的切实需求出发，能够满足群众最迫切的现实需求，要避免“想当然”的投入所造成的“面子工程”的出现。只有真正从人民群众的切实需求出发，政府进行的社会管理和提供的公共服务才能在不断变化的社会环境下实现群众利益的最大化。
⒊深化机构改革。深化机构改革可以有效提高解决民生问题的行政效率。政府在解决公共问题、满足公民需要方面的有效性是判断政府是否有能力承担公共管理职能的重要标准。一方面，随着网络媒体的介入，网络化的办公方式给政府机构改革带来了新的契机，各部门、各机构之间加强了联系，提高了行政效率，使政府机构得以精简并高效运转。特别是电子政务大厅建设使行政审批程序更清晰、更便捷，既能实现政务公开，优化办公方式，又能简便工作流程，提高工作效率，从而有利于群众办理业务。另一方面，随着服务型政府建设的不断推进，解决民生问题不但可以由政府负责，也可以吸收其他社会力量，形成民生问题解决的多元化、社会化与市场化机制。这就需要进一步规范政府与市场、社会的关系，按照精简、统一、效能的原则，完善机构设置，理顺职能分工，严格控制编制，实现政府职能、机构和编制的科学化、规范化和法定化。
⒋完善评价体系。近年来，解决民生问题已经成为政府工作的重点。因此，要将民生工作纳入政府政绩考评之中，将民生问题的解决与干部的政绩考评联系起来，使之成为衡量各级领导干部执政水平高低、政绩大小的重要标准。在考核主体上，应建立由政府、社会、群众多方结合、对地方政府工作和干部政绩的社会监督机制和评价机制。各相关社会组织、新闻媒体也要发挥监督作用，防止在解决民生问题过程中出现资源浪费及腐败行为。在考核内容上，实行民生工程与目标考核挂钩。政府政绩考核内容除了传统的GDP 增长等经济指标外，还应该加入包括就业、环境、安全等公共供给等内容。在考核结果上，可以实行不同类型的绩效评估方式，对保障和改善民生方面群众满意度不高的部门，要由主要负责人进行说明，对项目实施效果较差的部门负责人实行一票否决直至责任追究。
⒌引入市场机制。政府在解决民生问题方面发挥主导作用并不意味着民生问题必须由政府解决。目前，就民生事业来看，可以划分为公益性、混合性和营利性三种类型。对于不同类型的民生事业，其责任主体也不同。除去如医疗、教育、社会保障等由政府承担主导责任的纯公益性民生事业外，对于混合型和营利性民生事业也可以引入市场机制，即由社会组织、私人企业等进入公共服务领域，在政府的支持、扶植下参与解决民生问题，从而提高公共服务的效率和质量。有竞争才有发展，市场竞争可以提高政府效能。如果政府管理的事务过多，就会产生增加行政成本的弊端，影响政府的办事效率。引入市场机制后，企业、社会组织、个人资本等社会力量可以参与到民生建设中来，不仅能够分担政府的压力，而且能够弥补公共服务供给不足的问题。
（二）加快政府职能转变
建设服务型政府，需要不断强化政府的社会管理和公共服务职能。2011年的政府工作报告强调：各级政府一定要把社会管理和公共服务摆到更加重要的位置，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。党的十八大报告进一步指出：要推动政府职能向提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。而民生问题不仅体现了人民对社会公平和正义的诉求，也凸显了政府提供公共服务的能力。可见，政府职能转变与保障和改善民生具有内在的逻辑统一性，保障和改善民生是政府职能转变的价值坐标。胡锦涛同志在主持中共中央政治局第四次集体学习时指出：“建设服务型政府，根本目的是进一步提高政府为经济社会发展服务，为人民服务的能力和水平，关键是推进政府职能转变，完善社会管理和公共服务，重点是保障和改善民生。”[12]
政府作为保障和改善民生的责任主体，应该把以经济调控、市场监管为主的权力型政府转变为以公共服务、社会管理为主的服务型政府。政府应把主要工作放在社会管理和提供公共服务方面。加快政府职能转变的关键是：一要建立覆盖城乡、功能完备、分布合理、运转高效、全方位、多层次、宽领域的公共服务体系，提高政府面向群众提供基本公共服务能力。提供基本公共服务是政府的职责所在，但受经济发展失衡和城乡二元结构长期存在等因素的影响，基本公共服务非均等化现象仍然存在。国家经济发展战略使公共财政资源大部分投向城市，造成了农民切身需求的基本公共服务难以实现和满足的后果。同时，由于政府缺乏完善的绩效评估体系，使地方政府把经济指标等同于政府绩效评估指标，使得“GDP绩效观”成为我国目前公共服务建设的指导思想，最终导致作为基本公共服务主体的政府本身供给不足，使城乡之间的基本公共服务非均等化的差距不断拉大。由于基本公共服务短缺，必然产生相当多的社会矛盾和问题，因此，必须健全公共服务体系，不断提供更多、更有效的公共产品和公共服务，从而化解社会矛盾和社会问题。二要建立并完善社会保障体系，保持社会和谐稳定。社会保障是民生的安全网，是维持社会稳定发展的前提。当前，由于经济发展不平衡和城乡二元结构的影响，城乡区域发展差距和居民收入差距还很大，社会矛盾仍在不断增多，养老、医疗、保障性住房、社会救助等方面还存在很多问题。因此，必须健全社会保障体系，促使人民群众最迫切、最关注的民生问题得到有效解决。
健全社会保障体系，实现社会保障全民覆盖，对构建社会主义和谐社会具有重大意义。社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。党的十八大报告指出：“要健全社会保障体系，必须要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续的方针和公平性、流动性、可持续性的原则。一要整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度，逐步做实养老保险个人账户，实现基础养老金全国统筹，建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制。同时扩大社会保障基金筹资渠道，建立社会保险基金投资运营制度，确保基金安全和保值增值。二要完善社会救助体系，健全社会福利制度，支持发展慈善事业，做好优抚安置工作。三要建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求。四要健全残疾人社会保障和服务体系，确实保障残疾人权益。”[13]
健全公共服务体系是我国当前经济社会发展中的一项最重大的民生工程。就吉林省而言，要提高政府公共服务水平和质量，建立健全公共服务体系，一是需要推行公共服务优先的财政支出政策，加大公共服务资金投入力度。资金是公共服务体系建设的重要保障，没有财政的支撑，就难以建设公共服务体系。推行公共服务优先的财政支出政策，加大公共服务资金投入力度，使政府的财政支出从以促进经济增长为核心转向以提高社会公共服务水平为重点上来，把实现社会效益摆在第一位；使政府始终坚持以服务民生为资金投入导向，把公共财政资金更多地投入到公共服务领域，为民生创造公正、平等的发展条件。二是需要通过发展社会组织补充政府公共服务的不足。在市场经济条件下，政府并不是公共服务的唯一主体，仅仅依靠政府提供公共服务难以满足群众多样性与复杂性的需求。建立合理的公共服务体系需要改变过去由政府“大包大揽”的服务模式，在增加公共财政投入、鼓励社会参与的同时，应按照市场取向和政府职能转变的要求，以全新的理念和方式构建多元化公共服务体系，满足民众多元化与个性化的公共服务需求。
（三）建设绿色宜居城市
随着民生领域的不断拓展，城市建设越发重要。对城市建设的理解也由于人们关注的角度、深度和广度的扩展和加大而不再局限于人居环境，城市的资源、生态、安全、文化等内容也越来越受到人们的重视。宜居城市的概念也受到了人们的广泛关注。所谓宜居城市，是指经济、社会、文化、环境协调发展，人居环境良好，能够满足居民物质和精神生活需求，适宜人类工作、生活和居住的城市。宜居乃城市之本，宜居城市是城市建设发展到一定阶段的产物。城市作为人生存发展的载体，其建设程度制约着经济、文化、生活等各个领域的发展。城市建设发展的快慢、发展水平的高低、承载能力的好坏彰显了一个国家乃至地区的发展水平。
保障和改善民生是城市建设的根本出发点和落脚点。在城市建设过程中，要始终坚持以人为本的理念，把提升百姓生活质量作为工作重点，使城市建设与民生改善相融合，使人民群众共享改革发展成果。打造全面、协调、可持续发展的绿色宜居城市是新形势下城市建设的“航标”，也是民生理念实践举措的重要方面。吉林省打造绿色宜居城市要明确以下标准：
⒈绿色宜居城市是经济持续繁荣的城市。保障和改善民生离不开经济的繁荣发展，良好的经济条件是解决民生问题的基础。城市作为区域经济的组织、管理和协调中心，是经济要素的高度密集地，是各种非农产业活动的载体。雄厚的经济基础可以为社会保障、医疗卫生、就业等民生问题的解决提供保障。经济的发展和产业结构的优化一方面可以为群众创造更多、更好的就业机会，进而提高群众的生活水平；另一方面可以为民生建设提供经济保障和物质基础。
⒉绿色宜居城市是社会和谐稳定的城市。党的十八大报告指出：社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。构建和谐社会必须正确处理改革、发展、稳定三者之间的关系，团结一切可以团结的力量，最大限度增加和谐因素，增强社会创造活力，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。也就是说，只有在政局稳定、治安良好、社区亲和、城乡协调发展的城市，人民才能安居乐业。
⒊绿色宜居城市是文化氛围浓厚的城市。文化是民族的血脉，是人民的精神家园。让人民享有健康丰富的精神文化生活，是全面建成小康社会的重要内容。文化民生是民生建设的重要组成部分，建设文化氛围浓厚的城市是实现民生理念的重要举措之一。建立绿色宜居城市的过程是不断推进文化民生建设的过程，在这一过程中需要我们不断健全公共文化服务体系，实现公共文化服务均等化发展，开展丰富多彩的文化活动，形成浓郁的文化氛围。
⒋绿色宜居城市是生活舒适便捷的城市。随着经济的发展和人民生活水平的不断提高，百姓所关注的民生问题也不断发生变化。以交通为例，近年来，随着私家车持有量的逐年上涨，城市交通压力不断增大，堵车现象严重地影响了居民的工作和生活。解决这一问题需要加大公路、桥梁等基础设施建设力度，加大公共交通资金投入力度，加强公共交通网络建设。建立绿色宜居城市，确保人民生活舒适便捷，需要发达的公共交通网络、健全的住房保障体系、良好的公共服务体系和优质的生态环境等方面的共同发展。
【参考文献】
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[12]中共中央政治局进行第四次集体学习胡锦涛主持[EB/OL].中央政府门户网站，htttp：//www.gov.cn，2008-02-23
[13]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报，2012-11-08.
（责任编辑：高 静）
