试析法治建设中的公民参与

    摘 要：我国在国家层面推进法治建设有其合理性和必然性，但要真正建立起法治社会，公民的参与对社会法律信仰的建立和公民法治意识的形成是十分重要的。我国已经采取了一系列措施用来保障公民参与的机会和权利，但由于受现有制度设计、政治文化条件、公民主体意识等因素的制约，使公民参与法治建设缺少一定的广度和深度，需要我们在制度建设、人文环境优化以及公民主体意识的提升方面做出切实的努力。

    关 键 词：法治建设；公民参与；制度建设

    中图分类号：C912.68 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）01-0028-04

    收稿日期：2013-09-06

    作者简介：张爱民（1970—），男，江苏盐城人，中共盐城市委党校（盐城市行政学院）副教授，研究方向为行政管理学、社会保障法学。

    法治是依据法律的治理，其包含着人民主权的价值理念。美国学者约翰·克莱顿·托马斯认为：公民参与是信息时代政治社会生活不可或缺的一部分，是政府和公共管理者必须面对的环境和情形。[1]

    一个社会法治水平的高低有赖于广大公民对法的信仰和介入其中的程度。因此，在推进法治建设中，公民无疑是一个起决定作用的重要主体。当前，随着对法治认识水平的提高，无论是在社会层面还是在国家层面都已逐步认识到公民参与法治建设的重要性，并在政策和制度上给予了各种保障。但从当前的实际情况看，国家推进型的法治建设始终占主导地位，公民介入法治建设推进的深度和广度还不尽如人意，需要我们在制度建设和文化提升方面做出不懈的努力。

    一、公民参与在法治建设中的地位和作用

    ⒈公民参与法治建设是公民的宪法权利。我国《宪法》第2条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。法治建设作为一项国家事务、社会事务，广大人民群众可以委托自己的代表和权力机关去推进，也可以在一定程度上直接参与管理某些国家事务、社会事务和法制建设事业，对广大公民是推进法治建设的主体这一认识应该是肯定的。从权利和义务的对等性上来看，任何公民既享有宪法和法律规定的权利，同时也必须履行参与国家法治建设的义务。对公民而言，参与法治建设更多的蕴涵着一种责任和担当。

    ⒉公民参与可以促进全社会法治意识的提高。所谓法治意识是人们对法治的基本态度，它指在对法律的了解、理解，对法律功用认知的基础上，运用和依据法律来规范和引导社会生活。法治意识是法治的有机组成部分，良好的公民法治意识是法制建设不可缺少的精神力量。法律的真正活力不在于被知晓，而在于被使用。可以说，法治现代化追求的目标之一就是人人在法制原则下去思考和行为的社会秩序状态。

    公民参与态度与公民法治意识的成长与形成之间存在着密切的关联性，公民参与的态度发挥着公民法治意识内源性基础的作用。阿伦特将由公民积极参与公共生活而形成的世界称为“共同的世界”。“共同生活在世界上，这从根本上意味着，事物的世界处于共同拥有者这个世界的人之间，就如同一张桌子的周围坐着许多人一样；世界像每一个中间事物一样，都同时将人联系起来和分离开来。”[2]如果公民对国家没有共同的责任感和亲和力，对参与公共生活没有兴趣，完全沉溺于个人的小圈子中，个人就会越来越孤立，人与人之间只剩下工具关系，人与人之间的共同世界也消失了。[3]因此，国家应创造条件从机制上保证公民有机会参与到国家的法治建设进程中来，激发公民参与的主动性与积极性。政府应保障公民的参与权，倡导公民对公共事务参与的自治意识与志愿精神。这样，将有助于促进公共参与的成长进而提升公民的法治意识。

    ⒊公民参与可以保证法律的有效实施。良好的法律规范设计是从制度层面构建法治大厦。所有法律都是以能有效实施为其存在的价值的，那么怎样有效实施法律？当然公众对于法律知识的了解是一个基础条件，但如果只是法律知识教育，没有法治观念和法律信仰的培养，很容易导致公民产生消极的法律意识。相当多的违法行为，比如违反交通规则、违反市场秩序等之所以屡见不鲜，并不是行为人不懂法，不知道这些行为的违法性，而是因为他们没有端正自己的法治意识，没有真正地树立起对法律的信仰。法律信仰是指人们对法律发自内心的信任、信服乃至敬畏，并自觉将其作为行为规范的法律情感。公民参与有利于法律制度得到公民的认知、认同和信仰，从而在内心真正树立起法的权威，只有让公民充分参与立法，法律才能切实反映不同社会阶层的需要。

    ⒋公民参与可以推动国家法律的建立与完善。法律的有无和优劣反映一个社会法治发展的程度，因此法律的建立和完善是任何一个国家都面临的问题。从世界范围来看，公民参与国家法律的制定和完善，已是相当普遍的国家立法方式。近几年，我国在保证公民参与国家立法活动上也做出了切实的努力，我国《立法法》第5条规定：“立法应当体现人民意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”

    目前，我国公民参与立法的形式多种多样，主要有：公开征集立法项目建议或法律法规草案稿、立法调研、书面征求意见、座谈会、公布法律草案征求意见、论证会、列席和旁听以及立法听证等8种形式。2005年7月8日，全国人大常委会办公厅将《中华人民共和国物权法（草案）》征求意见的通知发出后，社会各界踊跃参与，积极提出意见和建议。从机关单位到普通百姓，从公司企业到法律专家，在40天的时间里，社会各界就提出意见1.1万多件。同时，还收到来自26个省（区、市）和15个较大市人大常委会、47个中央有关部门、16个大公司、22个法学教学研究机构和部分法学专家学者提出的意见和建议。2006年3月，《中华人民共和国劳动合同法（草案）》公布后，共收到各方面意见近20万件，65%来自基层劳动者，并收到来自各省（区、市）和49个较大市人大常委会、45个中央有关部门，45家大型企业和高等院校、社会团体提出的意见。在2010年两度征求意见才得以公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》更是令人瞩目。作为立法史上首个两次公开征求意见的立法项目，在2010年1月29日由国务院法制办首次公开征求意见，征集到意见和建议65601条；2010年12月22日，再次公开征求意见结束时，参与人数近万人。

    有些法律在制定之初也许有其可行性、现实性和必要性。但是随着社会的发展，法律也会落后于社会发展，甚至有些会违背宪法精神。从2000年《中华人民共和国立法法》颁布以来，我国共发生两次影响较大的公民提交违宪审查建议书行为。2003年4月，湖北青年孙志刚被虐待死于广州收容遣送中转站，被称为“孙志刚事件”。该事件发生以后，俞江、滕彪、许志永三位法学博士将一份题目为“关于审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书”传真至全国人大常委会法制工作委员会，建议国家权力机关启动违宪审查。最终国务院自行废除《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，取而代之的是《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法（草案）》。收容遣送制度由此正式退出历史舞台。2009年12月，目睹我国拆迁矛盾的不断被激化和被拆迁人用极端的方法来抗争的现状，北京大学法学院沈岿、王锡锌、陈端洪、钱明星、姜明安五位学者上书全国人大常委会，建议审查和撤销《城市房屋拆迁管理条例》，倡导建立合法、公平、公正的房屋征收法律制度，以解决中国城市化发展过程中愈演愈烈的拆迁矛盾。[4]这两个事件都是公民直接参与国家立法的行动，它弥补了国家机关立法动力的不足，为我国的立法和法律制度的完善做出了努力。

    二、公民参与法治建设实践中存在的问题

    ⒈公民参与法治建设缺乏法律规范。在我国《宪法》第2条、27条、41条等条文中都可以找出有关参与权的内容，但我国《宪法》并没有对参与权做出集中、明确的规定。我国《宪法》第2条虽然规定：人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。但是这里的“管理”一词能否包含当前包括提出建议、参加听证、参与民意调查等形式多样的参与形式？[5]因此，从明确性上来看，我国《宪法》的规定尚显不足。从其他法律规定来看，以《中华人民共和国立法法》为例，第5条规定：立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。但事实上，法律法规不完善、公众参与立法缺乏强制性措施依然是制约公民有序参与立法的主要因素。

    公民在参与法治建设中缺乏表达意见的渠道，无法将自己的意见传递至政府决策者；更重要的是政府在制定政策和发布命令时，公众意志不具有决定性意义，即便是设计了相应的程序，如听证、征求意见等。但事实上通过这些途径收集到的公众意见并不具有决策上的法律效力和实际效力。

    ⒉公民参与法治建设的信息获取不够充分。获取充足的信息是公民参与法治社会建设的基础条件。但现实中，由于是政府推动型法治建设模式，公众与政府之间的信息不对称是客观存在的，政府主导着信息的获得和供给。在要求各级政府公开信息的大背景下，政府的自利性往往表现为对信息公开的延迟和规避，对于一些会产生不利后果的信息，政府通常会采取拖延方式处理。例如：汽油成本上升，物价部门准备开听证会，但直到听证会的前一天，公民还不知道必要的相关信息。此时，即使一个有财务知识的人也不可能在短时间内制作出一份详细的财务分析报表。可以说，在信息不对称的背景下，公民参与只是空泛之谈。[6]公民在参与法治建设的过程中，如果能掌握足够的信息，政府的自利行为就可以得到有效控制。

    ⒊公民参与法治建设的主体意识不强。受封建等级思想影响，我国公民仍缺乏独立的主体意识。现阶段随着我国市场经济制度的完善及受转型时期多元化思潮的冲击，人们的自我意识以及对于自身公民身份的认同感在逐步增强，独立的主体意识得到了发展。但公民并未完全摆脱对国家和政府的依附意识，也没有意识到自己在社会公共活动中具有独立、平等、自由的主体地位。公民缺乏独立的主体意识，一方面表现为对公权力的盲目崇拜，把自身的利益和诉求寄托在国家机关和“清官”身上，而不是依法对其行为进行监督和投诉；另一方面，他们缺乏应有的参与意识和历史使命感，他们对法律制定中应有的权益不敢或不愿去主动争取，从而直接或间接地助长了人治型和专制型政治文化的顽固不化。

    ⒋公民参与法治建设的知识结构参差不齐。与发达国家相比，我国地区间差异较大，大多数公民的平均学历水平还比较低，文盲人数占世界文盲总数的四分之一，整体文化素质还不高。公民参与热情和参与意识虽然高涨，但在法治建设参与能力方面还受到文化素养、知识水平以及道德修养的影响，呈现出参差不齐的状态。

    三、促进法治建设与公民参与之间良性互动的途径

    法治建设是一个国家政治文明的重要环节，建立社会主义法治国家已成为党领导人民治理国家的基本方略，公民参与法治建设已是必然的选择，关键是怎样把公民参与纳入到良性互动的轨道。

    ⒈建立和完善公民参与法治建设的法律制度。公民参与法治建设必须有与之相匹配的法律制度的保障，这些制度主要包括：听证制度，批评建议制度、申诉制度、控告制度、检举制度、信访制度、监督制度、公民陪审制度、公益诉讼制度等等。从法律的实施过程来看主要包括立法参与制度、执法参与制度和法律监督参与制度。首先，要建立公民立法参与制度。彻底改变过去那种完全由政府主导的立法模式，扭转公民意识中存在的立法与自己无关的心态，让立法成为公民自身的一种需要或一种责任。要从政府立法提案的绝对化过渡到政府提案与公民提案并行的状态。因此，要放开公民法律提案，扩大公民法律议案讨论，对于提案的采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布。针对目前公民参与的程序和方式缺少法律规定的现状，必须在法律上作出具体规定。其次，要改革现行的人民陪审制度，提高公民参与法治的程度和水平。作为一种国际通行的公民参与司法的有效形式和手段，人民陪审制度在我国却没有完全发挥其应有的作用。一些地方基层人民法院往往将离、退休的法院工作人员聘为人民陪审员，甚至在有些地方，还将人民陪审员职业化，导致人民陪审员不是公民参与司法活动的一种方式，这就失去了人民陪审制度的基本内涵。所以作为公民参与法治的重要制度，人民陪审制度需要全面改革，要从法律上明确人民陪审员的担任资格，选任方式和程序，使这些内容都制度化、公开化，确保公民参与司法的客观公正立场。再次，完善公民法律监督参与机制。公民法律监督参与是公民法治参与的关键环节。我国法律规定了公民监督法律实施的权利，但是由于缺少相应的可操作性的制度，导致公民参与效果难以保证。因此，可以从提高法律实施的透明度上寻找突破口，公开法治建设各个环节、程序，公民只有知道其运行的流程和规范才可能进行监督。为减少公民法律监督的顾虑，还要建立监督人人身保障制度及被监督利害关系人回避制度。

    ⒉培养公民政治文化素养和法律信仰。公民参与法治需要一定的政治文化素养和坚实的法律信仰，这也是公民参与的基础性条件。建设社会主义法治国家，提高公民参与法治建设的法治观念、政策水平，培养公民树立自由、平等的理念，积极主动创造条件让人民群众关心政治和法律，参与管理公共事务，学习如何发挥自己的主人翁作用。首先，政府应当支持并营造公民参与型政治文化，鼓励公民积极参与我国的政治文化建设，为多元化思想的相互交流提供相应的平台。领导干部要充分认识到公民参与的重要意义，树立以人为本的基本理念，彻底清除“官本位”意识和法治建设需要“自上而下”的思维定势，树立服务型政府新形象，使公民能够全方位、多层次、宽领域地参与到国家法治建设当中来。其次，政府要加大对教育的投入，加强对公民法律信仰的培养。伯尔曼认为：法律必须被信仰，否则形同虚设。我国的法治建设同样需要社会全体公民的参与，需要社会全体公民树立法律信仰。法律信仰的培育是一个逐渐“修炼”的过程。一是法律要被尊重，不能允许有凌驾于法律之上的人或势力的存在；二是法律要被信任；三是要将法治精神内化成一种生活的品格和方式。

    ⒊严格落实信息公开制度，保证公民的知情权。信息公开，是指国家机构通过多种方式公开其公务活动，公开有利于公民实现其权利的信息资源，允许用户通过查询、阅览、复制、下载、摘录、收听、观看等形式，依法利用国家有关部门所控制的信息。从政府角度而言，信息公开的实质，就是提供信息服务；从公民的角度而言，就是其享有知情的权利。信息公开法律制度是基于公民享有知情权而建立的，信息公开制度是对知情权的具体化。

    在我国，信息公开工作的具体化主要是靠政府机关来推动的。在推进政府信息公开制度的过程中，需要各级政府将官本位、政府本位、权力本位的管理理念转变为公民本位、社会本位、市场本位的治理理念，着力建设透明文化，解决真实有效的信息公开问题。信息公开不是一种简单的办事制度，需要通过法律使其成为一个法定的义务。以法律制度作为其运行的保障，否则信息公开就可能流为空谈；应采取多种方式来公开相关信息，以方便不同群体获得相对平等的信息服务。一般而言，公开方式包括诸如政府公报、新闻发布会、新闻媒介、信息栏、政府网站以及设立专门的信息服务中心等。

    综上所述，公民参与应该成为国家法治建设的重要因素，这不仅是公民宪法权利的体现，更是一个社会走向法治的必然途径。建设社会法治国家已成为实现“中国梦”的一个组成部分，需要我们创造条件，从培养文化意识、塑造法律信仰、构建体制机制入手，切实保障公民参与法治建设的机会和权利，只有这样，法治国家的愿景才能早一天实现。

    【参考文献】

    [1]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略[M].中国人民大学出版社，2005.

    [2]（美）汉娜·阿伦特.公共领域与私人领域[A].汪晖，陈燕谷.文化与公共性[C].刘绛译.三联书店，1998.

    [3]周义程，梁莹。公民参与态度与公民法治意识之成长[J].社会科学，2009，（10）.

    [4]张波.助法行为及其价值研究[J].政法论坛，2013，（02）.

    [5]黄学贤，齐建东.试论公民参与权的法律保障[J].甘肃行政学院学报，2009，（05）.

    [6]冯静.公民参与和法治社会建设[J].许昌学院学报，2011，（04）.

    （责任编辑：牟春野）