科技行政执法体制改革研究
翟晓舟
摘 要： 1996年，为了落实新颁布的《促进科技成果转化法》，我国各地方陆续于上世纪末期与本世纪初期出台了本行政区域内关于促进科技成果转化的地方性法规。为了全面贯彻2015年修正后促进科技成果转化法，各地方陆续开始对本地方的科技成果转化法规进行了新一轮调整。这一次的地方立法调整反映了各地方积聚已久的科技成果转化的立法需求，也为从中央到地方的科技行政执法体制提出了改革新要求。
关键词： 地方性法规； 地方立法； 科技成果转化； 法规修订
中图分类号： D927 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.03.019
Abstract： Based on the revision of law of promoting the transformation of scientific and technological achievements in 2015 and the realistic dilemma of promoting the transformation of scientific and technological achievements in local areas， local technology legislation stepped into intensive adjustment and several revision s of the local decrees have issued. In this context， local legislation fully implements the national basic transformation of scientific and technological achievements legal system and meets the needs of local economic development， speeds up self-development.
Key words： local decree； local legislation； transformation of scientific and technological achievements； revision of the local decree
地方性法规主要用于根据本行政区域内的实际情况执行法律和行政法规、管理地方性事务以及就国家尚未制定法律或者行政法规的其他事项先试先行。目前，各类地方性法规是我国为数最多的法律渊源，它的存在使得各地方可以在满足自身不同发展特色需求的情况下有效地延伸和完善国家立法，保障国家法律体系的结构严谨，为行政执法体制改革提供坚实的法治保障。
我国关于促进科技成果转化的地方性立法始于上世纪90年代末期，江泽民同志在全国科技大会上的讲话中提出了实施科教兴国的战略。于是，各地方在已经具备了一定地方性科技立法基础的条件下，开始着手制定地方性转化法规。以江苏省为例，江苏省于1990年率先制订了《江苏省技术市场管理条例》，随即于1992年制定了《江苏省科学技术进步条例》，该条例的制定早于国家科学技术进步法一年，不仅为推进其本省的科技进步工作起到重要的法律促进作用，更是为国家制定科学技术进步法提供了立法参考。[1]之后的1996年和1998年，江苏省又于分别制定了《江苏省发展高新技术条例》和《江苏省科学技术普及条例》，《江苏省促进科技成果转化条例》颁布于2000年。再以广东省为例，1986年，广东省制定了全国第一部关于技术市场管理的地方性法规——《广东省技术市场管理规定》，90年代又陆续制订了《广东省民营科技企业管理条例》《广东省促进科学技术进步条例》《广东省专利保护条例》《广东省技术秘密保护条例》等一系列地方性科技法规。2000年，由广州市人大常委会制订了《广州市促进科技成果转化条例》，适用于广州市行政区域内进行的科技成果转化活动。江苏省与广东省的做法基本上代表了全国大部分地方进行地方性转化法规立法的情况，即先制定一些涵盖鼓励技术市场、促进技术进步、推进科技普及等内容的法规，再制定转化法规。产生这一现象的主要原因包括：第一，根据科技创新规律，先要解放和发展科技生产力，推动科技体制改革，才能为科技成果源源不断地产出提供可能性，有了科技成果才有可能实现成果转化；第二，我国科技立法体系的确立，需要科技进步法从原则上建立科技法律的大政方针，作为其他科技立法的依据和指南，因此，法学界对于科技成果转化法的定位是作为科学技术进步法的配套性立法[2]；第三，地方上推进科教兴国战略的主要是百姓的科技意识和法治意识不足、在体制原因影响下的科技与经济难以形成一体化、科技经费长期匮乏等基础性问题，转化法规并不直指上述问题。尽管是作为科技进步法的配套立法，在国家转化法的立法促进下，全国大部分地方也均在本世纪初期完成了本地方区域内地方性转化法规的制定。而本次国家转化法的修改则再一次促进了各地方对于地方性转化法规的新一轮立法与法规修订，并且这一次的地方立法与法规修订结合了自科教兴国、科教兴省等科技战略实施以来各地方积聚已久的科技成果转化的困境与问题，较之第一次的立法有了更为积极和深远的意义，对于科技行政执法体制改革而言是最根本的法制支持。
一、本次地方性转化法规的立法及法规修订现状
目前，国内并没有针对地方性转化法规修订的专门研究。有學者在地方性法规修订的研究中指出，地方法规由于立法主体分散各地、立法程序各有不同而难以保障地方立法质量，从而导致上位法的效力在地方有所削弱；[3]因此，有学者特别强调，任何法规的制定或者修订，都应该本着科学与实事求是的精神，坚持以依法治国为导向，注重维护社会稳定，保障地方管理工作，并且与上位法相冲突的条文，都应该进行相应的修订；[4]修订时，要遵循正确的立法原则，以自治地方条例的修订为为例，修订需要保障地方自治权、具有操作性、吸收借鉴优秀立法经验；[5]修订后的地方法规应该在条文表述上更加严密规范、巩固被规范对象的发展基础、可以为区域经济和社会发展服务、有利于推动相关被规范对象的社会化与市场化程度。[6]在地方性科技法规的立法中，有学者指出，促进地方科技管理的最佳方法便是加强地方性科技立法，优化地方科技立法的最佳方法则是在维护国家法制统一的前提之下，充分发挥地方特色、反映地方需求、制定规范的立法程序、做好法规规制内容的合理协调；[7]地方性科技立法的重点在于通过调整和规范政府及相关部门的行政行为来引导社会创新行为；[8]并且，着力解决地方科技立法重复与冲突严重、从部门利益出发、重数量轻质量等影响法规效益的突出问题。[9]
实践中，本次转化法的修改是按照党的十八届三中全会关于促进科技成果资本化、产业化的总体要求，就增进社会各界对科技成果信息的了解、充分调动科技主体的转化动力、强化企业在科技成果转化中的主体地位进而推进产学研合作、创造良好的科技成果转化服务环境四个重点问题而展开的。各地方则是在贯彻、落实转化法、若干规定的前提下，依据立法法的规定，结合各地创新发展实践，积极地制定或修订了本地的转化法规。
二、修订形式
地方性法规基于上位法制定，法规修订一方面是地方落实上位法的主动调整，一方面是地方社会、经济发展实践的有力推动。依据上位法，借鉴外省、市立法经验，结合陕西省科技成果转化的实践需求，结合《陕西省促进科技成果转化若干规定（试行）》中的有益探索，对现行《陕西省促进科技成果转化条例》提出涉及以下拟修订内容：立法目的与依据、适用范围、基本原则、政府支持与职能分工、成果登记与转化信息公开、科技成果转化方式、成果的市场定价机制、成果处置权改革、职称评定改革、提高企业主体地位、财政经费扶持、科技金融支持、转化收益分配、单位收益处置、军民融合、法律责任等。
（一）法规修改的形式
现行的《陕西省促进科技成果转化条例》制定于2005年，于2010年进行过一次修正。本次修改面临的首个问题便是采用何种方式对转化条例进行修改。
目前，我国立法实践中采用过的修改形式主要有三种：修订、修改决定和修正案。《陕西省促进科技成果转化条例》的第一次修改，采用的便是“修改决定”这一形式，提请审议时有的草案冠以《陕西省促进科技成果转化条例（草案）》的名称，审议通过时，陕西省人民代表大会常委会作出《关于修改部分地方性法规的决定》。当时，采用“修改决定”的原因主要是基于原条例的基本原则和主要条款基本适应需要，条例的表现形式和内部结构也基本合理，只是原条例的某些方面、某个部分或者某些词句、若干条款不能适应陕西省经济社会发展和法制建设的需要。但是，本次转化条例的修改内容很多，仅初次提交的法规草案中，便对原有二十七条条文中的二十一条进行了修改，合并原有条文一条，另增加条文七条。修改及增加主要基于上位法修订、陕西省科技成果转化实践需求以及术语规范化等技术性原因。正式修订完成的《陕西省促进科技成果转化条例》共五十四条，比原有条文总数增加了一倍。从具体内容上来看，修改后的条例删除了原条文中不适应形势发展的条款，比如原第十二条中关于技术合同认定登记工作的规定，原第十三条中创业投资机构类型的规定等内容；细化和丰富了原条文中较为原则、仍符合陕西实际的条款，比如，将原条文第二十三条关于专业技术人员在科技成果转化中的贡献作为专业技术职称评审的重要依据，修改为第三十四条，建立健全科学技术人员分类评价制度，对完成、转化职务科技成果做出重要贡献的人员，贡献特别突出的，可以破格申报职称评审，并对具体人员类型进行了说明；结合陕西实践经验，大幅度补充新的制度措施。比如，新增了建立科技报告制度、以企业为主体、市场为导向、产学研紧密结合的技术创新制度、创新科技成果转化服务机制、建立健全军民融合协调机制、农业科技成果转化推广应用机制等内容。因此，针对这种修改的条文和内容较多、修改幅度较大，重新公布时，在编排校对方面工作量很大的情况，陕西省转化条例采用了修订形式。2016年6月1日起施行的《甘肃省促进科技成果转化条例》、2016年12月1日起施行的《河北省促进科技成果转化条例》同样采用了修订形式，并在重新公布时，宣布原条例同时废止。天津市和辽宁省则是选择了通过修改决定的方式，分别于2016年3月30日、2016年12月7日对《天津市促进科技成果转化条例》《辽宁省促进科技成果转化条例》进行了修改。
各地方性科技成果转化法规的修改或修订可以视自身情况，对于需要修改的条文比例较大、需要增加的条文较多、需要调整法规编章节结构的，可以采用修订形式；对于需要修改的条文比例较低、需要增加的条文较少、无需调整法规编章节的，可以采用修改决定形式；目前，采用修正案形式进行修改的法规缺乏正式统计，不过，以修正案形式进行的修改在法律修改中明确存在，例如：对于宪法、刑法的修改，除大的修订外，一般都采用了修正案形式。另外，地方人民代表大会常委会对提请审议的法律修改形式有不同意见的，也可以在审议中进行调整。
（二）法规修订的结构单位
修订前的《陕西省促进科技成果转化条例》共计二十七个条文，未划分章，条文排列的逻辑顺序可以被概括为概念原则、地方政府职能、技术交易、金融支持、对科技主体（如：高等学校、科研机构、企业等）的鼓励与支持、法律责任，没有区分章节。修订后的条例参照促进科技成果转化法的逻辑结构，将条例内容分设七章，分别为“总则”、“组织实施”、“服务机构”、“保障措施”、“技术权益”、“法律责任”、“附则”。
根据《立法法》规定，我国规范性文件的结构单位包括了编、章、节、条、款、项、目。编、章、节是对法条的归类，在适用法律、法規时只需引用到条、款、项、目即可。“编”一般在条文众多的法律中常见，地方性法规中鲜有，有时在对法规进行汇编时有适用，但是，在法规修订中从未涉及。“章”在地方性法规中较为常见，《广东省促进科技成果转化条例》《河北省促进科技成果转化条例》中便对法条划分了“章”。一般而言，内容繁多，各章之间具有相对独立性时才划分“章”。《甘肃省促进科技成果转化条例》在修订前划分了“章”，新修订之后取消了“章”的划分。“节”作为附属性结构单位，只在章下设置，不能脱离于章而独立存在，并且只在必要时才设置。很多法律、法规的章下并未设置节，在这一点上，无需为追求形式而强行设置。“条、款、项、目”是法律、法规中的基本表达方式，尤其是“条”，在法律、法规中可以没有其他任何结构，但是不能没有条，“款、项、目”则根据条文表达的复杂性，按需要设置在“条”下。陕西省转化条例在征求意见稿以及正式颁行版中均只设置到“项”，没有继续向下延伸。近期修订的《甘肃省促进科技成果转化条例》《河北省促进科技成果转化条例》《广东省促进科技成果转化条例》也仅在“条”下仅设置到“项”。
各地方性科技成果转化法规的修改或修订可以视法规内容的多少设置结构单位，一般而言，法规中如果需要设置“章”的，应当具备足以划分三到四章以上的条件。总则（一般性规定）、分则（具体性规定）和附则（补充性规定）是最基本的结构。设置“节”则根据形式表达需要，不必要在所有章下都设立节。“款、项、目”则在条文的意思中包含多个层次时，为了使条文意思表达完整、形式表达清晰而使用。
三、法规修订的内容
本次国家转化法修改涉及多项内容，各地方性法规在进行修订时，均特别关注了对于上位法的贯彻落实，同时注重对于地方转化实践需求的促进。在陕西省转化条例的第二次征求意见稿中，基于上位法修改、陕西省科技成果转化实践需求以及术语规范化等原因进行的修改分别占修订后条文总数的32%、36%、19%。其中，为满足陕西省转化实践需求而修改的条文在基于各种原因而修改的条文中列第一位。正式颁行的转化条例还特别根据陕西省的实际需要增加了服务机构这一章节的内容，用于促进陕西省科技成果转化服务提升。甘肃、河北、广东三省也在其转化条例中对于上位法提出的突出政府引导作用、突出企业主体地位、改革成果转化评价机制、取消成果转化的审批备案、关注成果完成人以及在转化中做出重要贡献的人员的奖励等转化中的核心问题，在法规中进行了明确的规定。
（一）贯彻落实上位法
贯彻落实上位法是地方性法规的基本作用之一。以陕西省为例，陕西省科技厅为转化条例的修订，多次组织调研，并一直追踪国家转化法的修订进程。同时，立即着手进行重点项目的立项研究，并依据国家转化法的主要精神和修改内容，召开学习座谈会、专家论证会、征求意见会等方式，多次对条例草案进行了修订和论证。陕西省转化条例中贯彻落实了强化企业在成果转化中的主体作用、进一步鼓励各类科技主体参与转化、加强科技成果信息发布、完善科技成果处置和收益分配等多个上位法提出的重要规定。
（二）延伸上位法规定
在贯彻落实上位法的基础之上，地方性法规的另一基本作用便是延伸上位法的规定。陕西省转化条例在征求意见稿中就科技成果自主决定转让、许可或作价投资，以及后续的协议定价、挂牌交易、拍卖等问题进一步延伸规定“财政资金资助形成的科技成果……通过协议定价的，高等院校、研究开发机构应当授权项目完成人主持公开询价，谈判确定成交价格，并依照有关规定在本单位公示”，进一步赋予了项目完成人在财政资金资助形成的科技成果进行协议定价时主持公开询价的权利，延伸了项目完成人在协议定价中的权利。河北省转化条例也进一步探索了科技成果产权制度改革。
（三）突出地方特色
我国是单一制的国家，但是各地方经济社会发展水平不一致。为了适应这一基本国情，保障在國家最高权力机关集中行使立法权的前提下，满足各地方千差万别的不同情况需求，立法法确立了统一而又分层次的立法体制，用以确保在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性。采取问题导向，直指本地科技成果转化实践中的困境与问题是本次陕西省转化条例修订的重大特色。例如：陕西拥有全国唯一的“国家知识产权运营军民融合特色试点平台”，陕西省十三五规划又提出了“推动军民资源开放共享”。藉由本次转化条例的修订，需要为“建立一套具有特色的军民融合科技创新体制机制”提供有力的法规依据。因此，陕西省转化条例提出了要求省人民政府建立健全军民融合协调机制，加强军民科技成果相互转化的政策引导，完善军民科技规划计划的衔接与协调，促进军民融合创新发展。甘肃省转化条例的地方特色则包含了推动贫困地区经济社会发展的具体要求等方面，要求“县级以上人民政府应当将科技成果转化纳入地方扶贫开发规划”；河北省则在其转化条例中突出了与京津等地协同转化的问题，规定了“推进构建京津冀协同创新共同体”等内容。
四、科技行政执法体制改革与法规修订
包括进行法律、法规修订在内的科技立法活动是推进科技行政执法体制改革的基础环节，而以此为基础的行政执法体制改革需要相应地充分发挥修订后的法律、法规的积极作用。
（一）根据修订后的立法调整行政执法主体执法思路，加大法律、法规的可执行力度
法律、法规的修订是国家理念变更通过立法形式的确认。较之政府以政策形式发布的各类文件，能够通过立法进一步确认的调整意味着重复、长期、强制适用的必要性。因此，除了依法调整执法行为之外，理念性的转变更为重要，需要明白立法调整背后法律、法规倡导的基本理念的转变。科技行政执法体制改革同样需要遵循这一基本规律。一方面，通过行政执法行为落实科技法律、法规从管理到服务的理念转变。例如，科技部根据《国务院办公厅关于做好行政法规部门规章和文件清理工作有关事项的通知》精神，按照依法行政、转变职能、加强监管、优化服务的原则和稳增长、促改革、调结构、惠民生的要求，决定对《科学技术成果鉴定办法》等规章予以废止。这意味着过去政府管理科技成果鉴定的方式已经不适应社会发展的需要，政府进行科技管理的理念已经向科技服务的理念转变，可以由市场第三方完成的行为应该归还给市场。另一方面，通过行政执法行为实现服务多元化的理念转变。例如，我国转化法规定，国家要建立、完善科技报告制度和科技成果信息系统，向社会公布科技项目实施情况以及科技成果和相关知识产权信息，提供科技成果信息查询、筛选等公益服务。陕西省科技成果转化条例进一步规定，要求省科学技术行政部门应当会同其他有关部门建立统一的科技报告制度和科技成果信息系统，规范科技成果信息采集、加工与服务活动。对此，科技部于2017年下发《科技部办公厅关于加快地方科技报告制度建设的通知（国科办创〔2017〕47号）》，各地方要在2017年底前建立科技报告制度，启动科技报告收集加工工作。从2017年11月底开始，各地方要定期向中国科学技术信息研究所汇交科技报告。在2018年6月底前建成科技报告服务系统，并与国家科技报告服务系统实现互联互通。在贯彻落实立法调整的同时，树立了科技信息和科技成果公开共享的多元化服务理念，层层落实，增强了法律、法规的可执行力度。
（二）根据修订后的立法明确变更后的行政执法主体权限，防止部门之间的推诿扯皮影响执法效率
进行立法调整的重要目的之一便是根据社会发展的现实需要，为法律、法规的规制对象提供符合现实需求的法律行为指引。新的行为指引中如果涉及行政执法主体的执法权权限变动，则相关行政执法主体应该根据修订后的立法内容积极落实法律、法规的新规定，避免增加法律、法规的适用困难。例如，早在2014年，经国务院批准，财政部、科技部和国家知识产权局联合印发了《关于开展深化中央级事业单位科技成果使用、处置和收益管理改革试点的通知》，将在国家自主创新示范区、合芜蚌国家自主创新综合试验区选择若干符合条件的中央级事业单位开展科技成果使用、处置和收益管理改革试点。2015年，依据我国新修订的转化法规定，国家设立的研究开发机构、高等院校对其持有的科技成果，可以自主决定转让、许可或者作价投资。《实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定》中进一步规定：“国家设立的研究开发机构、高等院校对其持有的科技成果，可以自主决定转让、许可或者作价投资，除涉及国家秘密、国家安全外，不需审批或者备案。”包括陕西省转化条例在内的很多地方性法规中也都进一步落实了原则上“不需报相关主管部门审批或者备案”的法律规定。因此，相关行政执法主体需要根据修订后的法律、法规，切实协调财政部门和国资部门在上述行政主体执法权限变动中可能出现的问题，让参与科技成果转让、许可、作价投资中的权利主体切实享受到法律、法规修订后的实际利益。避免在立法修订后，由于对自身权限变动的认识不足而为行政执法增加新的困难，架空修订后的法律、法规的新规定，影响行政部门的执法效率。
（三）根据修订后的立法构建协调的行政执法体系，深入探索将法律、法规为权利主体设置的合法权益落到实处的新举措
立法变动带来的权益要从纸面上走向现实，不能仅在旧的执法框架下寻求旧瓶装新酒的法律、法规落实，而是需要积极探索实现新法的新举措。例如，我国转化法为了提升科技人员转化成果的积极性，提出通过转让或许可取得的净收入及作价投资获得的股份或出资比例，应提取不低于50%用于奖励，对研发和成果转化作出主要贡献人员的奖励份额不低于奖励总额的50%。科技人员在成果转化中开展技术开发与服务等活动，可依法依规获得奖励。在履行职责义务前提下，免除事业单位领导在科技成果定价中因成果转化后续价值变化产生的决策责任。陕西省为了加大鼓励力度，在陕西省转化条例中将对完成、转化职务科技成果做出重要贡献的人员给予奖励和报酬进一步提升至80%的比例。又在《陕西省促进科技成果转化若干规定（试行）》中，将省属高等院校、研发机构中有成果完成人实施转化的比例提升为不低于90%。在国家和地方积极采取措施，加大力度鼓励科研人员进行科技成果转化的同时，财政部门、税务部门、科技部门更是协同职能，积极探索如何将50%、80%、90%的奖励切实地落到科研人员手中的新举措。2018年5月，财政部、税务总局、科技部联合印发的《關于科技人员取得职务科技成果转化现金奖励有关个人所得税政策的通知（财税〔2018〕58号）》中指出，为进一步支持国家大众创业、万众创新战略的实施，促进科技成果转化，依法批准设立的非营利性研究开发机构和高等学校根据《中华人民共和国促进科技成果转化法》规定，从职务科技成果转化收入中给予科技人员的现金奖励，可减按50%计入科技人员当月“工资、薪金所得”，依法缴纳个人所得税。通过职能部门之间为实现法律、法规而不断实施的新举措，在新立法得以贯彻、落实的同时，整个科技行政执法体制形成了改革新气象。
（四）根据修订后的立法，规范科技执法程序。法律、法规调整之后，应该根据实体内容的变更，对执法程序做出相应的调整
例如，结合2017年陕西省人民政府法制办公室印发的《陕西省行政执法公示办法（试行）》《陕西省行政执法全过程记录规定（试行）》《陕西省重大行政执法决定法制审核办法（试行）》，陕西省科技行政执法系统正在积极规范科技行政执法行为，提高科技行政执法工作透明度，保障和监督科技行政执法部门依法行政，保障公民、法人和其他组织的合法权益。同时，根据国家转化法对于未能依法提交科技报告、汇交科技成果和相关知识产权信息进行处罚的新规定，陕西省转化条例中增加了对于违反提交科技报告、汇交科技成果和相关知识产权信息的处罚。对于该项新增处罚，行政执法部门应该在行政执法中明确设定以该法条为实施依据的行政处罚的行政执法权力项目名称、实施权力的责任主体、明确责任事项（包括：立案责任、调查责任、审查责任、告知责任、决定责任、送达责任、执行责任等）、责任事项的处罚依据、追责情形等内容，并在必要的时候提供咨询电话、监督电话等其他内容，同时公布实施流程。
五、结语
地方性法规是中国特色社会主义法律体系中的重要组成部分，担负着承上启下、保障法律落实、促进地方发展的重任，是科技行政执法的基本法律依据。地方性法规的修订或修改等工作必须结合国家法律的制定和修改情况形成一个动态、开放、发展的体系，在贯彻上位法的同时，充分吸收民意、发挥地方优势，注重建立长效机制，探索地方法规评价机制与清理常态化，促进科技行政执法体制的改革与完善。
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[责任编辑、校对：杨栓保]
摘 要： 1996年，为了落实新颁布的《促进科技成果转化法》，我国各地方陆续于上世纪末期与本世纪初期出台了本行政区域内关于促进科技成果转化的地方性法规。为了全面贯彻2015年修正后促进科技成果转化法，各地方陆续开始对本地方的科技成果转化法规进行了新一轮调整。这一次的地方立法调整反映了各地方积聚已久的科技成果转化的立法需求，也为从中央到地方的科技行政执法体制提出了改革新要求。
关键词： 地方性法规； 地方立法； 科技成果转化； 法规修订
中图分类号： D927 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.03.019
Abstract： Based on the revision of law of promoting the transformation of scientific and technological achievements in 2015 and the realistic dilemma of promoting the transformation of scientific and technological achievements in local areas， local technology legislation stepped into intensive adjustment and several revision s of the local decrees have issued. In this context， local legislation fully implements the national basic transformation of scientific and technological achievements legal system and meets the needs of local economic development， speeds up self-development.
Key words： local decree； local legislation； transformation of scientific and technological achievements； revision of the local decree
地方性法规主要用于根据本行政区域内的实际情况执行法律和行政法规、管理地方性事务以及就国家尚未制定法律或者行政法规的其他事项先试先行。目前，各类地方性法规是我国为数最多的法律渊源，它的存在使得各地方可以在满足自身不同发展特色需求的情况下有效地延伸和完善国家立法，保障国家法律体系的结构严谨，为行政执法体制改革提供坚实的法治保障。
我国关于促进科技成果转化的地方性立法始于上世纪90年代末期，江泽民同志在全国科技大会上的讲话中提出了实施科教兴国的战略。于是，各地方在已经具备了一定地方性科技立法基础的条件下，开始着手制定地方性转化法规。以江苏省为例，江苏省于1990年率先制订了《江苏省技术市场管理条例》，随即于1992年制定了《江苏省科学技术进步条例》，该条例的制定早于国家科学技术进步法一年，不仅为推进其本省的科技进步工作起到重要的法律促进作用，更是为国家制定科学技术进步法提供了立法参考。[1]之后的1996年和1998年，江苏省又于分别制定了《江苏省发展高新技术条例》和《江苏省科学技术普及条例》，《江苏省促进科技成果转化条例》颁布于2000年。再以广东省为例，1986年，广东省制定了全国第一部关于技术市场管理的地方性法规——《广东省技术市场管理规定》，90年代又陆续制订了《广东省民营科技企业管理条例》《广东省促进科学技术进步条例》《广东省专利保护条例》《广东省技术秘密保护条例》等一系列地方性科技法规。2000年，由广州市人大常委会制订了《广州市促进科技成果转化条例》，适用于广州市行政区域内进行的科技成果转化活动。江苏省与广东省的做法基本上代表了全国大部分地方进行地方性转化法规立法的情况，即先制定一些涵盖鼓励技术市场、促进技术进步、推进科技普及等内容的法规，再制定转化法规。产生这一现象的主要原因包括：第一，根据科技创新规律，先要解放和发展科技生产力，推动科技体制改革，才能为科技成果源源不断地产出提供可能性，有了科技成果才有可能实现成果转化；第二，我国科技立法体系的确立，需要科技进步法从原则上建立科技法律的大政方针，作为其他科技立法的依据和指南，因此，法学界对于科技成果转化法的定位是作为科学技术进步法的配套性立法[2]；第三，地方上推进科教兴国战略的主要是百姓的科技意识和法治意识不足、在体制原因影响下的科技与经济难以形成一体化、科技经费长期匮乏等基础性问题，转化法规并不直指上述问题。尽管是作为科技进步法的配套立法，在国家转化法的立法促进下，全国大部分地方也均在本世纪初期完成了本地方区域内地方性转化法规的制定。而本次国家转化法的修改则再一次促进了各地方对于地方性转化法规的新一轮立法与法规修订，并且这一次的地方立法与法规修订结合了自科教兴国、科教兴省等科技战略实施以来各地方积聚已久的科技成果转化的困境与问题，较之第一次的立法有了更为积极和深远的意义，对于科技行政执法体制改革而言是最根本的法制支持。
一、本次地方性转化法规的立法及法规修订现状
目前，国内并没有针对地方性转化法规修订的专门研究。有學者在地方性法规修订的研究中指出，地方法规由于立法主体分散各地、立法程序各有不同而难以保障地方立法质量，从而导致上位法的效力在地方有所削弱；[3]因此，有学者特别强调，任何法规的制定或者修订，都应该本着科学与实事求是的精神，坚持以依法治国为导向，注重维护社会稳定，保障地方管理工作，并且与上位法相冲突的条文，都应该进行相应的修订；[4]修订时，要遵循正确的立法原则，以自治地方条例的修订为为例，修订需要保障地方自治权、具有操作性、吸收借鉴优秀立法经验；[5]修订后的地方法规应该在条文表述上更加严密规范、巩固被规范对象的发展基础、可以为区域经济和社会发展服务、有利于推动相关被规范对象的社会化与市场化程度。[6]在地方性科技法规的立法中，有学者指出，促进地方科技管理的最佳方法便是加强地方性科技立法，优化地方科技立法的最佳方法则是在维护国家法制统一的前提之下，充分发挥地方特色、反映地方需求、制定规范的立法程序、做好法规规制内容的合理协调；[7]地方性科技立法的重点在于通过调整和规范政府及相关部门的行政行为来引导社会创新行为；[8]并且，着力解决地方科技立法重复与冲突严重、从部门利益出发、重数量轻质量等影响法规效益的突出问题。[9]
实践中，本次转化法的修改是按照党的十八届三中全会关于促进科技成果资本化、产业化的总体要求，就增进社会各界对科技成果信息的了解、充分调动科技主体的转化动力、强化企业在科技成果转化中的主体地位进而推进产学研合作、创造良好的科技成果转化服务环境四个重点问题而展开的。各地方则是在贯彻、落实转化法、若干规定的前提下，依据立法法的规定，结合各地创新发展实践，积极地制定或修订了本地的转化法规。
二、修订形式
地方性法规基于上位法制定，法规修订一方面是地方落实上位法的主动调整，一方面是地方社会、经济发展实践的有力推动。依据上位法，借鉴外省、市立法经验，结合陕西省科技成果转化的实践需求，结合《陕西省促进科技成果转化若干规定（试行）》中的有益探索，对现行《陕西省促进科技成果转化条例》提出涉及以下拟修订内容：立法目的与依据、适用范围、基本原则、政府支持与职能分工、成果登记与转化信息公开、科技成果转化方式、成果的市场定价机制、成果处置权改革、职称评定改革、提高企业主体地位、财政经费扶持、科技金融支持、转化收益分配、单位收益处置、军民融合、法律责任等。
（一）法规修改的形式
现行的《陕西省促进科技成果转化条例》制定于2005年，于2010年进行过一次修正。本次修改面临的首个问题便是采用何种方式对转化条例进行修改。
目前，我国立法实践中采用过的修改形式主要有三种：修订、修改决定和修正案。《陕西省促进科技成果转化条例》的第一次修改，采用的便是“修改决定”这一形式，提请审议时有的草案冠以《陕西省促进科技成果转化条例（草案）》的名称，审议通过时，陕西省人民代表大会常委会作出《关于修改部分地方性法规的决定》。当时，采用“修改决定”的原因主要是基于原条例的基本原则和主要条款基本适应需要，条例的表现形式和内部结构也基本合理，只是原条例的某些方面、某个部分或者某些词句、若干条款不能适应陕西省经济社会发展和法制建设的需要。但是，本次转化条例的修改内容很多，仅初次提交的法规草案中，便对原有二十七条条文中的二十一条进行了修改，合并原有条文一条，另增加条文七条。修改及增加主要基于上位法修订、陕西省科技成果转化实践需求以及术语规范化等技术性原因。正式修订完成的《陕西省促进科技成果转化条例》共五十四条，比原有条文总数增加了一倍。从具体内容上来看，修改后的条例删除了原条文中不适应形势发展的条款，比如原第十二条中关于技术合同认定登记工作的规定，原第十三条中创业投资机构类型的规定等内容；细化和丰富了原条文中较为原则、仍符合陕西实际的条款，比如，将原条文第二十三条关于专业技术人员在科技成果转化中的贡献作为专业技术职称评审的重要依据，修改为第三十四条，建立健全科学技术人员分类评价制度，对完成、转化职务科技成果做出重要贡献的人员，贡献特别突出的，可以破格申报职称评审，并对具体人员类型进行了说明；结合陕西实践经验，大幅度补充新的制度措施。比如，新增了建立科技报告制度、以企业为主体、市场为导向、产学研紧密结合的技术创新制度、创新科技成果转化服务机制、建立健全军民融合协调机制、农业科技成果转化推广应用机制等内容。因此，针对这种修改的条文和内容较多、修改幅度较大，重新公布时，在编排校对方面工作量很大的情况，陕西省转化条例采用了修订形式。2016年6月1日起施行的《甘肃省促进科技成果转化条例》、2016年12月1日起施行的《河北省促进科技成果转化条例》同样采用了修订形式，并在重新公布时，宣布原条例同时废止。天津市和辽宁省则是选择了通过修改决定的方式，分别于2016年3月30日、2016年12月7日对《天津市促进科技成果转化条例》《辽宁省促进科技成果转化条例》进行了修改。
各地方性科技成果转化法规的修改或修订可以视自身情况，对于需要修改的条文比例较大、需要增加的条文较多、需要调整法规编章节结构的，可以采用修订形式；对于需要修改的条文比例较低、需要增加的条文较少、无需调整法规编章节的，可以采用修改决定形式；目前，采用修正案形式进行修改的法规缺乏正式统计，不过，以修正案形式进行的修改在法律修改中明确存在，例如：对于宪法、刑法的修改，除大的修订外，一般都采用了修正案形式。另外，地方人民代表大会常委会对提请审议的法律修改形式有不同意见的，也可以在审议中进行调整。
（二）法规修订的结构单位
修订前的《陕西省促进科技成果转化条例》共计二十七个条文，未划分章，条文排列的逻辑顺序可以被概括为概念原则、地方政府职能、技术交易、金融支持、对科技主体（如：高等学校、科研机构、企业等）的鼓励与支持、法律责任，没有区分章节。修订后的条例参照促进科技成果转化法的逻辑结构，将条例内容分设七章，分别为“总则”、“组织实施”、“服务机构”、“保障措施”、“技术权益”、“法律责任”、“附则”。
根据《立法法》规定，我国规范性文件的结构单位包括了编、章、节、条、款、项、目。编、章、节是对法条的归类，在适用法律、法規时只需引用到条、款、项、目即可。“编”一般在条文众多的法律中常见，地方性法规中鲜有，有时在对法规进行汇编时有适用，但是，在法规修订中从未涉及。“章”在地方性法规中较为常见，《广东省促进科技成果转化条例》《河北省促进科技成果转化条例》中便对法条划分了“章”。一般而言，内容繁多，各章之间具有相对独立性时才划分“章”。《甘肃省促进科技成果转化条例》在修订前划分了“章”，新修订之后取消了“章”的划分。“节”作为附属性结构单位，只在章下设置，不能脱离于章而独立存在，并且只在必要时才设置。很多法律、法规的章下并未设置节，在这一点上，无需为追求形式而强行设置。“条、款、项、目”是法律、法规中的基本表达方式，尤其是“条”，在法律、法规中可以没有其他任何结构，但是不能没有条，“款、项、目”则根据条文表达的复杂性，按需要设置在“条”下。陕西省转化条例在征求意见稿以及正式颁行版中均只设置到“项”，没有继续向下延伸。近期修订的《甘肃省促进科技成果转化条例》《河北省促进科技成果转化条例》《广东省促进科技成果转化条例》也仅在“条”下仅设置到“项”。
各地方性科技成果转化法规的修改或修订可以视法规内容的多少设置结构单位，一般而言，法规中如果需要设置“章”的，应当具备足以划分三到四章以上的条件。总则（一般性规定）、分则（具体性规定）和附则（补充性规定）是最基本的结构。设置“节”则根据形式表达需要，不必要在所有章下都设立节。“款、项、目”则在条文的意思中包含多个层次时，为了使条文意思表达完整、形式表达清晰而使用。
三、法规修订的内容
本次国家转化法修改涉及多项内容，各地方性法规在进行修订时，均特别关注了对于上位法的贯彻落实，同时注重对于地方转化实践需求的促进。在陕西省转化条例的第二次征求意见稿中，基于上位法修改、陕西省科技成果转化实践需求以及术语规范化等原因进行的修改分别占修订后条文总数的32%、36%、19%。其中，为满足陕西省转化实践需求而修改的条文在基于各种原因而修改的条文中列第一位。正式颁行的转化条例还特别根据陕西省的实际需要增加了服务机构这一章节的内容，用于促进陕西省科技成果转化服务提升。甘肃、河北、广东三省也在其转化条例中对于上位法提出的突出政府引导作用、突出企业主体地位、改革成果转化评价机制、取消成果转化的审批备案、关注成果完成人以及在转化中做出重要贡献的人员的奖励等转化中的核心问题，在法规中进行了明确的规定。
（一）贯彻落实上位法
贯彻落实上位法是地方性法规的基本作用之一。以陕西省为例，陕西省科技厅为转化条例的修订，多次组织调研，并一直追踪国家转化法的修订进程。同时，立即着手进行重点项目的立项研究，并依据国家转化法的主要精神和修改内容，召开学习座谈会、专家论证会、征求意见会等方式，多次对条例草案进行了修订和论证。陕西省转化条例中贯彻落实了强化企业在成果转化中的主体作用、进一步鼓励各类科技主体参与转化、加强科技成果信息发布、完善科技成果处置和收益分配等多个上位法提出的重要规定。
（二）延伸上位法规定
在贯彻落实上位法的基础之上，地方性法规的另一基本作用便是延伸上位法的规定。陕西省转化条例在征求意见稿中就科技成果自主决定转让、许可或作价投资，以及后续的协议定价、挂牌交易、拍卖等问题进一步延伸规定“财政资金资助形成的科技成果……通过协议定价的，高等院校、研究开发机构应当授权项目完成人主持公开询价，谈判确定成交价格，并依照有关规定在本单位公示”，进一步赋予了项目完成人在财政资金资助形成的科技成果进行协议定价时主持公开询价的权利，延伸了项目完成人在协议定价中的权利。河北省转化条例也进一步探索了科技成果产权制度改革。
（三）突出地方特色
我国是单一制的国家，但是各地方经济社会发展水平不一致。为了适应这一基本国情，保障在國家最高权力机关集中行使立法权的前提下，满足各地方千差万别的不同情况需求，立法法确立了统一而又分层次的立法体制，用以确保在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性。采取问题导向，直指本地科技成果转化实践中的困境与问题是本次陕西省转化条例修订的重大特色。例如：陕西拥有全国唯一的“国家知识产权运营军民融合特色试点平台”，陕西省十三五规划又提出了“推动军民资源开放共享”。藉由本次转化条例的修订，需要为“建立一套具有特色的军民融合科技创新体制机制”提供有力的法规依据。因此，陕西省转化条例提出了要求省人民政府建立健全军民融合协调机制，加强军民科技成果相互转化的政策引导，完善军民科技规划计划的衔接与协调，促进军民融合创新发展。甘肃省转化条例的地方特色则包含了推动贫困地区经济社会发展的具体要求等方面，要求“县级以上人民政府应当将科技成果转化纳入地方扶贫开发规划”；河北省则在其转化条例中突出了与京津等地协同转化的问题，规定了“推进构建京津冀协同创新共同体”等内容。
四、科技行政执法体制改革与法规修订
包括进行法律、法规修订在内的科技立法活动是推进科技行政执法体制改革的基础环节，而以此为基础的行政执法体制改革需要相应地充分发挥修订后的法律、法规的积极作用。
（一）根据修订后的立法调整行政执法主体执法思路，加大法律、法规的可执行力度
法律、法规的修订是国家理念变更通过立法形式的确认。较之政府以政策形式发布的各类文件，能够通过立法进一步确认的调整意味着重复、长期、强制适用的必要性。因此，除了依法调整执法行为之外，理念性的转变更为重要，需要明白立法调整背后法律、法规倡导的基本理念的转变。科技行政执法体制改革同样需要遵循这一基本规律。一方面，通过行政执法行为落实科技法律、法规从管理到服务的理念转变。例如，科技部根据《国务院办公厅关于做好行政法规部门规章和文件清理工作有关事项的通知》精神，按照依法行政、转变职能、加强监管、优化服务的原则和稳增长、促改革、调结构、惠民生的要求，决定对《科学技术成果鉴定办法》等规章予以废止。这意味着过去政府管理科技成果鉴定的方式已经不适应社会发展的需要，政府进行科技管理的理念已经向科技服务的理念转变，可以由市场第三方完成的行为应该归还给市场。另一方面，通过行政执法行为实现服务多元化的理念转变。例如，我国转化法规定，国家要建立、完善科技报告制度和科技成果信息系统，向社会公布科技项目实施情况以及科技成果和相关知识产权信息，提供科技成果信息查询、筛选等公益服务。陕西省科技成果转化条例进一步规定，要求省科学技术行政部门应当会同其他有关部门建立统一的科技报告制度和科技成果信息系统，规范科技成果信息采集、加工与服务活动。对此，科技部于2017年下发《科技部办公厅关于加快地方科技报告制度建设的通知（国科办创〔2017〕47号）》，各地方要在2017年底前建立科技报告制度，启动科技报告收集加工工作。从2017年11月底开始，各地方要定期向中国科学技术信息研究所汇交科技报告。在2018年6月底前建成科技报告服务系统，并与国家科技报告服务系统实现互联互通。在贯彻落实立法调整的同时，树立了科技信息和科技成果公开共享的多元化服务理念，层层落实，增强了法律、法规的可执行力度。
（二）根据修订后的立法明确变更后的行政执法主体权限，防止部门之间的推诿扯皮影响执法效率
进行立法调整的重要目的之一便是根据社会发展的现实需要，为法律、法规的规制对象提供符合现实需求的法律行为指引。新的行为指引中如果涉及行政执法主体的执法权权限变动，则相关行政执法主体应该根据修订后的立法内容积极落实法律、法规的新规定，避免增加法律、法规的适用困难。例如，早在2014年，经国务院批准，财政部、科技部和国家知识产权局联合印发了《关于开展深化中央级事业单位科技成果使用、处置和收益管理改革试点的通知》，将在国家自主创新示范区、合芜蚌国家自主创新综合试验区选择若干符合条件的中央级事业单位开展科技成果使用、处置和收益管理改革试点。2015年，依据我国新修订的转化法规定，国家设立的研究开发机构、高等院校对其持有的科技成果，可以自主决定转让、许可或者作价投资。《实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定》中进一步规定：“国家设立的研究开发机构、高等院校对其持有的科技成果，可以自主决定转让、许可或者作价投资，除涉及国家秘密、国家安全外，不需审批或者备案。”包括陕西省转化条例在内的很多地方性法规中也都进一步落实了原则上“不需报相关主管部门审批或者备案”的法律规定。因此，相关行政执法主体需要根据修订后的法律、法规，切实协调财政部门和国资部门在上述行政主体执法权限变动中可能出现的问题，让参与科技成果转让、许可、作价投资中的权利主体切实享受到法律、法规修订后的实际利益。避免在立法修订后，由于对自身权限变动的认识不足而为行政执法增加新的困难，架空修订后的法律、法规的新规定，影响行政部门的执法效率。
（三）根据修订后的立法构建协调的行政执法体系，深入探索将法律、法规为权利主体设置的合法权益落到实处的新举措
立法变动带来的权益要从纸面上走向现实，不能仅在旧的执法框架下寻求旧瓶装新酒的法律、法规落实，而是需要积极探索实现新法的新举措。例如，我国转化法为了提升科技人员转化成果的积极性，提出通过转让或许可取得的净收入及作价投资获得的股份或出资比例，应提取不低于50%用于奖励，对研发和成果转化作出主要贡献人员的奖励份额不低于奖励总额的50%。科技人员在成果转化中开展技术开发与服务等活动，可依法依规获得奖励。在履行职责义务前提下，免除事业单位领导在科技成果定价中因成果转化后续价值变化产生的决策责任。陕西省为了加大鼓励力度，在陕西省转化条例中将对完成、转化职务科技成果做出重要贡献的人员给予奖励和报酬进一步提升至80%的比例。又在《陕西省促进科技成果转化若干规定（试行）》中，将省属高等院校、研发机构中有成果完成人实施转化的比例提升为不低于90%。在国家和地方积极采取措施，加大力度鼓励科研人员进行科技成果转化的同时，财政部门、税务部门、科技部门更是协同职能，积极探索如何将50%、80%、90%的奖励切实地落到科研人员手中的新举措。2018年5月，财政部、税务总局、科技部联合印发的《關于科技人员取得职务科技成果转化现金奖励有关个人所得税政策的通知（财税〔2018〕58号）》中指出，为进一步支持国家大众创业、万众创新战略的实施，促进科技成果转化，依法批准设立的非营利性研究开发机构和高等学校根据《中华人民共和国促进科技成果转化法》规定，从职务科技成果转化收入中给予科技人员的现金奖励，可减按50%计入科技人员当月“工资、薪金所得”，依法缴纳个人所得税。通过职能部门之间为实现法律、法规而不断实施的新举措，在新立法得以贯彻、落实的同时，整个科技行政执法体制形成了改革新气象。
（四）根据修订后的立法，规范科技执法程序。法律、法规调整之后，应该根据实体内容的变更，对执法程序做出相应的调整
例如，结合2017年陕西省人民政府法制办公室印发的《陕西省行政执法公示办法（试行）》《陕西省行政执法全过程记录规定（试行）》《陕西省重大行政执法决定法制审核办法（试行）》，陕西省科技行政执法系统正在积极规范科技行政执法行为，提高科技行政执法工作透明度，保障和监督科技行政执法部门依法行政，保障公民、法人和其他组织的合法权益。同时，根据国家转化法对于未能依法提交科技报告、汇交科技成果和相关知识产权信息进行处罚的新规定，陕西省转化条例中增加了对于违反提交科技报告、汇交科技成果和相关知识产权信息的处罚。对于该项新增处罚，行政执法部门应该在行政执法中明确设定以该法条为实施依据的行政处罚的行政执法权力项目名称、实施权力的责任主体、明确责任事项（包括：立案责任、调查责任、审查责任、告知责任、决定责任、送达责任、执行责任等）、责任事项的处罚依据、追责情形等内容，并在必要的时候提供咨询电话、监督电话等其他内容，同时公布实施流程。
五、结语
地方性法规是中国特色社会主义法律体系中的重要组成部分，担负着承上启下、保障法律落实、促进地方发展的重任，是科技行政执法的基本法律依据。地方性法规的修订或修改等工作必须结合国家法律的制定和修改情况形成一个动态、开放、发展的体系，在贯彻上位法的同时，充分吸收民意、发挥地方优势，注重建立长效机制，探索地方法规评价机制与清理常态化，促进科技行政执法体制的改革与完善。
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[责任编辑、校对：杨栓保]
