政策网络视角下养老服务在社会治理中的发展
伍芷蕾
摘 要： 在党中央、国务院积极应对人口老龄化决策部署的背景下，深刻理解养老服务在社会治理中的发展有着重要的现实意义。针对政府、社会和市场的失灵导致养老服务存在结构失衡的问题，本文利用政策网络作为分析行动者在社会治理中权力关系变化的工具，从政府、社会和市场等三个角度总结出治理的成效，认为推进社会组织管理体制改革、促进服务标准信息平台建设，以及加强社会福利制度有效衔接等路径有助实现加强和创新社会治理，从而推动养老服务发展。
关键词： 社会治理； 养老服务； 政策网络； 广州
中图分类号： C01 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.02.004
Abstract： The Central Government and the State Department of China actively deal with the challenges brought by aging society， so they should understand the importance and the meaning of innovation governance on ageing society. For the sake of the impacts of government and market failure on the issue of elderly services， the paper adopts policy network as the analytical framework to analyze the bargaining among all stakeholders in the corresponding governance mechanism， as well as， to identify the characteristics， governance model and objective of the corresponding service governance. Finally， the paper takes Guangzhou as a case study to examine the effectiveness of the service governance. The paper concludes that the administrative reform， the application of information platform and the integration of fragmented social welfare system can strengthen the corresponding innovation governance and develop elderly service market.
Key words： social governance； elderly service； policy network；Guangzhou
自中共十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标后，加强和创新社会治理成为了实现“十三五”规划的重要抓手。一般而言，治理指的是政府部门和民间组织在一个既定范围内运用公共权威管理社会政治事务，维护公共秩序，满足公众需要。治理的理想目标是善治，即公共利益最大化的管理活动和管理过程，以实现稳定与活力之间的动态平衡，达致国家和社会关系的最佳状态。事实上，社会治理可从主体、方式以及范围等方面进行实践与理论的创新研究，其自身的内在逻辑为从“政府本位”转向“社会本位”。近年来，在“政府主导、多方参与”的原则下，政府通过采取公建民营、民办公助、政府购买服务、补助贴息等多种模式，引导和支持社会力量兴办各类养老服务设施，鼓励城乡自治组织参与社会养老服务，充分发挥社会组织的专业性。以上社会养老服务体系建设理念来源于福利治理理论，而福利治理理论的核心又与社会治理的逻辑是一脉相承的。与此同时，社会养老服务体系建设的实现路径是“统筹规划、分级负责”，即中央制定全国总体规划，确定建设目标和主要任务，制定优惠政策；地方制定本地规划，承担主要建设任务，落实优惠政策。在政策变迁的过程中，各行动者之间的博弈推动社会治理网络的形成，其中，政策网络是分析行动者在社会治理中权力关系变化的工具。利用政策网络研究行动者对养老服务发展的影响，有助探討养老服务在创新社会治理中的发展。
一、研究背景：养老体系发展过程
养老体系发展过程主要受纵向和横向两个维度的影响。纵向方面，指的是养老服务的历史演变；横向方面，指的是养老服务的主体演变。在纵向和横向维度的共同作用下，形成了养老服务的实践目标。
（一） 纵向演变：从家庭到社会
养老体系的纵向演变主要为从家庭养老转向社会养老。从夏商开始，中国“普天之下莫非王土”的小农经济决定了社会基本单位是同宗血缘的大家庭，尊祖续后是宗法观念的核心。在漫长的奴隶社会和封建社会中，养老体系虽已开始向国家义务层次迈进，但孝道进一步沦为强化君主独裁、父权专制的工具，故社会养老相对于家庭养老而言，一直居于弱势地位。在工业浪潮里，东方社会特有的以村社为特征的“自然共同体”对工业化进程所引发的社会结构变迁表现出巨大的抵制。到了近代，中国养老实践开始从传统的道德义务向制度义务转变，并且救养主体从家庭和宗族向社会力量转移。建国以来，中国社会福利制度建设大致经历了两个大的发展阶段：第一阶段是在改造旧中国遗留下来的社会福利体制的基础上，形成了由国家负责、官方包办的民政福利和单位包办的职工福利等组成的传统福利制度，第二阶段是在市场经济条件下逐渐向社会化福利方向发展。社会流动的加速推进打破传统“侍奉在侧”的孝亲模式，逐步推动社会养老服务现代化的发展。
（二）横向演变：从单一到多元
养老体系的横向演变主要为从政府单一主体转向政府部门、企业机构以及社会团体等多元主体。政府部门目的在于兜底保障，其行为主要是制定政策和规划，如制定行政审批等相关标准、管理条例以及安排财政预算等；企业机构和社会团体目的在于公益或营利，其行为主要是提供服务和设施，如提供床位、培训以及评估等。2013年，国务院出台的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》明确了社会力量的内容，即依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业和机构，以及依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织。值得一提的是，企业机构的属性有编制登记、民非登记以及工商登记，可分别视为政府、社会、市场在养老服务业的代理人。而且，民非登记的企业机构和社会团体归均属社会组织。也就是说，政府鼓励倡导发展的养老服务业主体是非编制登记的企业机构以及合法登记的社会团体。由于刚步入发展阶段的养老服务以公益性质为主，故民非登记的社会组织是当前养老服务业发展的最重要的代理人。除此之外，福利彩票公益金在创新社会治理中起引导政府向社会力量购买服务的作用，重点保障老年人、残疾人等社会福利服务对象的供养、康复、照料等工作。
（三）实践目标：9073或9064格局
养老体系的实践目标是形成9073或9064的养老格局，即90%的老年人实现居家养老；6%或7%的老年人实现社区养老；4%或3%实现机构养老。2011年《国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》明确社会养老服务的内涵是“以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充”。 其中，居家养老服务主要面向身体状况较好、生活基本能自理的老年人，社区养老服务主要面向家庭日间暂时无人或者无力照护的老年人，机构养老服务主要面向失能、半失能的老年人。尽管从研究价值上来看，社区养老和居家养老是可以分开的，但是从事实价值来看，在实践过程中需要将社区养老和居家养老的发展合二为一。值得留意的是，2015年卫生计生委、民政部等部门提出《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》，要求初步建立医养结合政策体系、标准规范和管理制度。目前，学术界普遍对“医养结合”养老模式缺乏系统性总结，多从医学角度探讨具体护理技术问题。总体而言，主要的实践模式有：（1）设置养老机构与医疗机构形成双向转诊机制；（2）在医院内设养老机构；（3）在养老机构内设医疗机构。
二、存在问题：养老服务结构失衡
养老服务发展存在结构失衡的问题，具体表现为机构养老服务比重过高，床位资源有效供给不足，以及护理专业人才严重缺失，分别反映了政府、社会和市场的失灵。
（一）政府失灵：机构养老服务比重过高
政府失灵的主要原因在于管理体制的问题，该问题导致机构养老服务比重过高，即出现 “重机构养老，轻社区养老和居家养老”的现象。近年来，民政部出台了《养老机构设立许可办法》、《养老机构管理办法》以及《关于推进养老机构责任保险工作的指导意见》等系列措施，重点推进了养老机构的设立、管理以及保险等方面的建设。在充分发挥社会力量主体作用的背景下，社会组织成了推动机构养老服务发展的重要代理人。由于政府对社会组织实行双重管理体制，即通过登记管理机关和业务主管单位分别行使监督管理职能，严格限制社会组织通过登记注册获得合法地位，因此，相关的行业协会需要以挂靠党政机构的方式，成为党政机构的附属组织才能开展系列项目，其独立性与自主性受到各种行政审批的影响。其次，政府购买社会工作服务是推动社会组织发展的重要渠道。然而，政府购买服务形式上存在双方非独立、非平等关系，政府单向主导、低成本购买以及职权介入的问题时有发生，而且，政府购买公共服务的投标主体的数量与质量不足以形成充分的竞争性市场，使得招投标的购买方式难以推行，在一定程度上抑制了社区和居家养老服务的发展。
（二）社会失灵：专业评估服务严重短缺
社会失灵的主要原因在于管理权限的问题，该问题导致专业评估服务严重短缺，即出现“养老服务社会工作介入不到位”的现象。尽管国务院已经出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，推动社会组织承接养老服务的管理，但是我国老年社会工作处于起步阶段，社会福利院、养老院的社会服务人员都属于准社会工作者，大多数相关工作者不但对老年社会工作概念的认识不清，而且也未受过专业培训或通过专业资格认证，严重缺乏专业社会工作的理念、工作方法和技巧。以老年人精神慰藉为例，当前主要依靠提供公共设施、陪伴老年人谈心、开展文娱活动等简单方法介入，社会工作者却没有帮助老年人在个体层面、人际层面及环境层面实现介入重心的轉变，即只关注老年人的缺失和不足，却没有发掘其能力和优势。另外，目前全国只有260多万名老人入住养老机构，而现有养老护理员仅30多万人，其中取得职业资格的人数却不足10万人。多数养老护理员自身年龄整体偏大、文化程度低，繁重的养老护理服务工作抑制了学习的精力和动力，导致专业培训难度大。由于当前中国社会工作者社会认受性不足，难以向上流动，使得大多数养老护理员只是把岗位当作权宜之计，而非职业上的追求。
（三）市场失灵：养老资源有效供给不足
市场失灵的主要原因在于定制价格的问题，该问题导致养老资源有效供给不足，即出现“养老服务设施利用率不高”的现象。当不能通过自主定制服务价格获取合理投资回报时，养老机构容易为了盲目获取优惠政策而忽略市场的实质需求。例如，一方面，大部分养老机构只能提供日常生活性的“疗养型”服务，而针对高龄和失能老人的医疗、康复、护理和临终关怀等“护养型”服务普遍缺失；另一方面，收费低、服务佳的养老机构一床难求，而收费高、距离远的养老机构则有大量床位闲置。尽管政府在持续增加投入养老服务业的土地、财政的过程中，养老机构床位数量在超速增长，但是老年人却并没有因此真正受惠。另外，福彩公益金是养老服务业发展的最重要资金来源，但是相关资金主要投入基础设施等硬件建设，忽视了后续的运营等软件建设，导致相关的配套管理不完善，使得某些大型项目、示范项目等脱离了群众的实际需求。
三、分析框架：政策网络治理
政策网络治理是根据行动者之间的关系来分析政策管理机制的工具。养老服务政策网络结构呈倒“T”型特征，揭示了养老服务的管理为非传统的线性模式，需要通过确立治理的模式和研究目标，作为深入分析养老服务问题成因的框架。
（一）网络结构：倒“T”型
政策网络的结构是由行动者构成的节点形成。其中，政策网络的行动者分别包括了政府、社会和市场。通过分析政府、社会和市场之间网络行动者的关系，可以剖析政策在宏观、中观和微观层面变迁的过程。从宏观到中观层面，政策变迁主要受具有隶属关系的上下级政府部门执行政策的行动影响，行动者之间呈紧密的结构关系；从中观到微观层面，政策变迁主要受没有层次关系的同级政府部门执行政策的行动影响，行动者之间呈松散的结构关系。在地级市养老服务体系建设的过程中，政府的主要行动者以具隶属关系的民政部门和编制登记的养老机构为中心，其网络辐射到市级的财政部门、卫计委部门、人社部门等等；社会的主要行动者以民非登记的养老机构以及福利协会等社会团体等社会组织为中心，其网络辐射到各级民政部门、市老龄办和街道办事处；市场的主要行动者主要以工商登记的养老机构为中心，其网络辐射到区级的民政局、人社局以及卫生计生局。总体而言，不同层面的行动者均具有小世界的偏好链接，在协同参与养老服务系统工程的建设过程中，整个政策网络呈现出倒“T”型的拓扑结构范型的特征，超越了传统由政府主导的线性管理模式。因此，需要一种可以利用松散的结构将封闭的层级制与开放的市场制连接起来的工具作为新的管理模式。在现代公共管理的研究中，这种新的管理模式称为治理。
（二）治理模式：领导型治理
政策网络治理的模式是以治理理论和政策网络研究为基础建构而成。一般而言，治理理论主要用来解释说明“国家—社会”的关系，其中，社会治理强调主体与主体之间的平等合作，是一个以解决公共事务问题为目标的协商过程。而政策网络的研究主要有共识学派、利益调和派以及治理学派，其中，治理学派强调公民社会的作用。有别于西方公民社会自我管理所强调“非政府性治理”（Governance without Government）概念，中国治理模式的总体格局是以中国共产党为领导核心，实行多方参与，即上层的威权主义（Authoritarianism） + 下层的协商民主（ Deliberative Democracy）。也就是说，养老服务在社会治理中的发展是需要领导型治理模式。Praovan和Kenis认为领导型治理模式的核心在于牵头的组织应该提供系列措施促进行动者实现目标。2013年国务院出台的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》明确提出通过简政放权，充分发挥社会力量的主体在统筹发展中的作用。在政府主导的前提下，政府需要将“全能型”的管理权限转让给社会组织，发挥社会组织表达民众意愿、影响公共政策、提供公共服务、监督政府权力的功能。
（三）研究目的：了解治理成效
衡量养老服务治理的成效在于判断社会福利供给职能是否达到“适度普惠”。所谓“适度”，即在资助补贴方面有所区别；所谓“普惠”，即主体地位要一视同仁。“适度普惠”意味着确立政府发展成为要以社会养老服务需求为目标的“服务型政府”。“ 服务型政府”是针对中国传统的管制型政府而提出的新概念，需要现代化的治理体系和治理能力。现代养老服务从“十二五”开始才真正提上日程，目前还没有进入高发期，暂时停留在粗放型发展阶段。政府通过制定“适度普惠”的政策，不但要促进公办养老机构让利发展空间给私办养老机构，大力推进多种形式民营机构发展，而且还要改变社会组织出现过度管制和管理真空并存的局面，以及解决社会组织在行动上的困惑，最终实行社会养老服务机构“以民办为主，以公办为辅”模式。本文以与养老服务相关的政府部门和社会力量的代理人为对象，针对养老服务结构失衡的问题，进行半结构访谈，梳理总结地方经验。
四、广州经验：“政府主导、社会参与、全民行动”
在国家引领公立养老服务发展的时代，广州市已经允许养老机构自由选择进行工商登记或民非登记。在领导型治理模式下，廣州养老服务体系始于90年代末的“国有企业改制分流”和“深化干部人事制度改革”，其中，治理的成效有政府实行了改革管理体制，社会承接了政府部分管理权限，以及市场可以自主定制服务价格。
（一）政府的成效：改革管理体制
政府通过改革管理体制，发挥主导的功能。政府引导各类登记的养老机构在市场的定位，促进从机构养老服务转向居家—社区养老服务发展，实现了社会福利供给职能从“普遍性原则”向“选择性原则”过渡。具体而言，政府引导编制登记的养老机构面向低端市场，引导民政登记养老机构面向中端市场，以及引导工商登记养老机构面向高端市场，以满足不同层面的养老服务市场需求。为了解决优惠政策在市一级、区一级落实执行存在的“最后一公里”问题，政府部门从被动监管转向主动监管，以及从纵横维度进行沟通交流。例如，基层部门通过问卷调查、访谈座谈会、专家论证会、媒体报道等手段，将基层的问题以及街道反馈的意见，向上级部门组织的联系会议制度提出工作建议，并写到相关的工作报告里。随后，按照上级部门的工作要求执行，并且再争取资源、出台并推广政策。值得一提的是，原本工商登记企业机构是由市民政局管理，后来转变由区民政局分属直接管理，与市民政局形成双层管理制度，这种变化使得政府责任层面更容易定位，更加方便与企业机构之间业务上来往。除此之外，通过出台绩效考评的标准，逐步精细推动政策的落实和服务的发展，实现将养老服务业从粗放型转向升级改造的管理机制。
（二）社会的成效：承接管理权限
社会通过承接管理权限，发挥参与作用。社会力量的代理人拥有了由政府自主决定变为根据标准决定的资助方式，并且利用党建工作来协调整合各方面的利益关系，以提供养老服务。当前，广州市养老行业发展定位为公益性，通过竞争机制、淡化行政色彩及强化重点培育等措施，用委托、承包、采购等方式交给企业机构和社团承担，以此激发社会主体的自主发展活力。例如，作为社团性质的广州市社会福利服务协会的成立背景起源于机关干部改革，发展目标是由从属于市民政局的内部组织转化为自负盈亏的民间组织，受民政局委托制定行业规范、开展政策调研、咨询服务、组织培训和技术交流，在民办养老服务机构中推广先进的管理服务经验。值得一提的是，广州市社会福利服务协会提供的评估服务是按照国家指定各个机构的评估标准向政府竞标，以评核该养老机构获取营业执照的资格，其中，评估专业人士既有从社会上招聘，也有从内部退休返聘。作为民非登记的广州市广船养老院的成立背景起源于国有企业分流下岗，目标是通过发展养老服务来安置分流的人员，使国有资产保值以及推动国有企业单位改革，其行政管理按照央企要求进行管理，从党务知识、基础组织、廉政建设、中心组学习以及理论研究等维度推进中央关于建设社会养老服务文件的精神。
（三）市场的成效：自主定制价格
市场通过自主定制价格，发挥全民能动性。尽管工商登记的养老机构获取的政府资助比民非登记的养老机构少，但是其收费标准只需向政府备案即可，不需要受政府物价部门主导。不过，在护理人员配备的比例方面，还是严格受政府监管。养老服务是一个投资成本高、回报周期长的行业，盈利的大小受选址、客源、入住率等因素影响。例如，作为工商登记的广州市荔湾区福寿苑林拥有老年人口密度大以及闹中取静的地理环境优势，根据市场需求以及行业收费标准进行灵活定价，以提供各类配套设施，确保长者各类应急需求以及使入住长者融入日常社区生活，充分满足长者心理和社交的需求，力求为长者创造和谐愉悦、健康充实的安养生活。特别是，收取较高的护理费用有助成为提高护工工资的资金来源，有利于以企业运营的方式培育员工的归属感，并且吸引市场劳动力投入护理行业，最终解决专业人才流失的问题。值得一提的是，在“医养结合”养老模式的背景下，机构向卫计委申请医疗机构执业许可证后，便可成立医疗社保定点门诊，让服务接受者使用医保卡进行消费，以降低养老服务成本。
五、实现路径：加强和创新社会治理
加强和创新社会治理是推动养老服务发展的实现路径。从广州养老服务建设经验可知，解决养老服务结构失衡的问题需要从政府、社会和市场等角度入手，其中，具体措施有推进社会组织管理体制改革、促进服务标准信息平台建设，以及加强社会福利制度有效衔接。
（一）推进社会组织管理体制改革
推进社会组织管理体制改革就是“政府引导功能定位，改革登记管理制度”。所谓“政府引导功能定位”，是指在推动政社分开的过程中，政府通过政策措施引导社会组织在养老服务市场中充分发挥主体的作用，引导养老服务业的发展重心从机构养老服转向社区居家养老服务。特别是，针对低端、中端和高端养老床位的社会比例，以及养老企业对服务对象吸纳、缴收服务费用的管理等问题，需要进一步深化财政资助民办养老机构的方式方法、资助标准、监督管理等措施。所谓“改革登记管理制度”，是指通过简化行政审批流程促进社会组织承接政府转移养老服务的工作，解决中国社会组织登记管理制度的 “双重管理”存在的弊端。也就是说，管理制度不再只满足政府部门的管理需要和规避相关风险的需要设置，社会组织不再大量被拒绝在合法登记的门外。一方面，通过对法定审批流程进行精简、合并、压缩审批中间环节，实现单个行政审批事项服务质量的优化；另一方面，通过整合相关部门的审批权，实现以项目为核心的并联审批无缝衔接。以上措施有助于促进符合直接登记条件的申请设立养老服务类社会组织，不再需要经由业务主管单位审查同意，而是直接向民政部门依法申请登记，最终实现法人治理的目标，解决政府失灵的问题。
（二）促进服务标准信息平台建设
促进服务标准信息平台建设就是“建立养老服务标准，统筹信息管理平台”。所谓“建立养老服务标准”，是指依据国家、省制定的行业标准、指引以及现行相关强制性标准的规定，作为资助养老机构的指标，以精准扶持社会组织承接养老服务管理的权限，提升专业服务质量。按照“政府推动，部门联合，企业为主，有序实施”的模式分阶段推进国家级试点和省级试点，相关工作应该聚焦于养老服务基础通用标准、服务技能标准、服务机构管理标准、老年产品用品标准等在内的养老服务标准体系。所谓“统筹信息管理平台”，是指通过服务热线、Web、APP等服务入口，基于需求申请、服务接单、服务反馈、服务评价等标准化服务流程，为老年人提供在线咨询、紧急呼援、定位服务、预约挂号等基本服務和生活照料、助餐服务、康复护理等延伸服务；与此同时，通过相关部门和机构在街道、社区进行宣传，借助新闻媒体跟踪进行报道，利用微博、微信公众号、IPTV等电信渠道进行推广，以及透过制作简报、宣传册、操作指南等方式，引导老年人和服务机构积极参与，推动政策网络行动者参与行业信息化的发展，充分落实中央关于建设社会养老服务文件的精神，解决社会失灵的问题。
（三）加强社会福利制度有效衔接
加强社会福利制度有效衔接就是“保障各类服务整合，优化养老资源配置”。所谓“保障各类服务整合”，就是指通过制定医疗、养老、卫生、教育和文化等机构设置的跨部门全流程综合审批指引，要求举办养老机构审批过程中涉及的各有关部门，都要主动公开审批程序和审批时限。同时，政府部门要根据经济社会发展状况和老年人口增长情况，建立稳定的老龄事业经费投入保障机制，推进将彩票公益金投入养老服务的工作。所谓“优化养老资源配置”，就是指全面放开养老服务市场，进一步激发社会领域投资活力。通过推进“互联网+”益民服务，加快推行面向养老机构的远程医疗服务试点，推广大数据应用，引导整合线上线下企业的资源要素，推动业态创新、模式变革和效能提高。除此之外，出台养老产业专项债券发行指引，结合其平均收益低、回报周期长等特点，制定有利于相关产业发展的鼓励条款；探索允许营利性的养老、教育等社会领域机构以有偿取得的土地、设施等财产进行抵押融资，解决市场失灵的问题。
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[責任编辑、校对：叶慧娟]
摘 要： 在党中央、国务院积极应对人口老龄化决策部署的背景下，深刻理解养老服务在社会治理中的发展有着重要的现实意义。针对政府、社会和市场的失灵导致养老服务存在结构失衡的问题，本文利用政策网络作为分析行动者在社会治理中权力关系变化的工具，从政府、社会和市场等三个角度总结出治理的成效，认为推进社会组织管理体制改革、促进服务标准信息平台建设，以及加强社会福利制度有效衔接等路径有助实现加强和创新社会治理，从而推动养老服务发展。
关键词： 社会治理； 养老服务； 政策网络； 广州
中图分类号： C01 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.02.004
Abstract： The Central Government and the State Department of China actively deal with the challenges brought by aging society， so they should understand the importance and the meaning of innovation governance on ageing society. For the sake of the impacts of government and market failure on the issue of elderly services， the paper adopts policy network as the analytical framework to analyze the bargaining among all stakeholders in the corresponding governance mechanism， as well as， to identify the characteristics， governance model and objective of the corresponding service governance. Finally， the paper takes Guangzhou as a case study to examine the effectiveness of the service governance. The paper concludes that the administrative reform， the application of information platform and the integration of fragmented social welfare system can strengthen the corresponding innovation governance and develop elderly service market.
Key words： social governance； elderly service； policy network；Guangzhou
自中共十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标后，加强和创新社会治理成为了实现“十三五”规划的重要抓手。一般而言，治理指的是政府部门和民间组织在一个既定范围内运用公共权威管理社会政治事务，维护公共秩序，满足公众需要。治理的理想目标是善治，即公共利益最大化的管理活动和管理过程，以实现稳定与活力之间的动态平衡，达致国家和社会关系的最佳状态。事实上，社会治理可从主体、方式以及范围等方面进行实践与理论的创新研究，其自身的内在逻辑为从“政府本位”转向“社会本位”。近年来，在“政府主导、多方参与”的原则下，政府通过采取公建民营、民办公助、政府购买服务、补助贴息等多种模式，引导和支持社会力量兴办各类养老服务设施，鼓励城乡自治组织参与社会养老服务，充分发挥社会组织的专业性。以上社会养老服务体系建设理念来源于福利治理理论，而福利治理理论的核心又与社会治理的逻辑是一脉相承的。与此同时，社会养老服务体系建设的实现路径是“统筹规划、分级负责”，即中央制定全国总体规划，确定建设目标和主要任务，制定优惠政策；地方制定本地规划，承担主要建设任务，落实优惠政策。在政策变迁的过程中，各行动者之间的博弈推动社会治理网络的形成，其中，政策网络是分析行动者在社会治理中权力关系变化的工具。利用政策网络研究行动者对养老服务发展的影响，有助探討养老服务在创新社会治理中的发展。
一、研究背景：养老体系发展过程
养老体系发展过程主要受纵向和横向两个维度的影响。纵向方面，指的是养老服务的历史演变；横向方面，指的是养老服务的主体演变。在纵向和横向维度的共同作用下，形成了养老服务的实践目标。
（一） 纵向演变：从家庭到社会
养老体系的纵向演变主要为从家庭养老转向社会养老。从夏商开始，中国“普天之下莫非王土”的小农经济决定了社会基本单位是同宗血缘的大家庭，尊祖续后是宗法观念的核心。在漫长的奴隶社会和封建社会中，养老体系虽已开始向国家义务层次迈进，但孝道进一步沦为强化君主独裁、父权专制的工具，故社会养老相对于家庭养老而言，一直居于弱势地位。在工业浪潮里，东方社会特有的以村社为特征的“自然共同体”对工业化进程所引发的社会结构变迁表现出巨大的抵制。到了近代，中国养老实践开始从传统的道德义务向制度义务转变，并且救养主体从家庭和宗族向社会力量转移。建国以来，中国社会福利制度建设大致经历了两个大的发展阶段：第一阶段是在改造旧中国遗留下来的社会福利体制的基础上，形成了由国家负责、官方包办的民政福利和单位包办的职工福利等组成的传统福利制度，第二阶段是在市场经济条件下逐渐向社会化福利方向发展。社会流动的加速推进打破传统“侍奉在侧”的孝亲模式，逐步推动社会养老服务现代化的发展。
（二）横向演变：从单一到多元
养老体系的横向演变主要为从政府单一主体转向政府部门、企业机构以及社会团体等多元主体。政府部门目的在于兜底保障，其行为主要是制定政策和规划，如制定行政审批等相关标准、管理条例以及安排财政预算等；企业机构和社会团体目的在于公益或营利，其行为主要是提供服务和设施，如提供床位、培训以及评估等。2013年，国务院出台的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》明确了社会力量的内容，即依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业和机构，以及依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织。值得一提的是，企业机构的属性有编制登记、民非登记以及工商登记，可分别视为政府、社会、市场在养老服务业的代理人。而且，民非登记的企业机构和社会团体归均属社会组织。也就是说，政府鼓励倡导发展的养老服务业主体是非编制登记的企业机构以及合法登记的社会团体。由于刚步入发展阶段的养老服务以公益性质为主，故民非登记的社会组织是当前养老服务业发展的最重要的代理人。除此之外，福利彩票公益金在创新社会治理中起引导政府向社会力量购买服务的作用，重点保障老年人、残疾人等社会福利服务对象的供养、康复、照料等工作。
（三）实践目标：9073或9064格局
养老体系的实践目标是形成9073或9064的养老格局，即90%的老年人实现居家养老；6%或7%的老年人实现社区养老；4%或3%实现机构养老。2011年《国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》明确社会养老服务的内涵是“以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充”。 其中，居家养老服务主要面向身体状况较好、生活基本能自理的老年人，社区养老服务主要面向家庭日间暂时无人或者无力照护的老年人，机构养老服务主要面向失能、半失能的老年人。尽管从研究价值上来看，社区养老和居家养老是可以分开的，但是从事实价值来看，在实践过程中需要将社区养老和居家养老的发展合二为一。值得留意的是，2015年卫生计生委、民政部等部门提出《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》，要求初步建立医养结合政策体系、标准规范和管理制度。目前，学术界普遍对“医养结合”养老模式缺乏系统性总结，多从医学角度探讨具体护理技术问题。总体而言，主要的实践模式有：（1）设置养老机构与医疗机构形成双向转诊机制；（2）在医院内设养老机构；（3）在养老机构内设医疗机构。
二、存在问题：养老服务结构失衡
养老服务发展存在结构失衡的问题，具体表现为机构养老服务比重过高，床位资源有效供给不足，以及护理专业人才严重缺失，分别反映了政府、社会和市场的失灵。
（一）政府失灵：机构养老服务比重过高
政府失灵的主要原因在于管理体制的问题，该问题导致机构养老服务比重过高，即出现 “重机构养老，轻社区养老和居家养老”的现象。近年来，民政部出台了《养老机构设立许可办法》、《养老机构管理办法》以及《关于推进养老机构责任保险工作的指导意见》等系列措施，重点推进了养老机构的设立、管理以及保险等方面的建设。在充分发挥社会力量主体作用的背景下，社会组织成了推动机构养老服务发展的重要代理人。由于政府对社会组织实行双重管理体制，即通过登记管理机关和业务主管单位分别行使监督管理职能，严格限制社会组织通过登记注册获得合法地位，因此，相关的行业协会需要以挂靠党政机构的方式，成为党政机构的附属组织才能开展系列项目，其独立性与自主性受到各种行政审批的影响。其次，政府购买社会工作服务是推动社会组织发展的重要渠道。然而，政府购买服务形式上存在双方非独立、非平等关系，政府单向主导、低成本购买以及职权介入的问题时有发生，而且，政府购买公共服务的投标主体的数量与质量不足以形成充分的竞争性市场，使得招投标的购买方式难以推行，在一定程度上抑制了社区和居家养老服务的发展。
（二）社会失灵：专业评估服务严重短缺
社会失灵的主要原因在于管理权限的问题，该问题导致专业评估服务严重短缺，即出现“养老服务社会工作介入不到位”的现象。尽管国务院已经出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，推动社会组织承接养老服务的管理，但是我国老年社会工作处于起步阶段，社会福利院、养老院的社会服务人员都属于准社会工作者，大多数相关工作者不但对老年社会工作概念的认识不清，而且也未受过专业培训或通过专业资格认证，严重缺乏专业社会工作的理念、工作方法和技巧。以老年人精神慰藉为例，当前主要依靠提供公共设施、陪伴老年人谈心、开展文娱活动等简单方法介入，社会工作者却没有帮助老年人在个体层面、人际层面及环境层面实现介入重心的轉变，即只关注老年人的缺失和不足，却没有发掘其能力和优势。另外，目前全国只有260多万名老人入住养老机构，而现有养老护理员仅30多万人，其中取得职业资格的人数却不足10万人。多数养老护理员自身年龄整体偏大、文化程度低，繁重的养老护理服务工作抑制了学习的精力和动力，导致专业培训难度大。由于当前中国社会工作者社会认受性不足，难以向上流动，使得大多数养老护理员只是把岗位当作权宜之计，而非职业上的追求。
（三）市场失灵：养老资源有效供给不足
市场失灵的主要原因在于定制价格的问题，该问题导致养老资源有效供给不足，即出现“养老服务设施利用率不高”的现象。当不能通过自主定制服务价格获取合理投资回报时，养老机构容易为了盲目获取优惠政策而忽略市场的实质需求。例如，一方面，大部分养老机构只能提供日常生活性的“疗养型”服务，而针对高龄和失能老人的医疗、康复、护理和临终关怀等“护养型”服务普遍缺失；另一方面，收费低、服务佳的养老机构一床难求，而收费高、距离远的养老机构则有大量床位闲置。尽管政府在持续增加投入养老服务业的土地、财政的过程中，养老机构床位数量在超速增长，但是老年人却并没有因此真正受惠。另外，福彩公益金是养老服务业发展的最重要资金来源，但是相关资金主要投入基础设施等硬件建设，忽视了后续的运营等软件建设，导致相关的配套管理不完善，使得某些大型项目、示范项目等脱离了群众的实际需求。
三、分析框架：政策网络治理
政策网络治理是根据行动者之间的关系来分析政策管理机制的工具。养老服务政策网络结构呈倒“T”型特征，揭示了养老服务的管理为非传统的线性模式，需要通过确立治理的模式和研究目标，作为深入分析养老服务问题成因的框架。
（一）网络结构：倒“T”型
政策网络的结构是由行动者构成的节点形成。其中，政策网络的行动者分别包括了政府、社会和市场。通过分析政府、社会和市场之间网络行动者的关系，可以剖析政策在宏观、中观和微观层面变迁的过程。从宏观到中观层面，政策变迁主要受具有隶属关系的上下级政府部门执行政策的行动影响，行动者之间呈紧密的结构关系；从中观到微观层面，政策变迁主要受没有层次关系的同级政府部门执行政策的行动影响，行动者之间呈松散的结构关系。在地级市养老服务体系建设的过程中，政府的主要行动者以具隶属关系的民政部门和编制登记的养老机构为中心，其网络辐射到市级的财政部门、卫计委部门、人社部门等等；社会的主要行动者以民非登记的养老机构以及福利协会等社会团体等社会组织为中心，其网络辐射到各级民政部门、市老龄办和街道办事处；市场的主要行动者主要以工商登记的养老机构为中心，其网络辐射到区级的民政局、人社局以及卫生计生局。总体而言，不同层面的行动者均具有小世界的偏好链接，在协同参与养老服务系统工程的建设过程中，整个政策网络呈现出倒“T”型的拓扑结构范型的特征，超越了传统由政府主导的线性管理模式。因此，需要一种可以利用松散的结构将封闭的层级制与开放的市场制连接起来的工具作为新的管理模式。在现代公共管理的研究中，这种新的管理模式称为治理。
（二）治理模式：领导型治理
政策网络治理的模式是以治理理论和政策网络研究为基础建构而成。一般而言，治理理论主要用来解释说明“国家—社会”的关系，其中，社会治理强调主体与主体之间的平等合作，是一个以解决公共事务问题为目标的协商过程。而政策网络的研究主要有共识学派、利益调和派以及治理学派，其中，治理学派强调公民社会的作用。有别于西方公民社会自我管理所强调“非政府性治理”（Governance without Government）概念，中国治理模式的总体格局是以中国共产党为领导核心，实行多方参与，即上层的威权主义（Authoritarianism） + 下层的协商民主（ Deliberative Democracy）。也就是说，养老服务在社会治理中的发展是需要领导型治理模式。Praovan和Kenis认为领导型治理模式的核心在于牵头的组织应该提供系列措施促进行动者实现目标。2013年国务院出台的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》明确提出通过简政放权，充分发挥社会力量的主体在统筹发展中的作用。在政府主导的前提下，政府需要将“全能型”的管理权限转让给社会组织，发挥社会组织表达民众意愿、影响公共政策、提供公共服务、监督政府权力的功能。
（三）研究目的：了解治理成效
衡量养老服务治理的成效在于判断社会福利供给职能是否达到“适度普惠”。所谓“适度”，即在资助补贴方面有所区别；所谓“普惠”，即主体地位要一视同仁。“适度普惠”意味着确立政府发展成为要以社会养老服务需求为目标的“服务型政府”。“ 服务型政府”是针对中国传统的管制型政府而提出的新概念，需要现代化的治理体系和治理能力。现代养老服务从“十二五”开始才真正提上日程，目前还没有进入高发期，暂时停留在粗放型发展阶段。政府通过制定“适度普惠”的政策，不但要促进公办养老机构让利发展空间给私办养老机构，大力推进多种形式民营机构发展，而且还要改变社会组织出现过度管制和管理真空并存的局面，以及解决社会组织在行动上的困惑，最终实行社会养老服务机构“以民办为主，以公办为辅”模式。本文以与养老服务相关的政府部门和社会力量的代理人为对象，针对养老服务结构失衡的问题，进行半结构访谈，梳理总结地方经验。
四、广州经验：“政府主导、社会参与、全民行动”
在国家引领公立养老服务发展的时代，广州市已经允许养老机构自由选择进行工商登记或民非登记。在领导型治理模式下，廣州养老服务体系始于90年代末的“国有企业改制分流”和“深化干部人事制度改革”，其中，治理的成效有政府实行了改革管理体制，社会承接了政府部分管理权限，以及市场可以自主定制服务价格。
（一）政府的成效：改革管理体制
政府通过改革管理体制，发挥主导的功能。政府引导各类登记的养老机构在市场的定位，促进从机构养老服务转向居家—社区养老服务发展，实现了社会福利供给职能从“普遍性原则”向“选择性原则”过渡。具体而言，政府引导编制登记的养老机构面向低端市场，引导民政登记养老机构面向中端市场，以及引导工商登记养老机构面向高端市场，以满足不同层面的养老服务市场需求。为了解决优惠政策在市一级、区一级落实执行存在的“最后一公里”问题，政府部门从被动监管转向主动监管，以及从纵横维度进行沟通交流。例如，基层部门通过问卷调查、访谈座谈会、专家论证会、媒体报道等手段，将基层的问题以及街道反馈的意见，向上级部门组织的联系会议制度提出工作建议，并写到相关的工作报告里。随后，按照上级部门的工作要求执行，并且再争取资源、出台并推广政策。值得一提的是，原本工商登记企业机构是由市民政局管理，后来转变由区民政局分属直接管理，与市民政局形成双层管理制度，这种变化使得政府责任层面更容易定位，更加方便与企业机构之间业务上来往。除此之外，通过出台绩效考评的标准，逐步精细推动政策的落实和服务的发展，实现将养老服务业从粗放型转向升级改造的管理机制。
（二）社会的成效：承接管理权限
社会通过承接管理权限，发挥参与作用。社会力量的代理人拥有了由政府自主决定变为根据标准决定的资助方式，并且利用党建工作来协调整合各方面的利益关系，以提供养老服务。当前，广州市养老行业发展定位为公益性，通过竞争机制、淡化行政色彩及强化重点培育等措施，用委托、承包、采购等方式交给企业机构和社团承担，以此激发社会主体的自主发展活力。例如，作为社团性质的广州市社会福利服务协会的成立背景起源于机关干部改革，发展目标是由从属于市民政局的内部组织转化为自负盈亏的民间组织，受民政局委托制定行业规范、开展政策调研、咨询服务、组织培训和技术交流，在民办养老服务机构中推广先进的管理服务经验。值得一提的是，广州市社会福利服务协会提供的评估服务是按照国家指定各个机构的评估标准向政府竞标，以评核该养老机构获取营业执照的资格，其中，评估专业人士既有从社会上招聘，也有从内部退休返聘。作为民非登记的广州市广船养老院的成立背景起源于国有企业分流下岗，目标是通过发展养老服务来安置分流的人员，使国有资产保值以及推动国有企业单位改革，其行政管理按照央企要求进行管理，从党务知识、基础组织、廉政建设、中心组学习以及理论研究等维度推进中央关于建设社会养老服务文件的精神。
（三）市场的成效：自主定制价格
市场通过自主定制价格，发挥全民能动性。尽管工商登记的养老机构获取的政府资助比民非登记的养老机构少，但是其收费标准只需向政府备案即可，不需要受政府物价部门主导。不过，在护理人员配备的比例方面，还是严格受政府监管。养老服务是一个投资成本高、回报周期长的行业，盈利的大小受选址、客源、入住率等因素影响。例如，作为工商登记的广州市荔湾区福寿苑林拥有老年人口密度大以及闹中取静的地理环境优势，根据市场需求以及行业收费标准进行灵活定价，以提供各类配套设施，确保长者各类应急需求以及使入住长者融入日常社区生活，充分满足长者心理和社交的需求，力求为长者创造和谐愉悦、健康充实的安养生活。特别是，收取较高的护理费用有助成为提高护工工资的资金来源，有利于以企业运营的方式培育员工的归属感，并且吸引市场劳动力投入护理行业，最终解决专业人才流失的问题。值得一提的是，在“医养结合”养老模式的背景下，机构向卫计委申请医疗机构执业许可证后，便可成立医疗社保定点门诊，让服务接受者使用医保卡进行消费，以降低养老服务成本。
五、实现路径：加强和创新社会治理
加强和创新社会治理是推动养老服务发展的实现路径。从广州养老服务建设经验可知，解决养老服务结构失衡的问题需要从政府、社会和市场等角度入手，其中，具体措施有推进社会组织管理体制改革、促进服务标准信息平台建设，以及加强社会福利制度有效衔接。
（一）推进社会组织管理体制改革
推进社会组织管理体制改革就是“政府引导功能定位，改革登记管理制度”。所谓“政府引导功能定位”，是指在推动政社分开的过程中，政府通过政策措施引导社会组织在养老服务市场中充分发挥主体的作用，引导养老服务业的发展重心从机构养老服转向社区居家养老服务。特别是，针对低端、中端和高端养老床位的社会比例，以及养老企业对服务对象吸纳、缴收服务费用的管理等问题，需要进一步深化财政资助民办养老机构的方式方法、资助标准、监督管理等措施。所谓“改革登记管理制度”，是指通过简化行政审批流程促进社会组织承接政府转移养老服务的工作，解决中国社会组织登记管理制度的 “双重管理”存在的弊端。也就是说，管理制度不再只满足政府部门的管理需要和规避相关风险的需要设置，社会组织不再大量被拒绝在合法登记的门外。一方面，通过对法定审批流程进行精简、合并、压缩审批中间环节，实现单个行政审批事项服务质量的优化；另一方面，通过整合相关部门的审批权，实现以项目为核心的并联审批无缝衔接。以上措施有助于促进符合直接登记条件的申请设立养老服务类社会组织，不再需要经由业务主管单位审查同意，而是直接向民政部门依法申请登记，最终实现法人治理的目标，解决政府失灵的问题。
（二）促进服务标准信息平台建设
促进服务标准信息平台建设就是“建立养老服务标准，统筹信息管理平台”。所谓“建立养老服务标准”，是指依据国家、省制定的行业标准、指引以及现行相关强制性标准的规定，作为资助养老机构的指标，以精准扶持社会组织承接养老服务管理的权限，提升专业服务质量。按照“政府推动，部门联合，企业为主，有序实施”的模式分阶段推进国家级试点和省级试点，相关工作应该聚焦于养老服务基础通用标准、服务技能标准、服务机构管理标准、老年产品用品标准等在内的养老服务标准体系。所谓“统筹信息管理平台”，是指通过服务热线、Web、APP等服务入口，基于需求申请、服务接单、服务反馈、服务评价等标准化服务流程，为老年人提供在线咨询、紧急呼援、定位服务、预约挂号等基本服務和生活照料、助餐服务、康复护理等延伸服务；与此同时，通过相关部门和机构在街道、社区进行宣传，借助新闻媒体跟踪进行报道，利用微博、微信公众号、IPTV等电信渠道进行推广，以及透过制作简报、宣传册、操作指南等方式，引导老年人和服务机构积极参与，推动政策网络行动者参与行业信息化的发展，充分落实中央关于建设社会养老服务文件的精神，解决社会失灵的问题。
（三）加强社会福利制度有效衔接
加强社会福利制度有效衔接就是“保障各类服务整合，优化养老资源配置”。所谓“保障各类服务整合”，就是指通过制定医疗、养老、卫生、教育和文化等机构设置的跨部门全流程综合审批指引，要求举办养老机构审批过程中涉及的各有关部门，都要主动公开审批程序和审批时限。同时，政府部门要根据经济社会发展状况和老年人口增长情况，建立稳定的老龄事业经费投入保障机制，推进将彩票公益金投入养老服务的工作。所谓“优化养老资源配置”，就是指全面放开养老服务市场，进一步激发社会领域投资活力。通过推进“互联网+”益民服务，加快推行面向养老机构的远程医疗服务试点，推广大数据应用，引导整合线上线下企业的资源要素，推动业态创新、模式变革和效能提高。除此之外，出台养老产业专项债券发行指引，结合其平均收益低、回报周期长等特点，制定有利于相关产业发展的鼓励条款；探索允许营利性的养老、教育等社会领域机构以有偿取得的土地、设施等财产进行抵押融资，解决市场失灵的问题。
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[責任编辑、校对：叶慧娟]
