地方政府政务公开体系建设的思考
杨凡 王宁 张茜
摘 要： 我国政务公开是一项典型的由基层探索发起，再由国家统一推广的制度创新。地方政府的政务公开实践起步于20世纪80年代，经过30多年的探索，已经取得了初步成效。根据新时期党中央、国务院对政务公开的新部署，地方政府政务公开体系建设应该处理好党务与政务、落实法律与制定政策、主动公开与依申请公开、信息公开和数据公开的关系，从树立全面公开思维、构建大公开格局、统筹公开平台、完善政务公开保障机制四个方面进行深化。
关键词： 政务公开； 地方政府； 开放政府
中图分类号： D625 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.02.010
Abstract： The openness of government affairs of our country is a typical system innovation initiated by grassroots exploration and promoted by the national unification. Local government affairs public practice started in the 1980s， after more than 30 years of exploration， initial results have been achieved. According to the new period of the CPC central committee and the state council for government affairs at the new deployment， local government administrative public system should deal with relations of the Party and government affairs ， implementation of the law and policymaking， initiative openness and applying for publicity， information and data disclosure. It is necessary to ensure the reform of government affairs； set up the comprehensive public thinking， build large public setup， promote open platform， improve public security mechanism of the government affairs.
Key words： openness in government affairs； local government； open government
政務公开是现代公共行政的重要制度安排，是发展民主政治，提升国家治理能力的重要途径。我国地方政府在20世纪80年代就开始了政务公开实践，经过30多年的探索，各地已初步构建起政务公开的主体框架，取得了一定成绩。新一届党和国家领导集体审时度势，对政务公开的制度安排提出了更高的要求，党的十八届四中全会提出要推行“决策、执行、管理、服务和结果”五公开的制度设想。2016年中办、国办印发了《关于全面推进政务公开工作的意见》，从推进政务阳光透明、扩大政务开放参与、提升政务公开能力和强化保障措施等方面明确了全面推进政务公开的基本框架。同年11月国办印发了《<关于全面推进政务公开工作的意见>实施细则的通知》，进一步对行政机关落实“五公开”、强化政策解读、回应社会关切方式和内容进行了细化。笔者根据中央对政务公开的顶层设计，从理论分析政务公开内涵入手，结合地方政府政务公开实践进行实证探讨，并进一步提出了全面推进政务公开体系建设的建议。
一、政务公开逻辑内涵与时代内涵
准确把握政务公开内涵是构建政务公开体系建设的基础。在现代政府理论中，人民联合成为国家和置身于政府之下的重大和主要目的是保护他们的财产，因此，人民迫切希望国家和政府的权力公开透明。
在大多数西方国家，受思想启蒙运动的影响，公开的思想与民主、平等、自由一起植根于现代国家建立的核心内涵中，孟德斯鸠在《论法的精神》一书中提到：“人民的选举应当公开，应该把这一点看作是民主政治的一条基本法律。”以康德为代表的德国思想家更是提出了“国家行为公开论”的思想，指出“公共权力包括全部法律需要普遍公布”。到了20世纪，不少个国家和地区已通过法律把政务公开固定为国家意志。我国现代政府理论研究起步较晚，是在学习西方相关理论基础上不断总结实践修正完善起来的，因此，我国“政务公开”首先在实践领域释放了巨大活力。我国的政务公开实践源自上世纪80年代在农村自治组织治理实践中创新的村务公开，后来这一制度经党中央和国务院认可并在全国广泛推广，党中央、国务院围绕这一制度安排出台过系列政策，但一直未明确界定“政务公开”的含义。因此，学者对政务公开的内涵与边界存在着分歧，一种观点认为政务公开应是狭义上的政务公开，公开主体仅限于政府机关，不包括村务公开、厂务公开、检务公开等方面。[1]特别是2007年《政府信息公开条例》出台后，将政府信息公开等同政务公开的观点逐渐盛行。另一种观点认为，政务公开指整个公权力运作的活动及其信息的公开，包括各级人民政府和政府部门行使行政权的活动及其信息的公开，各级人民代表机关行使立法、审查批准预决算和对一府两院监督权的活动及其信息的公开，以及执政党依法执政活动及其信息的公开。
笔者认为，准确把握政务公开的内涵应该从逻辑和时代两个维度分析。从逻辑维度分析，政务公开这种制度安排的内涵体现两方面，一方面，在政治逻辑中我国是人民民主专政的社会主义国家，“政务公开”是发展社会主义民主政治，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权的重要途径。在这个逻辑下，人民是国家的主人，各类国家机构是由人民代表选出的，人民有权要求了解权力运行情况。[2]另一方面，在政府治理逻辑中，群众生活在国家制度中，是各类法律、行政法规、政策的实施对象，在这个逻辑下群众需要的是公平的施政环境，因此迫切要求公权力公开透明运行。除了逻辑维度，政务公开作为实践性和时效性非常强的制度安排，准确把握政务公开内涵还要考虑时代维度。一方面，随着国家开放程度不断提高，需要传统政务公开制度发生变革。党的十九大报告提出“推动形成全面开放新格局”，强调“中国开放的大门不会关闭，只会越开越大”，这就从国家整体设计层面对政务公开提出了更高、更全面的要求，政务公开不能仅是政府信息方面，而是要求公开主体更加丰富、公开内容更加广泛、公开渠道更加多样；另一方面，科学技术的发展，特别是通讯技术的进步使信息的传播方式、传播速度等方面有了质的变化，对建设集约化和规范化的政务公开平台提供了技术支撑。综上所述，在当前环境中，政务公开应是大公开的概念，其主体应该包括所有国家机构，其内容应该是公共权力运行的全领域，其方式应该是围绕最大程度便企利民多渠道开展。但需要注意的是，在实践中不能将政务公开大而化之，政务公开是规范公共权力透明运行的重要监督手段，但不是全部，全面推进政务公开应该根据经济社会和民主进程的发展情况有规划、有重点明确任务。
二、地方政府政务公开探索实践与成效
（一）地方政府政务公开实践历程
1. 探索摸索阶段。上世纪80年代地方政府政务公开实践起步于村务公开，这个时期正值我国刚开始重视规范“党政关系”，因此对政务公开主体的划分并不细致，政务公开在制度设计中的作用维度单一，集中表现在预防腐败领域。根据党的十三大提出的“提高领导机关活动的开放程度”这一部署，地方政府于1988年前后在所辖区内的行政村开始实行了“两公开一监督”制度，对村级重大事务决议内容公开和实施结果公开。到90年代后期在村务公开取得较好效果的基础上，一些地方政务开始探索把村务公开实践的经验引进政府机关，并不断从内容和形式上优化规范。如河北在1997年出台了政务公开实施计划，明确了全省政务公开的计划表和路线图。
2. 稳步实施阶段。到2000年左右，政务公开逐渐被中央政府认可和推广，地方政府政务公开实践进入了稳步实施阶段。这个阶段地方政府政务公开实践有三点变化：一是政务公开机制有了重大创新。从公开简单的“静态政务”扩展到了公开“动态政务”，围绕与群众切身利益的热点问题，不少地方政府开展了“权力公开透明运行”改革，实施“依据—决策—执行—结果”全流程公开。二是政务公开理念有了重大创新。政务公开从单纯“腐败监督”单一维度，扩展到“腐败监督—引导舆论—便民服务”三重维度 。非典疫情爆发后，不少地方政府探索了新聞发言人制度，要求有对外通报信息任务的部门必须设立新闻发言人，主动引导社会舆论，积极回应群众关切。《中华人民共和国政府信息公开条例》实施以后各级地方政府纷纷颁布了条例的实施办法，正式在本行政区内实施依申请公开制度，明确了除主动公开政府信息外，公民、法人或者其他组织根据自身工作、生产、生活的需要向行政机关申请获取政府信息。三是政务公开手段进一步丰富。信息技术的发展推动了电子政务形成，通过电子政务平台丰富政务公开载体增强公开的时效性和便捷性成为不少地方政府的选择，到2010年左右全国大多数省份均建立起成体系的电子政务公开平台，全国政务公开电子化体系基本成型。
3. 深化推进阶段。2014年随着我国开启了全面深化各领域改革新征程，地方政府政务公开实践也进入了深化推进阶段。这个阶段地方政府政务公开实践有两点变化：一是政务公开主体逐步扩大。公开主体从党政部门扩展到了司法机关，2014年前后，部分省份开展了司法公开探索，涉及检察、法院、司法行政各个环节。如浙江法院系统推行了权力运行和数据统计双公开，不但公开了审判流程、判决文书和执行信息等内容，而且公开法院系统收案和办案统每日统计和年度统计信息。江苏检察院系统不但公开了检察权力运行的相关信息，而且2018年在全国首发检务公开年度报告。二是政务公开的联动性正在凸显。以坚持党的领导为统领，通过深入开展一系列党的主题教育实践活动，统一了各类政务公开主体的思想和行动，促进不同政务公开主体之间相互学习借鉴。
（二）地方政府政务公开实践取得的成绩
1. 政务公开环境已初步形成。早期地方政府政务公开实践只是个别地区、个别领域推行的便民措施，是群众了解公共权力运行情况的一个窗口。随着中央层面的认可和统一部署，各级地方政府政务公开层次不断深入，制度不断规范，已初步营造出良好的政务公开环境，政务公开成为了社会基本共识。一方面，广大领导干部意识上主动公开、方法上创新公开形式、工作中抓公开落实日渐成为自觉行动；另一方面群众行使知情权和监督权的意识普遍提高，主动获取政务信息参与度明显提高。
2. 政务公开助推了各领域改革的深化。各级地方政府以政务公开实践为牵引，破解了个别领域改革面临的突出矛盾，有效增强了全面深化改革的系统性和联动性。如通过政府权责清单的公开，牢牢锁定了政府权力的底数，对内实现了权力运行公开透明，让领导干部对自己的权责心中有数，对外把权力主线的通过权责清单的公开，有效助推了“放管服”改革的深入；通过法院、检察院各类法律文书的公开，实现了案件的对比和监督，对内规范统一了执法尺度，校正了执法行为，对外实现了对司法的监督，引导了公众预知自己行为的法律后果，有效助推了司法改革，提升了司法的公信力。
3. 政务公开倒逼行政效能的提高。地方政府政务公开的实践打破了过去公共行政过程中的信息不对称，畅通了群众对信息的获得渠道，群众对信息获取的便捷性和数量大大提高。法律、政策、规章、制度公开了，群众对政府政策的熟悉程度提高，要求公职人员对政策的理解必须更为深刻，运用更为精准，才能满足群众需求。办事过程公开了，公共行政权力运行的每个环节都在群众的监督下运行，群众对权力部门的监督能力逐渐专业化，要求公职人员必须在权力运行的每个环节都准确、严格遵守相关规定。与公共权力配套的责任公开了，要求公职人员在运用权力的同时必须提供相应服务和承担相应责任。
三、地方政府政务公开体系建设需要处理好的关系
理论界对政务公开的内涵、边界、救济渠道等内容探讨方兴未艾，新版的《政府信息公开条例》也已经在修订中，实践领域政务公开已经展示了强大的活力。在我国的政权结构中，地方政府是国家机构重要的组成部门，其公共权力的运行有其特殊的规律和特点，因此地方政府政务公开体系的建设既要考虑到公开的一般原则，又要能适应地方政府特殊的行政地位。从现阶段实践来看，地方政府政务公开体系建设首先需要处理好以下几方面关系：
（一）党务与政务的关系
党务公开是指党的组织将其实施党的领导活动以及党的自身建设相关事务在党内或者向社会公开。2017年11月中共中央政治局审议通过了《中国共产党党务公开条例（试行）》为党务公开提供根本遵循。党务公开探索落后于政务公开，这一方面是由于我们党成立、成长于革命环境中，对信息保密要求比较高，党务公开氛围不浓；另一方面，党务公开的一般原则是先党内后党外，部分党务信息以相应方式向党员公开，并没有向全社会公布。在法理上，党务信息不是政务信息相关法律、政策调整的内容，但实践中，党务与政务密切相关。党的十九大报告指出：“党政军民学，东南西北中，党是一切的领导。”坚持党的绝对领导是在长期革命、建设和发展实践中被检验是正确的，是历史和人民的选择。在公共权力运行过程中，党务信息有时会以某种形式转化为政务信息，相当一部分行政行为的依据就是党组织制发的相关文件，即在具体的行政行为中有一部分党务信息是在履职过程中获取的信息，比如，行政机关部门职责分工，大部分都是以党组织制法的文件为依据。同时，在政务公开工作推进过程中也需要有党组织的指导，在2005年中办、国办下发的《关于进一步推进政务公开的意见》中就明确了，推进政务公开工作要“党委主抓、政府负责”。在政务公开实践中，要把党务公开和政务公开融入地方经济社会发展的全局，进行整体谋划，统一组织领导，使二者相得益彰、协调并进，在政务公开工作中应该建立与党组的协调沟通机制，对涉及到党务信息的公开征求信息制作主体关于是否公开的意见。
（二）落实法律与制定政策的关系
在我国，地方政府具在行政地位上是双重隶属，既隶属同级立法机关，又隶属上级行政机关；行政职能上也是双重职能，既要执行中央政府的政策，也要在所辖区内制定相关管理政策。从地方政府政务公开发展实践来看，政策先行，立法、修法在后是一般规律。需要注意的是，虽然落实法律是刚性要求，但法律解决的是长期性制度性问题，法律条文是基本要求而非高标准，法律提供的外部救济渠道是最后的底线而非常态化监督。落实政策相依靠组织机构内部约束力和从上而下的督导，但政策可以根据外部环境的变化提出具有弹性的高标准要求，执行方式相对灵活且具有一定自由裁量权。对于政务公开工作而言，无论落实相关法律还是出台政策，其目的是以公开促进公共权力规范运行。在政务公开实践中，要充分发挥法律与政策方向上的和谐性和功能上的互补性，以政务公开相关法律立法精神为指导，同时在政策制定中要更加突出问题导向，以灵活的调节方式弥补法律的缺位和不到位问题。
（三）主动公开与依申请公开的关系
主动公开和依申请公开是政务公开的两种形式。理论上，主动公开属于一般公开，是公共部门对全体社会大众的公开，程序上分为判断是否应该公开和公开两个部分。依申请公开属于特殊公开，是公共部门根据申请人的特殊要求在法律允许和职权范围内向申请人公开相关信息，程序上分为决定是否公开、公开和公开救济三个部分。在我国目前的法律框架和政策环境下，主动公开是核心，依申请公开作为重要补充。实践中，虽然依申请公开在法律条文和公开实践中都被设立了前提条件，但是由于相关程序设计的不够严密，还是出现了依申请公开使用泛化的问题。比如，依申请公开的权责规定模糊，导致了部分申请人反复、大量提出政务信息公开申请，特别是在土地、拆迁、道路桥梁建设、贸易等涉及重大利益的领域，甚至出现了职业申请人，过度消耗公共资源。在政务公开实践中，公共部门一方面要坚持以“公开为常态，不公开为例外”，扩展主动公开的范围，丰富主动公开的内容；另一方面要适当强化依申请公开的规范性，对非正常依申请公开进行限制，虽然，《政府信息公开条例》明确赋予了公民、法人和其他组织的权力，但需要注意的是，我国还有近一百部法律，超过两百部的行政法规中包含有政务公开的条文，对于已经主动公开的政务信息，需要被赋予一定的豁免性。
（四）信息公开与数据公开的关系
政务信息是公共权力运行的记录，是政务公开的客体，数据信息表现形式和载体，从理论上看，信息公开与数据公开一脉相承。[3]但在实践上看，二者之间有着比较大的区别，首先，基本属性不同，信息本身有特定意义的，由于公共权力运行过程中不同部门存在职责交叉，信息公开应该以职权划分为基础的链式公开，其基本单位是“条”。数据本身没有特定意义，数据公开是统计意义的公开，政务数据要发挥作用就需要对其进行专业的整理和分析，其基本单位是“个”。其次，基本用途不同，信息公开制度设计的目的监督，是为规范公共权力运行，因此政府信息公开相关法律基本不会要求公开部门整理和加工信息，而是基本保持信息的客观状态。数据公开制度设计的目的是服务，是为了减少信息不对称，提高社会生产率，创造商业机会。再次，公开主体不同，政务信息公开是法定义务，其真实性以政府公信力为保障，因此主体是要具有法人资格公共部门。政务数据公开的主体不局限在公共部门，随着大数据时代的来临，许多企业和社会组织具有能力收集统计和分析研究相关政务数据。特别是随着“放管服”改革的不断深入，公共部门逐渐放宽了对市场的直接控制，加强了和社会化数据研究机构的合作，如阿里研究院、中国指数研究院、腾讯研究院等一大批社会研究机构在政务数据领域影响力逐渐增强。需要注意的是，受計划时代的影响，各级公共部门还是掌握了经济社会运行的大量沉淀数据，这些数据还是需要通过适当的方式向社会公开。在政务公开实践中，公共部门要注意区分信息公开与数据公开的区别，并不是在大数据时代，数据的公开就是对信息公开的升级，强行将数据公开纳入到现行的信息公开体系不利于政务公开全面推进，对于数据公开公共部门应该加强的是监管职责而非直接公布。
四、对地方政府政务公开体系建设的建议
政务公开体系建设是实现政务公开的制度支撑，一般而言，政务公开体系包括政公开理念、公开主体、公开手段、监督保障四个方面。根据新时期党中央、国务院对全面推进政务公开的决策部署，地方政府全面推进政务公开体系应该从树立全面公开思维、构建大公开格局、统筹公开平台、完善政务公开保障机制四个方面构建。
（一）坚持开放理念，树立全面公开思维
推进决策、执行、管理、服务、结果“五公开”是党的十八届四中全会部署的任务，中办、国办下发的《关于全面推进政务公开工作的意见》进一步明确了新时期推进政务公开的要求，这不是对传统政务公开制度的简单规范，而是立足世情、国情提出的政务公开全面升级。[4]下一步，地方政府全面推进政务公开要坚持开放理念，树立大政务公开的视野。首先要转变“关键少数”的领导干部观念，破除政务公开等同于政府信息公开的认识。把公开的思维融入到政府信息公开、对外开放、营商环境改善、大数据应用、纪检监察、宣传引导等工作。从坚持以人民为中心，实现国家治理体系和治理能力现代化的高度统筹考虑制度安排。其次要转变政务公开工作人员观念，破除政务公开是“端菜发布”的认识。顺应“互联网+”时代要求，增强回应交流意识，把群众“看得到、听得懂、信得过、能监督”作为政务公开工作重要原则，变单向公开为双向互动。
（二）坚持政策创新，构建大公开格局
地方政府在制定政策的过程中，对中央政府部署的必须严格落实，但从实践经验来看，要取得比较好的政策效果就必须结合中央政策精神，结合本地区实际对政策进行创新。从党中央、国务院对全面政务公开的部署来看，鼓励地方政府积极开展范围广、力度大的公开探索是主要精神。从地方政府制定的全面推进政务公开工作的实施细则看，不少省份都在国务院实施细则的基础上进行了政策创新。进一步全面推进政务公开也应坚持政策创新，构建大公开格局。首先，要扩大政务公开的主体范围，逐步探索把人大机关、政党机关、司法机关、行政机关、具有公共服务职能的机构（如大型医院、地方性银行等）以及主要服务于行政区域内的中直单位（如地震、气象等部门），都纳入地方政府政务公开体系。其次，要扩大政务公开的民众参与程度，一方面通过微博、微信、客户端等新媒体的应用丰富政民互动的渠道，另一方面提高政策意见征集和科学分析能力，处理好网络舆情在政策制定中的角色和作用。
（三）坚持信息共享，统筹公开平台
信息通讯技术发展，大幅度提高了信息传播速度和数据的丰富程度，但同时也带来了一些问题，突出表现在“散”和“乱”两个方面：“散”就是公开平台分散，集约化程度不高，大量公开平台开发上线，但大多是“单兵作战”，导致公开过于碎片化，用户的体验感不强；“乱”就是政务公开不规范，标准化程度不高，海量政务信息发布上网，但目录化管理水平还不够高，查询的便捷性不够。实施数据共享，统筹政务公开平台首先要通过大数据、云计算等技术手段，实现平台建设的集约化。[5]目前，政府门户网站已成为了政府信息公开领域的统一平台，下一步，可以政府门户网站为基础逐步将党务公开、司法公开、公共服务事项公开等内容转移过来，把政府门户网站打造成全省全面公开大平台。其次，要探索公开标准化建设，对政务公开实施清单制度，编制统一政务公开指南，规范公开事项的名称、依据以及应公开的内容、主体、时限、方式。
（四）坚持协调推进，完善政务公开保障机制
全面推进政务公开工作的复杂性，要求在推進过程中必须通过协调推进，增强制度安排联动性，完善政务公开的保障机制。首先，强化政务公开的领导和工作机制，实现纵向成体系，横向强职能的工作机制。纵向间要以省级政府为单位，规范各级政务公开工作协调机构设置，在机构名称、机构性质等方面做到上下统一，全省一致；横向间按照“大公开”的格局，根据政务公开工作流程整合相近职能，将政策制定、技术支撑、媒体运用等职能统一起来，突出协调机构的权威性，配齐配强工作人员。其次，加强考核监督，实施动态化绩效考核。全面推进政务公开是把阶段性静态信息公开变为时时动态公开，公开的方式、内容、都发生了变化，因此必须要调整传统的考核监督方式。从考核内容上把政策解读、热点回应、媒体运用等方面效果纳入考核指标，提高指标体系的覆盖程度；从考核方式上增加通过第三方评估机构对政务公开过程开展的动态考核，把动态考核和年底考核结合起来作为年度考核。
参考文献：
[1]姜明安.论政务公开[J].湖南社会科学，2016（2）.
[2]孟庆国，李晓方.全面推进政务公开：内涵诠释、实践特色与发展理路[J]. 河南师范大学学报（哲学社会科学版），2017（3）.
[3]秦小建.政府信息公开的宪法逻辑[J].中国法学，2016（3）.
[4]马宝成.政务公开的基本概念和基本理念探析[J].辽宁行政学院学报，2001（1）.
[5]后向东.论我国政府信息公开制度变革中的若干重大关系[J].中国行政管理，2017（1）.
[责任编辑、校对：杨栓保]
摘 要： 我国政务公开是一项典型的由基层探索发起，再由国家统一推广的制度创新。地方政府的政务公开实践起步于20世纪80年代，经过30多年的探索，已经取得了初步成效。根据新时期党中央、国务院对政务公开的新部署，地方政府政务公开体系建设应该处理好党务与政务、落实法律与制定政策、主动公开与依申请公开、信息公开和数据公开的关系，从树立全面公开思维、构建大公开格局、统筹公开平台、完善政务公开保障机制四个方面进行深化。
关键词： 政务公开； 地方政府； 开放政府
中图分类号： D625 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.02.010
Abstract： The openness of government affairs of our country is a typical system innovation initiated by grassroots exploration and promoted by the national unification. Local government affairs public practice started in the 1980s， after more than 30 years of exploration， initial results have been achieved. According to the new period of the CPC central committee and the state council for government affairs at the new deployment， local government administrative public system should deal with relations of the Party and government affairs ， implementation of the law and policymaking， initiative openness and applying for publicity， information and data disclosure. It is necessary to ensure the reform of government affairs； set up the comprehensive public thinking， build large public setup， promote open platform， improve public security mechanism of the government affairs.
Key words： openness in government affairs； local government； open government
政務公开是现代公共行政的重要制度安排，是发展民主政治，提升国家治理能力的重要途径。我国地方政府在20世纪80年代就开始了政务公开实践，经过30多年的探索，各地已初步构建起政务公开的主体框架，取得了一定成绩。新一届党和国家领导集体审时度势，对政务公开的制度安排提出了更高的要求，党的十八届四中全会提出要推行“决策、执行、管理、服务和结果”五公开的制度设想。2016年中办、国办印发了《关于全面推进政务公开工作的意见》，从推进政务阳光透明、扩大政务开放参与、提升政务公开能力和强化保障措施等方面明确了全面推进政务公开的基本框架。同年11月国办印发了《<关于全面推进政务公开工作的意见>实施细则的通知》，进一步对行政机关落实“五公开”、强化政策解读、回应社会关切方式和内容进行了细化。笔者根据中央对政务公开的顶层设计，从理论分析政务公开内涵入手，结合地方政府政务公开实践进行实证探讨，并进一步提出了全面推进政务公开体系建设的建议。
一、政务公开逻辑内涵与时代内涵
准确把握政务公开内涵是构建政务公开体系建设的基础。在现代政府理论中，人民联合成为国家和置身于政府之下的重大和主要目的是保护他们的财产，因此，人民迫切希望国家和政府的权力公开透明。
在大多数西方国家，受思想启蒙运动的影响，公开的思想与民主、平等、自由一起植根于现代国家建立的核心内涵中，孟德斯鸠在《论法的精神》一书中提到：“人民的选举应当公开，应该把这一点看作是民主政治的一条基本法律。”以康德为代表的德国思想家更是提出了“国家行为公开论”的思想，指出“公共权力包括全部法律需要普遍公布”。到了20世纪，不少个国家和地区已通过法律把政务公开固定为国家意志。我国现代政府理论研究起步较晚，是在学习西方相关理论基础上不断总结实践修正完善起来的，因此，我国“政务公开”首先在实践领域释放了巨大活力。我国的政务公开实践源自上世纪80年代在农村自治组织治理实践中创新的村务公开，后来这一制度经党中央和国务院认可并在全国广泛推广，党中央、国务院围绕这一制度安排出台过系列政策，但一直未明确界定“政务公开”的含义。因此，学者对政务公开的内涵与边界存在着分歧，一种观点认为政务公开应是狭义上的政务公开，公开主体仅限于政府机关，不包括村务公开、厂务公开、检务公开等方面。[1]特别是2007年《政府信息公开条例》出台后，将政府信息公开等同政务公开的观点逐渐盛行。另一种观点认为，政务公开指整个公权力运作的活动及其信息的公开，包括各级人民政府和政府部门行使行政权的活动及其信息的公开，各级人民代表机关行使立法、审查批准预决算和对一府两院监督权的活动及其信息的公开，以及执政党依法执政活动及其信息的公开。
笔者认为，准确把握政务公开的内涵应该从逻辑和时代两个维度分析。从逻辑维度分析，政务公开这种制度安排的内涵体现两方面，一方面，在政治逻辑中我国是人民民主专政的社会主义国家，“政务公开”是发展社会主义民主政治，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权的重要途径。在这个逻辑下，人民是国家的主人，各类国家机构是由人民代表选出的，人民有权要求了解权力运行情况。[2]另一方面，在政府治理逻辑中，群众生活在国家制度中，是各类法律、行政法规、政策的实施对象，在这个逻辑下群众需要的是公平的施政环境，因此迫切要求公权力公开透明运行。除了逻辑维度，政务公开作为实践性和时效性非常强的制度安排，准确把握政务公开内涵还要考虑时代维度。一方面，随着国家开放程度不断提高，需要传统政务公开制度发生变革。党的十九大报告提出“推动形成全面开放新格局”，强调“中国开放的大门不会关闭，只会越开越大”，这就从国家整体设计层面对政务公开提出了更高、更全面的要求，政务公开不能仅是政府信息方面，而是要求公开主体更加丰富、公开内容更加广泛、公开渠道更加多样；另一方面，科学技术的发展，特别是通讯技术的进步使信息的传播方式、传播速度等方面有了质的变化，对建设集约化和规范化的政务公开平台提供了技术支撑。综上所述，在当前环境中，政务公开应是大公开的概念，其主体应该包括所有国家机构，其内容应该是公共权力运行的全领域，其方式应该是围绕最大程度便企利民多渠道开展。但需要注意的是，在实践中不能将政务公开大而化之，政务公开是规范公共权力透明运行的重要监督手段，但不是全部，全面推进政务公开应该根据经济社会和民主进程的发展情况有规划、有重点明确任务。
二、地方政府政务公开探索实践与成效
（一）地方政府政务公开实践历程
1. 探索摸索阶段。上世纪80年代地方政府政务公开实践起步于村务公开，这个时期正值我国刚开始重视规范“党政关系”，因此对政务公开主体的划分并不细致，政务公开在制度设计中的作用维度单一，集中表现在预防腐败领域。根据党的十三大提出的“提高领导机关活动的开放程度”这一部署，地方政府于1988年前后在所辖区内的行政村开始实行了“两公开一监督”制度，对村级重大事务决议内容公开和实施结果公开。到90年代后期在村务公开取得较好效果的基础上，一些地方政务开始探索把村务公开实践的经验引进政府机关，并不断从内容和形式上优化规范。如河北在1997年出台了政务公开实施计划，明确了全省政务公开的计划表和路线图。
2. 稳步实施阶段。到2000年左右，政务公开逐渐被中央政府认可和推广，地方政府政务公开实践进入了稳步实施阶段。这个阶段地方政府政务公开实践有三点变化：一是政务公开机制有了重大创新。从公开简单的“静态政务”扩展到了公开“动态政务”，围绕与群众切身利益的热点问题，不少地方政府开展了“权力公开透明运行”改革，实施“依据—决策—执行—结果”全流程公开。二是政务公开理念有了重大创新。政务公开从单纯“腐败监督”单一维度，扩展到“腐败监督—引导舆论—便民服务”三重维度 。非典疫情爆发后，不少地方政府探索了新聞发言人制度，要求有对外通报信息任务的部门必须设立新闻发言人，主动引导社会舆论，积极回应群众关切。《中华人民共和国政府信息公开条例》实施以后各级地方政府纷纷颁布了条例的实施办法，正式在本行政区内实施依申请公开制度，明确了除主动公开政府信息外，公民、法人或者其他组织根据自身工作、生产、生活的需要向行政机关申请获取政府信息。三是政务公开手段进一步丰富。信息技术的发展推动了电子政务形成，通过电子政务平台丰富政务公开载体增强公开的时效性和便捷性成为不少地方政府的选择，到2010年左右全国大多数省份均建立起成体系的电子政务公开平台，全国政务公开电子化体系基本成型。
3. 深化推进阶段。2014年随着我国开启了全面深化各领域改革新征程，地方政府政务公开实践也进入了深化推进阶段。这个阶段地方政府政务公开实践有两点变化：一是政务公开主体逐步扩大。公开主体从党政部门扩展到了司法机关，2014年前后，部分省份开展了司法公开探索，涉及检察、法院、司法行政各个环节。如浙江法院系统推行了权力运行和数据统计双公开，不但公开了审判流程、判决文书和执行信息等内容，而且公开法院系统收案和办案统每日统计和年度统计信息。江苏检察院系统不但公开了检察权力运行的相关信息，而且2018年在全国首发检务公开年度报告。二是政务公开的联动性正在凸显。以坚持党的领导为统领，通过深入开展一系列党的主题教育实践活动，统一了各类政务公开主体的思想和行动，促进不同政务公开主体之间相互学习借鉴。
（二）地方政府政务公开实践取得的成绩
1. 政务公开环境已初步形成。早期地方政府政务公开实践只是个别地区、个别领域推行的便民措施，是群众了解公共权力运行情况的一个窗口。随着中央层面的认可和统一部署，各级地方政府政务公开层次不断深入，制度不断规范，已初步营造出良好的政务公开环境，政务公开成为了社会基本共识。一方面，广大领导干部意识上主动公开、方法上创新公开形式、工作中抓公开落实日渐成为自觉行动；另一方面群众行使知情权和监督权的意识普遍提高，主动获取政务信息参与度明显提高。
2. 政务公开助推了各领域改革的深化。各级地方政府以政务公开实践为牵引，破解了个别领域改革面临的突出矛盾，有效增强了全面深化改革的系统性和联动性。如通过政府权责清单的公开，牢牢锁定了政府权力的底数，对内实现了权力运行公开透明，让领导干部对自己的权责心中有数，对外把权力主线的通过权责清单的公开，有效助推了“放管服”改革的深入；通过法院、检察院各类法律文书的公开，实现了案件的对比和监督，对内规范统一了执法尺度，校正了执法行为，对外实现了对司法的监督，引导了公众预知自己行为的法律后果，有效助推了司法改革，提升了司法的公信力。
3. 政务公开倒逼行政效能的提高。地方政府政务公开的实践打破了过去公共行政过程中的信息不对称，畅通了群众对信息的获得渠道，群众对信息获取的便捷性和数量大大提高。法律、政策、规章、制度公开了，群众对政府政策的熟悉程度提高，要求公职人员对政策的理解必须更为深刻，运用更为精准，才能满足群众需求。办事过程公开了，公共行政权力运行的每个环节都在群众的监督下运行，群众对权力部门的监督能力逐渐专业化，要求公职人员必须在权力运行的每个环节都准确、严格遵守相关规定。与公共权力配套的责任公开了，要求公职人员在运用权力的同时必须提供相应服务和承担相应责任。
三、地方政府政务公开体系建设需要处理好的关系
理论界对政务公开的内涵、边界、救济渠道等内容探讨方兴未艾，新版的《政府信息公开条例》也已经在修订中，实践领域政务公开已经展示了强大的活力。在我国的政权结构中，地方政府是国家机构重要的组成部门，其公共权力的运行有其特殊的规律和特点，因此地方政府政务公开体系的建设既要考虑到公开的一般原则，又要能适应地方政府特殊的行政地位。从现阶段实践来看，地方政府政务公开体系建设首先需要处理好以下几方面关系：
（一）党务与政务的关系
党务公开是指党的组织将其实施党的领导活动以及党的自身建设相关事务在党内或者向社会公开。2017年11月中共中央政治局审议通过了《中国共产党党务公开条例（试行）》为党务公开提供根本遵循。党务公开探索落后于政务公开，这一方面是由于我们党成立、成长于革命环境中，对信息保密要求比较高，党务公开氛围不浓；另一方面，党务公开的一般原则是先党内后党外，部分党务信息以相应方式向党员公开，并没有向全社会公布。在法理上，党务信息不是政务信息相关法律、政策调整的内容，但实践中，党务与政务密切相关。党的十九大报告指出：“党政军民学，东南西北中，党是一切的领导。”坚持党的绝对领导是在长期革命、建设和发展实践中被检验是正确的，是历史和人民的选择。在公共权力运行过程中，党务信息有时会以某种形式转化为政务信息，相当一部分行政行为的依据就是党组织制发的相关文件，即在具体的行政行为中有一部分党务信息是在履职过程中获取的信息，比如，行政机关部门职责分工，大部分都是以党组织制法的文件为依据。同时，在政务公开工作推进过程中也需要有党组织的指导，在2005年中办、国办下发的《关于进一步推进政务公开的意见》中就明确了，推进政务公开工作要“党委主抓、政府负责”。在政务公开实践中，要把党务公开和政务公开融入地方经济社会发展的全局，进行整体谋划，统一组织领导，使二者相得益彰、协调并进，在政务公开工作中应该建立与党组的协调沟通机制，对涉及到党务信息的公开征求信息制作主体关于是否公开的意见。
（二）落实法律与制定政策的关系
在我国，地方政府具在行政地位上是双重隶属，既隶属同级立法机关，又隶属上级行政机关；行政职能上也是双重职能，既要执行中央政府的政策，也要在所辖区内制定相关管理政策。从地方政府政务公开发展实践来看，政策先行，立法、修法在后是一般规律。需要注意的是，虽然落实法律是刚性要求，但法律解决的是长期性制度性问题，法律条文是基本要求而非高标准，法律提供的外部救济渠道是最后的底线而非常态化监督。落实政策相依靠组织机构内部约束力和从上而下的督导，但政策可以根据外部环境的变化提出具有弹性的高标准要求，执行方式相对灵活且具有一定自由裁量权。对于政务公开工作而言，无论落实相关法律还是出台政策，其目的是以公开促进公共权力规范运行。在政务公开实践中，要充分发挥法律与政策方向上的和谐性和功能上的互补性，以政务公开相关法律立法精神为指导，同时在政策制定中要更加突出问题导向，以灵活的调节方式弥补法律的缺位和不到位问题。
（三）主动公开与依申请公开的关系
主动公开和依申请公开是政务公开的两种形式。理论上，主动公开属于一般公开，是公共部门对全体社会大众的公开，程序上分为判断是否应该公开和公开两个部分。依申请公开属于特殊公开，是公共部门根据申请人的特殊要求在法律允许和职权范围内向申请人公开相关信息，程序上分为决定是否公开、公开和公开救济三个部分。在我国目前的法律框架和政策环境下，主动公开是核心，依申请公开作为重要补充。实践中，虽然依申请公开在法律条文和公开实践中都被设立了前提条件，但是由于相关程序设计的不够严密，还是出现了依申请公开使用泛化的问题。比如，依申请公开的权责规定模糊，导致了部分申请人反复、大量提出政务信息公开申请，特别是在土地、拆迁、道路桥梁建设、贸易等涉及重大利益的领域，甚至出现了职业申请人，过度消耗公共资源。在政务公开实践中，公共部门一方面要坚持以“公开为常态，不公开为例外”，扩展主动公开的范围，丰富主动公开的内容；另一方面要适当强化依申请公开的规范性，对非正常依申请公开进行限制，虽然，《政府信息公开条例》明确赋予了公民、法人和其他组织的权力，但需要注意的是，我国还有近一百部法律，超过两百部的行政法规中包含有政务公开的条文，对于已经主动公开的政务信息，需要被赋予一定的豁免性。
（四）信息公开与数据公开的关系
政务信息是公共权力运行的记录，是政务公开的客体，数据信息表现形式和载体，从理论上看，信息公开与数据公开一脉相承。[3]但在实践上看，二者之间有着比较大的区别，首先，基本属性不同，信息本身有特定意义的，由于公共权力运行过程中不同部门存在职责交叉，信息公开应该以职权划分为基础的链式公开，其基本单位是“条”。数据本身没有特定意义，数据公开是统计意义的公开，政务数据要发挥作用就需要对其进行专业的整理和分析，其基本单位是“个”。其次，基本用途不同，信息公开制度设计的目的监督，是为规范公共权力运行，因此政府信息公开相关法律基本不会要求公开部门整理和加工信息，而是基本保持信息的客观状态。数据公开制度设计的目的是服务，是为了减少信息不对称，提高社会生产率，创造商业机会。再次，公开主体不同，政务信息公开是法定义务，其真实性以政府公信力为保障，因此主体是要具有法人资格公共部门。政务数据公开的主体不局限在公共部门，随着大数据时代的来临，许多企业和社会组织具有能力收集统计和分析研究相关政务数据。特别是随着“放管服”改革的不断深入，公共部门逐渐放宽了对市场的直接控制，加强了和社会化数据研究机构的合作，如阿里研究院、中国指数研究院、腾讯研究院等一大批社会研究机构在政务数据领域影响力逐渐增强。需要注意的是，受計划时代的影响，各级公共部门还是掌握了经济社会运行的大量沉淀数据，这些数据还是需要通过适当的方式向社会公开。在政务公开实践中，公共部门要注意区分信息公开与数据公开的区别，并不是在大数据时代，数据的公开就是对信息公开的升级，强行将数据公开纳入到现行的信息公开体系不利于政务公开全面推进，对于数据公开公共部门应该加强的是监管职责而非直接公布。
四、对地方政府政务公开体系建设的建议
政务公开体系建设是实现政务公开的制度支撑，一般而言，政务公开体系包括政公开理念、公开主体、公开手段、监督保障四个方面。根据新时期党中央、国务院对全面推进政务公开的决策部署，地方政府全面推进政务公开体系应该从树立全面公开思维、构建大公开格局、统筹公开平台、完善政务公开保障机制四个方面构建。
（一）坚持开放理念，树立全面公开思维
推进决策、执行、管理、服务、结果“五公开”是党的十八届四中全会部署的任务，中办、国办下发的《关于全面推进政务公开工作的意见》进一步明确了新时期推进政务公开的要求，这不是对传统政务公开制度的简单规范，而是立足世情、国情提出的政务公开全面升级。[4]下一步，地方政府全面推进政务公开要坚持开放理念，树立大政务公开的视野。首先要转变“关键少数”的领导干部观念，破除政务公开等同于政府信息公开的认识。把公开的思维融入到政府信息公开、对外开放、营商环境改善、大数据应用、纪检监察、宣传引导等工作。从坚持以人民为中心，实现国家治理体系和治理能力现代化的高度统筹考虑制度安排。其次要转变政务公开工作人员观念，破除政务公开是“端菜发布”的认识。顺应“互联网+”时代要求，增强回应交流意识，把群众“看得到、听得懂、信得过、能监督”作为政务公开工作重要原则，变单向公开为双向互动。
（二）坚持政策创新，构建大公开格局
地方政府在制定政策的过程中，对中央政府部署的必须严格落实，但从实践经验来看，要取得比较好的政策效果就必须结合中央政策精神，结合本地区实际对政策进行创新。从党中央、国务院对全面政务公开的部署来看，鼓励地方政府积极开展范围广、力度大的公开探索是主要精神。从地方政府制定的全面推进政务公开工作的实施细则看，不少省份都在国务院实施细则的基础上进行了政策创新。进一步全面推进政务公开也应坚持政策创新，构建大公开格局。首先，要扩大政务公开的主体范围，逐步探索把人大机关、政党机关、司法机关、行政机关、具有公共服务职能的机构（如大型医院、地方性银行等）以及主要服务于行政区域内的中直单位（如地震、气象等部门），都纳入地方政府政务公开体系。其次，要扩大政务公开的民众参与程度，一方面通过微博、微信、客户端等新媒体的应用丰富政民互动的渠道，另一方面提高政策意见征集和科学分析能力，处理好网络舆情在政策制定中的角色和作用。
（三）坚持信息共享，统筹公开平台
信息通讯技术发展，大幅度提高了信息传播速度和数据的丰富程度，但同时也带来了一些问题，突出表现在“散”和“乱”两个方面：“散”就是公开平台分散，集约化程度不高，大量公开平台开发上线，但大多是“单兵作战”，导致公开过于碎片化，用户的体验感不强；“乱”就是政务公开不规范，标准化程度不高，海量政务信息发布上网，但目录化管理水平还不够高，查询的便捷性不够。实施数据共享，统筹政务公开平台首先要通过大数据、云计算等技术手段，实现平台建设的集约化。[5]目前，政府门户网站已成为了政府信息公开领域的统一平台，下一步，可以政府门户网站为基础逐步将党务公开、司法公开、公共服务事项公开等内容转移过来，把政府门户网站打造成全省全面公开大平台。其次，要探索公开标准化建设，对政务公开实施清单制度，编制统一政务公开指南，规范公开事项的名称、依据以及应公开的内容、主体、时限、方式。
（四）坚持协调推进，完善政务公开保障机制
全面推进政务公开工作的复杂性，要求在推進过程中必须通过协调推进，增强制度安排联动性，完善政务公开的保障机制。首先，强化政务公开的领导和工作机制，实现纵向成体系，横向强职能的工作机制。纵向间要以省级政府为单位，规范各级政务公开工作协调机构设置，在机构名称、机构性质等方面做到上下统一，全省一致；横向间按照“大公开”的格局，根据政务公开工作流程整合相近职能，将政策制定、技术支撑、媒体运用等职能统一起来，突出协调机构的权威性，配齐配强工作人员。其次，加强考核监督，实施动态化绩效考核。全面推进政务公开是把阶段性静态信息公开变为时时动态公开，公开的方式、内容、都发生了变化，因此必须要调整传统的考核监督方式。从考核内容上把政策解读、热点回应、媒体运用等方面效果纳入考核指标，提高指标体系的覆盖程度；从考核方式上增加通过第三方评估机构对政务公开过程开展的动态考核，把动态考核和年底考核结合起来作为年度考核。
参考文献：
[1]姜明安.论政务公开[J].湖南社会科学，2016（2）.
[2]孟庆国，李晓方.全面推进政务公开：内涵诠释、实践特色与发展理路[J]. 河南师范大学学报（哲学社会科学版），2017（3）.
[3]秦小建.政府信息公开的宪法逻辑[J].中国法学，2016（3）.
[4]马宝成.政务公开的基本概念和基本理念探析[J].辽宁行政学院学报，2001（1）.
[5]后向东.论我国政府信息公开制度变革中的若干重大关系[J].中国行政管理，2017（1）.
[责任编辑、校对：杨栓保]
