政治与行政二分理论：历史、现实与前景

    周柯利

    摘 要：今天的行政理论研究中，治理理论、新公共管理理论、新公共服务理论等处于核心的地位，而作为行政理论大厦坚固的基石并与现代行政理论有着紧密联系的传统公共行政理论——政治与行政二分理论却遭到了冷落。从历史视角来看，政治与行政二分理论从产生到完善，有着巨大的历史意义；从现实视角来看，二分理论为行政学的发展架构了一个框架，大量丰富的理论基于此产生；虽然在现代行政过程中，政治与行政二者在功能上不断进行相互渗透，但对政治与行政进行划分的基础仍然存在，政治与行政二分理论仍然是公共行政学的基础理论。

    关键词：政治；行政；二分理论；

    认识历史是为了更好的着眼于未来，认识理论是为了更好的服务于实践。在今天的行政理论研究中，治理理论、新公共管理理论、新公共服务理论等处于核心的地位，而作为行政理论大厦坚固的基石并与现代行政理论有着紧密联系的传统公共行政理论研究却遭到了冷落，比如本文将要谈到的作为传统公共行政理论主流之一的政治与行政二分理论。本文通过从历史、现实、前景[1]三个维度出发对政治与行政二分理论进行分析，意在强调行政学理论发展的连续性、还传统公共行政理论应有的学术地位。

    一、历史

    在被称为行政学开山之作的《行政之研究》一文中，威尔逊认为：行政与政治不同，行政管理是置身于“政治”所特有的范围之外的，行政管理的问题并不属于政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却不需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。因为在威尔逊看来，行政是国家所共有的相似性很强的工作，是行动中的政府，是政府在执行和操作方面最显眼的部分，行政是政府在个别、细致而且带技术方面的国家活动，是合法的、明确的国家活动，而政治是政府在重大而且带有普遍性事项方面的国家活动。相应地，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情，政策如果没有行政管理的帮助将一事无成，但行政管理并不因此就是政治。正是基于这种认识，威尔逊将政治与行政区分开来。[2]

    威尔逊虽然第一次明确提出了政治与行政二分理论，但他主要强调了行政运行的技术特殊性，没能详细说明公共行政研究涉及的领域，行政和政治领域的恰当关系，以及行政学能否成为一个类似自然科学那样的抽象学科等等。[3]这些问题接下来在古德诺《政治与行政》一书阐述的系统理论中得到了回答，使政治与行政二分理论更加趋于完善。古德诺认为在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，前者谓之政治，后者谓之行政。在古德诺看来，传统的研究政府及行政的思路是一种“宪法开始又以宪法结束”的政治学方法，这种方法由于过分地关注从政治的视角上来看问题，抹杀了政府及其行政运行的特殊性，不可能导致高效率的行政体制设计。所以，行政研究应当从政治与行政分开开始，走一条独立于政治学的研究思路，在实践上就是排除政治的干扰而建立以效率为目标的行政体制。[1]

    政治与行政二分理论的意义是广泛且深远的。首先，在二分理论提出以前，作为行政学研究的行政概念一直是包含在政治概念中的，行政学没有自己独立的学科地位。威尔逊与古德诺的理论对行政管理的巨大贡献在于：突出和强调了公共行政活动及其研究在所有国家中的特殊意义，并为此提出了一系列的理论观点和基本范畴。从此，他们将行政管理学推上了独立发展的轨道。伍罗德·威尔逊在1887年发表的一篇论文中定下了早期公共行政研究的基调，[2]行政在西方成了“真正独立的技术性领域”，使后继者更加专心地集中研究行政体制及其运行问题。

    一般认为，政治与行政二分法主要从四个方面提出了关于行政学学科的论证基础：（1）政府由“政治”与“行政”两种过程构成，“行政”是其中一种单独的过程；（2）行政研究应当建立在管理的基础上而不是法律的基础上；（3）有关“行政”的科学研究可以寻得类似于物理学的普遍原则，行政研究可以由艺术转变为一门科学；（4）行政将成为现代政府的核心问题，运用行政科学可以增进政府管理的效率。[4]

    其次，对20世纪公共行政最具影响的是本世纪20年代由马克思·韦伯提出的官僚制理论模型，将政治与行政二分理论与马克思·韦伯的官僚制理论联系起来会发现二者本质上是属于一个统一的理论范式的。威尔逊认为：“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够恰当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用和能源方面尽可能少的成本完成这些恰当的工作。”[5]威尔逊的这个问题实际上是提出了一个什么样的政府的问题，或者说政府以什么样的形式出现和怎样根据这种形式来承担起它的职能。对于这个问题，古德诺做出了回答。根据二分理论建立的政府，理所当然地是一个纯粹形式化的和专门的行政机构。威尔逊和古德诺在这里实际上已经确定了官僚制的基本原则。

    再次，如果说第一点意义是着眼于“承上”，那第三点意义则着眼于“启下”，这门科学自产生以来从未定于一尊，与其说威尔逊和韦伯创立了这们学科，倒不如说他们为后继者奠定了坚固的学术基础。行政学界习惯于对行政学自身的发展进行范式变迁的划分。科学哲学家库恩认为，范式是指一定的科学共同体所共有的信念、观点和方法的模式或框架，范式的作用在于对科学研究起定向和规范的作用。它提供了选择课题的标准、解决问题的依据和方法，限制着科学工作的范围。不同范式之间具有不相容性和不可比性。依此来看，张康之教授认为自政治与行政二分理论产生以来，行政学的本身还没有出现过范式的根本转型。[6]

    二、现实

    对二分理论现实的探讨是对上述第三点意义的扩展。戴维·罗森布鲁姆认为公共行政的研究有三条相对分离的途径，各自对公共行政有不同的阐述。一些人把公共行政视做为一种“管理行为”，与民营部门的运作相类似；另外一些人则强调公共行政的“公共性”，从而关注其政治层面；还有一些人注意到了主权、宪法及管制实践在公共行政中的重要性，从而把公共行政视为一种法律事务。[7]第三种途径在历史上一直受到其他研究途径，尤其是正统管理途径的压制，为了更好的阐述和更清晰的分析政治与行政二分理论在行政学发展中的地位和作用，本文主要针对前两种研究途径进行分析。

    公共行政的管理途径分为传统管理途径和新公共管理。传统管理途径着重于公共行政的应然层面，其思维和逻辑就建立在政治与行政分离的观点之上的。与政治所追求的代表性之类的价值不同，公共行政的意义在于追求效能、效率及经济最大化。依此观点，管理者而非政客，处于管理控制的地位，效率成为公共部门之“至高的善”或“行政价值链条中的原点”，至于政治因素则被认为应摒弃于公共行政之外，因为它只会造成无效率，一方面是公共服务管制活动的增加，另一方面其政治地位遭到贬低。正如怀特在其著作《公共行政研究概论》中指出的，“行政研究应当建立在管理的基础上，而不应当建立在法律的基础上。”[5]二分法作为传统公共行政理论的主流，到二战为止都一直被行政学不加批判的接受着，以世界范围科学管理运动中泰勒的理论为基础，发展出并支持这样的假设：有效能、效率的管理可以简化为一套“科学原则”，即产生了公共行政的第二种范式。

    自20世纪90年代初期开始，公共行政的新管理途径开始受到重视，它建立在这样的前提之上：传统的、官僚主义化的公共行政已经破烂不堪，并且民众已经丧失了对政府的信赖。因此政府需要实施重大改革，甚至是“再造”，奥斯本与盖布勒在一路畅销的《再造政府》一书中对这一问题作出了回应，他们提出了十项原则。新的某些概念，诸如“结果导向”、“传统导向”、“员工授权”、“企业家精神”以及“资源外包”等术语，提出之时还是革命性的观点，现今已成为了公共行政之标准语言进入了主流学术圈，继而运用于实践。1993年由美国副总统戈尔主持的全国绩效评估（NPR）的成果报告中指出，政府的目标是寻求一个“能为美国民众设立新的服务契约的，能确保效能、效率、回应能力的全新政府。”其执行要点包括了：顾客导向、提升服务机关的竞争力、创造动态市场机制、借由市场机制解决问题、授权员工追求结果、分散决策权力、简化预算流程、人事管理的分权化、简化政府采购程序等等。韦伯的官僚制理论使政治与行政二分理论归宿集中到建立理想型的、合乎工具理性原则的组织形式上来。很明显，再造政府理论和NPR报告虽然对官僚制理论进行了批判，但它们在根本上秉承了传统管理途径所坚持的政治与行政二分法，即认为公共行政是非政治化的观点。正如在NPR报告序言中谈到的：“绩效评估报告不涉及政治因素。在过去很长时期内，由于无效的和过时的官僚体制以及我们巨大的债务因素，公共项目的执行情况非常糟糕。不管这种项目是由民主党总统还是共和党总统通过的，并由国会中两党议员投票批准，政府基本职能之执行情况长期未得到审查。因此，我们的宗旨是长期地改善政府地工作方式，而不管是拿一个政党执政。”[7]

    公共行政政治途径的源头可追溯到学者们对美国新政时期及第二次世界大战期间公共行政脱离政治地批判。在公共政策研究中，学者们发现行政的政治功能和特征是不容怀疑的，威尔逊和古德诺根据政治与行政二分原则把政策制定与政策的执行严格区分开来是与现实不相符合的，对二分理论的不同态度决定了公共行政的政治途径与管理途径是一种对立的存在：如果说管理途径强调公共行政的“应然”层面，那么公共行政的政治途径则强调从经验角度出发的“实然层面”；在管理途径中强调的效率观念，在政治途径中被认为是不足为取的，因为公务员为了达成效率要求，可能会采取许多“便宜行事”的做法，如此将会破坏行政程序的正常运作。政治途径将公共行政视作为一种政治过程，所推崇的价值观是“代表性”、“政治回应”、“责任”等，政治途径认为这些价值不仅是建立宪政的重要元素，也应将其贯穿于政府层面的运作之中，公共行政自然地不能例外。

    三、前景

    政治与行政的关系是指政党政治与政府行政之间的关系问题，它包含两个层次：一是结构层次；二是功能层次。根据对多种因素的综合思考与分析，在经历了政治与行政的高度统一、政治与行政二分这样两个阶段后，西方政治与行政的关系呈现出结构上的分离与功能上的渗透。

    在政治与行政关系的演进中，行政的政治化几乎是注定的和不可逆转的，这最终导致政治与行政在功能上的相互渗透，因为“每一个问题，不管它似乎多么有技术性，都能呈现出政治意义，而政治的考虑对它的解决，都能具有决定性的影响。”[8]行政的政治化主要表现为官僚权力的极度膨胀及官僚对政策制定的不可避免的介入和影响。

    英国学者约翰·格林伍德和戴维·威尔逊从六个方面分析了官僚权力膨胀的原因：（1）任期。一个频繁调动的、暂时的大臣很难与职务常任的文官竞争。（2）专业知识。大臣们因缺乏专业知识而使一些高级文官几乎垄断了有关政策制定的知识。（3）部门和人员规模。大臣与文官在数量上的严重不平衡使大臣们很难控制自己的部门。（4）工作负担。沉重的工作负担使得大部分工作都是在精力有限的大臣没有过问的情况下进行的。（5）信息来源。大臣在很大程度上操纵了大臣。（6）执行政策。大臣制定的政策有时被无意忽略；有时因文官的自由处置权而被取消；有时被蓄意阻挠。[9]美国行政学家詹姆斯·费斯勒罗从官僚机构与立法、政策选择的关系角度指出：（1）立法可能是在没有积累经验的领域中的一项新政策（2）立法政策的技巧预期将迅速改变，行政机构需要灵活性难以适应新发展（3）有时在同一个法案内存在相互矛盾的准则，行政机构必须在对立法意图的各种解释中进行选择；（4）资金可能不能满足法案列举的全部目的，因而需要行政官僚做出优先选择。[10]

    西方国家官僚权力的极度膨胀及其对立法和政策制定的影响使得许多人把官僚称作“显而易见的政治家”，并进而宣称，现代国家中占主导地位的不是政党政治，而是官僚政治。同时，西方国家公民参与的不断发展，也使得公共行政过程中充斥着政治性，这是一个大的趋势。

    政治与行政的动态关系决定了政治与行政二分理论是一个开放的理论体系，但行政的政治化是否就意味着政治与行政二分原则的终结呢？答案是否定的。行政的政治化说明了政治与行政上的渗透，但政治与行政结构上依然是分离的，二分理论依然有其内在合理性，归纳起来，最为直接的原因是政治上的多党制和公务员制度建设。

    在19世纪的大部分时间里，美国存在着行政上的“政党分赃制”，它来自于这样一种言论：“战利品属于胜利者”。政党分赃制产生了许多不良后果，其中包括：在19世纪的大部分时期随着政府更迭产生周期性的震荡；公共行政与政治和不胜任普遍联系在一起；执行部门和司法部门在任命方面的冲突越来越多等等。[11]为了避免这些问题的发生，就是把政治与行政分开来，把政党之间的竞争限制在纯粹意义的政治领域，而把行政看作隶属于政治又与政治相分离和有着自己独立性的领域。在多党制的条件下，政治与行政二分是不得已而作出的选择，是用以防止多党制的状态带入到行政的社会管理中引起混乱；1883年颁布的《文官法》（《彭德尔顿法》）成立了一个由两党成员组成的文官委员会，标志着公务员制度的初步建立，这为国家统治提供了一个在政治上中立的、受过专业技术训练的、具有职业生涯的文官集团，他们专职于提高行政效率。如果说多党制是政治与行政二分赖以产生的前提，那么西方公务员制度的出现，使行政真正成了一个“独立的技术性领域”，它不仅使政治与行政二分原则的完全贯彻有了广阔的空间，同时随着公务员制度的完善，为二分理论提供了保障，使政治与行政二分作为一种结构性的分离成为可能。

    四、结语

    政治与行政二分理论提出后，行政研究从一门艺术变成了一门科学，作为行政学科的基础理论，在其基础之上，产生了诸多行政学、公共管理学的新理论，成为今天行政领域的理论依据。虽然在现代行政过程中，政治与行政二者在功能上不断进行相互渗透，但对政治与行政进行划分的基础仍然存在，政治与行政二分理论仍然是公共行政学的基础理论，仍将继续指导着公共行政的理论与实践。

    参考文献：

    [1]笔者对历史、现实、前景三个阶段的划分并不是绝对的，更多的强调三者的交叉性。

    [2]张康之：“对政治与行政二分原则的审查”，《国家行政学院学报》，2001年第4期。

    [3][美]尼古拉斯·亨利著：《公共行政与公共事务》，孙迎春译，华夏出版社2011年版，第23页。

    [4]张国庆主编：《行政管理学》北京大学出版社，2001年版，第31页。

    [5]彭和平、竹立家等编译：《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年版第5、10页。

    [6]张康之：“20世纪行政学发展回顾”，《广东行政学院学报》，2002年第6期。

    [7][美] 戴维·罗森布鲁姆：《公共行政：管理、政治和法律途径》，中国人民大学出版社2013年版，第16-17、24页。

    [8]王强：“政治与行政：西方国家的实践历程”，《南京社会科学》2001年11期。

    [9][英] 约翰·格林伍德、戴维·威尔逊著：《英国行政管理》，商务印书馆1991年版，第87-93页。

    [10] 国家行政学院国际合作交流部编：《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社1998年版，序言部分。

    [11][美] 欧文·E·休斯：《公共管理导论》，中国人民大学出版社2004年版，第28页。