中国自由贸易试验区的改革定位及建设政策探析
张首魁+何芸
摘 要： 随着近日第三批自由贸易试验区的挂牌，我国自由贸易试验区建设进入了新的阶段。自由贸易试验区建设的核心是通过制度创新，助推全面深化改革、提升政府治理能力和对接国际经贸新规则。上海、广东、天津和福建作为自由贸易试验区的先行试点，在实践中积累了可复制可推广的经验，但也存着政府管制未能有效松绑、对非试验区的“虹吸效应”和相关法规的跟进等问题。下一步的自由贸易试验区建设应该注意处理好政府推动与市场决定的关系、试验区与非试验区的协同并进、“改革创新”与“于法有据”的关系，简政放权与事中事后监管等问题。
关键词： 自由贸易试验区； 全面深化改革； 制度创新； 简政放权
中图分类号： F72 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.02.005
Abstract： With the listing of the third batch of the Pilot Free Trade Zone recently， the construction of Chinas Pilot Free Trade Zone has entered a new stage. The core of the construction of the pilot free trade area ，through the system innovation， is boosting the comprehensive deepening of reform， enhancing the governments governance capacity and docking international economic and trade new rules. As the first pilot of Pilot Free Trade Zone， Shanghai， Guangdong， Tianjin and Fujian have accumulated the experience， which can be replicated and be promoted in practice， but also exist problems such as government regulation failed to loosen， and there is no the relevant regulations to the “siphon effect” of the non-pilot zone. Therefore， the next step in the construction of Pilot Free Trade Zone should pay attention to the relationship between the government promotion and the market decision， the cooperation between the pilot zone and the non-pilot zone， the relationship between “reform and innovation” and “legal evidence”， administrative simplification and so on.
Key words： pilot free trade zone； comprehensively deepening reform； institutional innovation； administrative simplification
自由貿易试验区建设是新时期我国改革开放的实践探索，受到各方的高度关注。随着2017年4月1日，辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川和陕西7个自由贸易试验区的挂牌，我国的自由贸易试验区数量增加到11家。自由贸易试验区肩负着在新时期加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的重要使命[1]， 是我国在新的历史时期以开放倒逼改革、以改革促进发展的探索性实践。
一、自由贸易试验区是制度创新的“试验田”
制度创新是我国建设自由贸易试验区的核心内涵。自由贸易试验区是以“负面清单”管理模式为突破口，推进投资管理制度创新、金融制度创新、贸易监管制度创新和综合监管制度创新，进而促进政府职能转变，破除现有体制机制障碍，构建新的制度框架，形成以制度创新拓展开放层次，提升投资贸易便利化水平，促进经济结构调整升级的重大战略部署。
自由贸易试验区用制度创新取代政策优惠，体现出了“行政收缩”和“政策克制”的特点。建立自由贸易试验区不是挖掘政策洼地，没有特殊政策，而是通过简政放权、放管结合的制度创新，营造国际化、法制化、与国际通行规则相衔接的营商环境。
（一）全面深化改革是我国自由贸易试验区建设的出场背景
随着改革开放的深入推进，特别是经济领域对外交流合作日益深入，如何突破各类政策性的“制度红利”，主动构建新的投资贸易经济秩序，成为我国深化改革的重大课题。上海等外资比重大、国际化程度高的地区需求更为迫切。2013年9月29日，我国首个自由贸易试验区在上海设立。2015年4月27日，天津、广东、福建3个自贸区成立。2016年8月31日，中央又决定在辽宁省、浙江省、河南省、湖北省、重庆市、四川省、陕西省增设7个自由贸易试验区。至此，国内共3 批11个自由贸易试验区获批。
中国自由贸易试验区的设立，源于内生动力和外部压力两方面的因素。一方面是深化国内经济体制改革和转型发展的迫切需要。经过30多年的高速发展，我国上一轮改革开放的红利已释放殆尽，经济管理体制方面的隐性壁垒逐渐显现。十八届三中全会要求“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式”。可见，自由贸易试验区的设立与我国当前进行行政体制改革的进程存在一致性，有着深刻的深化国内改革需要的背景。另一方面是主动适应世界经济贸易投资领域新规则的需要。当前，世界经济贸易投资领域的规则体系正在重拟，美国主导下的多边、区域、双边谈判，正在重塑全球高标准的经贸规则体系，对我国外部环境和区域合作战略造成了一定冲击。因此，自由贸易试验区必须主动承担全面开放战略的先行先试任务，主动对接国际贸易投资的高规格新标准，形成一套适应国际国内要素有序自由流动的经济体制、管理体制和监管模式，促进中国经济转型升级和持续健康发展，重构我国面对全球竞争的新优势。
（二）自由贸易试验区与我国其他经济性特区的关系
先试验再推广的渐进式改革是我国改革开放的基本节奏。三十多年来，经济建设始终是主基调，以经济建设为中心全面进行社会主义现代化建设的改革进程，以特区先行先试为主要的推进路径。从1979年起，所有重大事项的改革都从特区试点开始。从1980年成立的“经济特区”，还有后来开辟的“开发区”和“高新区”，之后是20世纪90年代初期陆续出现的10多个“国家级新区”，近些年又设立了“自贸区”等等，都是我国稳妥推进改革开放战略的产物。
1. 自由贸易试验区与经济特区
经济特区是我国经济性特区中的一种，是在交通条件比较优越的地区设置，并在该地区推行对外开放政策和减免关税等优惠制度，以达到有效引进外国资金、先进技术和科学管理方式，最终实现促进我国经济技术发展的目的。
自由贸易试验区的重要性堪比当年被誉为“改革开放试验田”的经济特区，但在选择标准、主要任务、目标定位和着力点方面有所区别。在选择标准方面，经济特区对接港澳台，重在引进外资、技术和管理经验，而自贸区的建设横贯东西南北、联动各大区域，重在自我转型和升级；在主要任务方面，经济特区肩负着我国从计划经济体制向市场经济体制转轨的先行先试任务，而自贸区是我国在全球化经济竞争中主动开展的改革试验；在目标定位方面，经济特区对接港澳台的小经济体模式，其典型形式是“三来一补”的贸易形式，易出现企业依赖退税补贴、缺乏自主创新动力和生态环境等问题。而自贸区对标美日欧的大国经济体模式，目标定位于建立健全先进市场经济体制；在着力点方面，经济特区在于减免关税等政策优惠，而自贸区在于以准入放开和国民待遇来消除政策壁垒。[2]
2. 自由贸易试验区与经济开发区
经济开发区是国家吸引外商直接投资的重要载体，通过对外国直接投资企业的鼓励类项目进行税收减免（如企业所得税的“两免三减半”）、优惠提供工业用地和其他优惠政策，吸引各类资金和实体投资办公司、办厂，从而带动当地经济起飞。经济开发区既着眼于产业发展的规律又着眼于区域发展规律。
与经济开发区往往主要承担引入优势或新兴产业，拉动地方经济的单一功能相比，自由贸易试验区的功能内容则丰富得多。自由贸易试验区内取消了对进口货物的配额管制，允许外国船只自由进出、外国货物免税进口，同时还吸引外资办厂，发展出口加工企业，允许和鼓励外资设立大型金融机构和商业企业等，以促进区内经济综合全面发展。二者虽有不同，但都是区域经济、集聚效应的体现，发展良好的经济开发区，也是对自贸区的补充和支持。
3. 自由贸易试验区与高新技术产业开发区
高新技术开发区是在知识密集、技术密集的大中城市和沿海地区设立，依托于智力密集、科技水平、经济实力和开放环境，着眼于产业发展规律，通过优惠政策和各项改革措施扶持高新技术的发展和高新技术产业的发展，最大限度地把科技成果轉化为现实生产力而建立起来的集中区域，是我国探索向创新驱动发展道路的先行区和示范区。
相对于高新技术开发区侧重于产业发展规律的特点，自由贸易试验区的主要特点表现在两个方面：一是功能趋向综合。随着自由贸易试验区数量的持续增长，自由贸易试验区的功能也在不断扩展，从最初的以进出口贸易为主，逐步扩展到贸易、加工、仓储、金融和商品展示等多种功能，功能愈加综合，且大幅提高了自由贸易试验区的运行效率和抗风险能力。二是管理愈加规范化。与高新技术开发区更加偏重产业扶持政策相比，自贸区则在关税、审批和管理等政策方面更加具有灵活性。政府通过设立“负面清单”，有效地扩大了协定覆盖的领域，产生了更大的贸易创造，减少了贸易转移。
4. 自由贸易试验区与保税区
保税区是继经济特区、经济开发区和高新区之后，经国务院批准设立的另一种经济性特区。保税区由海关实行封闭管理，实行“境内关外”运作方式，享有“免证、免税、保税”等优惠政策，具有进出口加工、转口贸易、保税仓储等功能。其最大的特点是区内货物在区内企业间可以自由地转让、转移，甚至出口他国，但进入国内市场则要征收关税和增值税。
自贸区和保税区基本管理手段相近，但拥有更大的开放度。第一，自贸区实行“境内关外”政策，免于实施惯常的海关监察制度，区内货物在一般情况下可以自由存储、交易和加工，而保税区实行的仍是“境内关外”政策，在海关进出口和管理方面并没有完全放开。第二，保税区在金融和投资领域基本不涉及，在贸易领域也仅限于提升货物贸易量和物流加工。而自贸区实现了投资、金融领域的开放，并扩大了金融在贸易领域中的服务范围和制度创新。第三，保税区的设立是地方政府的行为，其目的主要在于发展地方经济，而自贸区的设立是国家行为，目的在于促进国际贸易、争取国家利益的最大化。
总之，自由贸易试验区的布局设立和建设，体现了以点带面，多点开花，拉动地方，辐射全国的总体思路。它体现的是国家意志，无论行政方面还是经济方面，都给予了最高级别的定位。同时，需要注意的是，各种“区”相互之间并不是排斥的，同一个地方可以同时具备多种“区”的身份。
二、自由贸易试验区的改革定位：开放的市场环境
自由贸易试验区的建立，是我国实施新一轮高水对外开放，加快构建开放型经济新体制，以对外开放的主动赢得经济发展和国际竞争优势的主动作为，是构建我国全方位对外开放新格局的重大突破。
（一）突出制度创新，重塑政府与市场边界
改革开放初期，政府曾是市场培育的主体，然而随着市场不断发育成熟并向更高水平发展，由政府继续承担主导角色不但渐渐失去效力，反而可能抑制市场活力。因为政府主导下的市场是一种审批型经济，只有得到了政府许可，企业才能进入市场，因而作为市场经济最核心功能的配置资源功能，在本质上是由政府承担的，而不是由市场承担的，这种关系已经很难适应我国经济的持续快速发展。在对外经济关系上，这种审批型经济的局限性表现得更加明显。国家鼓励外商来中国投资，但复杂的行政过程无形中提高了外商的制度性交易成本。从国际高标准的开放观来看，这种体制上的障碍事实上也使开放度降低了。[3]
重塑政府与市场的边界，防止用行政逻辑代替市场逻辑是十八大之后改革的主旋律，改革的宗旨就是要“让市场在资源配置中发挥决定性作用”，而政府只履行监管和服务职能。“负面清单”已成为自由贸易试验区的标配，继“负面清单”后，李克强总理在此基础上进一步提出“权力清单”和“责任清单”。其中，“负面清单”是明确企业不该干什么，做到“法无禁止皆可为”；“权力清单”是明确政府能做什么，做到“法无授权不可为”；“责任清单”明确政府该怎么管市场，做到“法定责任必须为”。这三张清单的重要意义在于它逐渐厘清了政府与市场的边界。自贸区试验正是要通过不断的制度创新，从审批限制型体制向监管服务型职能转型，重新界定政府和市场的边界。
（二）释放改革红利，发挥示范、辐射、联动效应
自设立以来，自由贸易试验区通过改革的系统集成，成為了融开放和创新于一体的综合改革试验区，并在先试先行、探索创新和差异化发展中，逐步积累了具有可借鉴性和可复制性的经验，具有极强的示范、辐射和联动效应。一是自由贸易试验区作为先行试点，要率先挖掘改革潜力、破解改革难题，为我国深化改革开放提供可借鉴的“制度试验池”和适合推广的新模式。二是作为大型的资源配置中心，自由贸易试验区拥有丰富高效的生产要素，并拥有与之关联的贸易、物流、金融、科技、信息和其他服务业等。这些产业既能通过前向关联效应和后向关联效应惠及上下游产业，吸引大量投资，带动周边区域经济的迅速发展，也能带动“引致需求”的出现，促进航运业、教育业、文化产业等现代服务业的快速发展。这一过程循环往复，带动了所在城市的产业呈现螺旋式上升，为周边区域经济带来显著的福利增长。三是非试验区应尝试主动对接自由贸易试验区“溢出效应”，探索区域联动的新路径，让自由贸易试验区的制度红利在更大范围内进一步释放。
（三）对接国际规则，打造高水平对外开放平台
自由贸易试验区的设立，就是要建立融入全球新格局新规则的“倒逼”机制，先行先试国际经贸高标准新规则，积累新形势下参与双边、多边和区域合作的经验，为与发达国家开展相关谈判提供参考依据和实证样本，进而为我国参与国际经贸规则的制定提供有力支撑。一是要主动顺应全球化经济治理新格局。后金融危机时代，新的全球化经济治理格局正在形成。自由贸易试验区的设立，就是我国主动顺应全球化经济治理新格局，打造新时期面向世界、深耕亚太的战略载体。二是主动对标世界贸易投资新规则。在TPP、TTIP和BIT三大自由贸易谈判的推动下，世界贸易投资规则体系面临重构，其发展前景包括推行更高标准的贸易自由化、投资自由化、强调公平竞争和权益保护等。因此，建立自由贸易试验区，就是要通过对标国际贸易投资的高规格新标准，使之成为开放型经济体系的风险压力测试区。三是主动承接我国开放战略的先行引领使命，为推动与我国国际地位相适应的、更高层次的开放创造经验、积累经验，引领全国开放升级。
三、沪粤津闽自由贸易试验区建设的探索经验与可复制性
上海、广东、天津和福建自由贸易试验区作为我国自由贸易试验区建设进程中的“先头兵”，以扩大开放倒逼政府职能和行政体制改革，促进转变经济增长方式，在实践中形成了一系列被实践证明行之有效的建设经验。
（一）单点“试探”：中国（上海）自由贸易试验区
2013年9月，国务院发布了《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，要求将上海自由贸易试验区建设成为具有国际水准的自贸区，拉开了我国建设自由贸易试验区的帷幕。作为新一轮区域改革开放的先行者，上海自由贸易试验区以制度创新作为核心，以可复制推广为基本要求，围绕加快政府职能转变，推动体制机制创新，营造市场化、法治化、国际化营商环境等进行积极探索，取得了显著成效。
一是推出了四项制度创新。以“准入前国民待遇+负面清单”为核心的投资管理制度创新，仅启动一年多就将外商投资特别管理措施由190条调整为139条，缩减幅度为26.8%，进一步厘清了政府和市场的关系；以贸易便利化为重点的贸易监管制度创新，通过实施“一线放开，二线安全高效管住、区内自由”的贸易监管模式，有效促进了区内货物、服务等各类要素的自由流动；以资本项目可兑换和金融服务业开放为目的的金融制度创新，初步构建起金融服务自贸区实体经济发展的制度框架；以转变政府职能核心的事中事后制度创新，由注重事先审批转为注重事中事后监管，便利了企业的市场活动，也大大降低了企业的制度性交易成本。[4] 二是探索建立简政放权、放管结合的新型开放格局。上海自由贸易试验区率先破解改革难题，试验区所实行的政府管理基本实现了由管理型政府向服务型政府治理模式的转变，为在全国范围内深化行政体制改革起到了示范引领作用。三是在金融、贸易、航运和文化等服务业领域扩大对外开放，吸引了大批优质服务型企业和跨国公司在区内集聚，形成了相当的集聚效应。四是通过更为开放的投资领域、更加多元化的融资渠道和更加人性化的监管措施，大大强化了企业在市场中的主体地位。五是形成了一批在全国可复制、可推广的制度创新经验，如“法无禁止即可为”、“一口受理、综合审批和高效运作”、统一营业执照样式和海关海事监管制度创新等，有力推动了全国新一轮改革开放。
（二）局部“小试”：开放前沿阵地粤、津、闽
继上海自由贸易试验区运行一年后，我国继续在广东、天津、福建特定区域增设了三个自贸区。这既符合我国“循序渐进”的改革思路，也体现了自贸区发展“前赴后继”的切实需求。这一举措在更大范围中推广了上海自由贸易试验区的试点经验，同时发挥地缘合作优势进一步推动新一轮高水平对外开放。
1. 中国（广东）自由贸易试验区
广东省既是我国早期改革的试验田，也是内地与港澳合作的先行地。广东自由贸易试验区把制度创新作为核心任务，把可复制可推广作为基本要求。一方面，通过六大制度创新打造了制度高地，进一步提升了广东的开放度，走出了自由贸易试验区建设的“广东步伐”。在投资制度方面，广东自由贸易试验区在“一口受理、综合窗口”模式和“多证合一、一照一码”登记制度改革等方面的创新越走越深，不仅完善了以负面清单管理为重点的投资准入管理体制，而且通过细化负面清单管理制度提高了负面清单的透明度；在贸易方面，广东自由贸易试验区探索出了“快速验放”机制、“三互”通关模式、“互联网+易通关”模式和“智检口岸”等成果，初步建立了以贸易便利化为导向的智能化大通关体系；在金融领域，广东自由贸易试验区出台了金融监管配套细则，在外汇管理改革、跨境人民币业务创新、探索资本项目可兑换以及集团内双向资金池试点、外债宏观审慎管理试点等领域频频创新；在法治领域，探索出了前海法治示范区、前海法院、涉及多领域的仲裁院以及前海国际法律咨询中心等多项法治建设成果；在政务服务和事中事后监管领域，推行了“简政放权+事中事后监管”相互促进的制度改革，建立了企业信用体系等。另一方面，广东自由贸易试验区结合自身地缘优势，积极探索粤港澳经济合作新模式。在广度上拓宽粤港澳合作领域，放宽或取消港澳投资者准入限制；在深度上创新粤港澳合作机制，例如建立粤港澳金融合作创新体制、粤港澳服务贸易自由化，并且通过制度创新推动粤港澳交易规则的对接，打造粤港澳联手参与国际竞争的合作新载体。目前，改革创新效应已经在粤港澳扩散，三地通关时间大大缩减，金融合作深度推进，法律合作在融合创新中步步推进[5]。
2. 中国（天津）自由贸易试验区
天津自由贸易试验区位于我国“三北”（东北、华北、西北）地区向外贸易的重要通道，立足于服务京津冀协同发展和我国经济转型升级，发挥天津港枢纽交通优势，辐射带动北方经济发展，构建全方位、多层次、宽领域的区域开放型经济新格局。一是着力促进北方地区外向型经济发展。改革“走出去”和“引进来”投资管理方式，减少和取消外商投资准入限制，降低投资准入门槛，同时支持企业及个人开展多种形式的境外投资合作。此外，以汽车平行进口试点巩固天津市作为国内最大汽车口岸功能，以跨境电商、进口商品直营中心和邮轮保税供给等创新试点带动快速消费品市场发展。二是着力促进北方地區金融领域开放创新。重点依托融资租赁优势平台与政策，加快建设国家租赁创新示范区，形成与国际接轨的租赁业发展环境，吸引各类租赁类企业进入自由贸易试验区，使其成为我国融资租赁聚集高地，进而带动银行业和金融市场等第三产业的发展，提高投融资便利化水平，解决自由贸易试验区内企业特别是中小企业融资难、融资贵问题，统一内外资企业外债政策。[6]三是积极服务“一带一路”国家战略。天津自由贸易试验区依托欧亚大陆桥，完善多式联运体系推进国际贸易单一窗口建设，创新电子口岸监管模式，发挥中蒙俄经济走廊重要节点作用和海上合作战略支点作用，增强对沿线国家和地区的转口贸易服务功能，提升北方地区口岸辐射功能。
3. 中国（福建）自由贸易试验区
福建自贸区围绕立足两岸、服务全国、面向世界的战略要求，突出对台“五缘”（地缘、血缘、文缘、商缘、法缘）优势，把自由贸易试验区定位为闽台交流合作与21世纪海上丝绸之路核心区，率先推进与台湾地区投资贸易自由化进程，形成了符合福建实际、具有福建特色的自由贸易试验区建设模式。至2017年3月1日，福建自由贸易试验区成功开展了9批225项试验任务，推进了一批体制机制方面的改革，其中80项为全国首创。其中向全国推广复制最成功的做法是“一照一码”登记制度，将企业注册时间从以往的29天缩短至1天。[7]福建自由贸易试验区的建设经验主要有：一是“内外一致”。对于“负面清单”之外的项目，法无禁止皆可为，内资企业与外资企业一视同仁，逐步取消投资者资质要求、经营范围限制和股比限制等措施。二是“台外有别”。率先推进与台湾地区投资贸易自由和资金、人员往来便利，实现“对台更开放”。包括降低了台湾地区金融机构和业务的准入门槛，并率先试点台车入闽、闽车入台等。三是“一办三管”。采取了“统分结合、分级管理”的组织架构，建立“一办三管”的省、片区、园区的职责体系。四是“区区对接”。 建立环海峡跨境自由贸易区，从FTZ模式向FTA模式转变；建立环海峡跨境自贸区，取得台湾当局呼应，增进两岸经贸合作的互动性。[8]
（三）试验中面临的共性难题
自由贸易试验区经过3年多的“大胆试、大胆闯、自主改”，分布于我国4个省市的自由贸易试验区，对构建开放型经济发展新体制、加快转变政府行政管理理念，在与国际规则、政府服务、运作模式等方面接轨过程中起到了非常重要的作用，积累了不少可复制可推广的经验，但自由贸易试验区的探索仍在路上，并存在一些“硬骨头”。
1. 政府管制未能有效实质松绑
当前自由贸易试验区的制度创新，大多集中在功能性制度创新上，体现出政府管制未能松绑。自由贸易试验区的制度创新可以分为结构性制度创新和功能性制度创新两种，结构性制度创新涉及政府相关部门的职权调整，功能性制度创新对此并不涉及，只是在办事方法和手段上有所创新。因此，如何借助自由贸易试验区探索突破现在政策法规和体制机制障碍，发挥出制度创新的示范引领作用，自由贸易试验区面临的任务还很艰巨。此外，制度性限制依然明显，短期之内难以破局。例如，金融开放创新、相关法律法规调整等涉及中央事权，需要国家部委甚至国务院同意才可以落地实施，因此中央层面与地方层面的协调推进仍有待加强。
2. 对非试验区的“虹吸效应”呈现
自由贸易试验区极低的制度性交易成本对企业具有强大的吸引力，会在短时间内对周边区域产生巨大的“虹吸效应”，减缓这些区域的经济发展。一方面，自由贸易试验区作为“境内关外”，拥有更高的开放度和管理自由度，对跨国公司和海外资本等拥有天然的吸引力，成为其设立运营中心、营销中心和财务中心等功能性机构的首选之地。另一方面，自由贸易试验区“一线放开、二线管住”等创新政策，为外贸企业在一线区域内进行转口贸易、加工贸易和一般贸易等带来了很大的税收优惠和政策便利，在企业的经济成本和制度性交易成本都大大降低的预期下，势必会“虹吸”到更多的外贸企业。这使得非试验区原本有限的资源要素和发展空间，受到进一步挤压，从而导致“强者愈强、弱者愈弱”的状况。
3. 相关法律层面的建设滞后于探索实践
法律是改革的制度保障，自由贸易试验区的改革创新离不开良好的法制环境，但相较于丰硕的投资管理等制度创新成果，自由贸易试验区以公平竞争、知识产权、劳动标准和环保标准等为主要内容的法律规范创新成果与之并不配套。从国家层面来说，当前能够查询的只有国务院和有关部委出台的相关文件。尽管在2015年3月，全国人大常委会授权国务院在天津、广东和福建三大自贸区，以及扩区后的上海自贸区暂时调整《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》等有关法律规定的行政审批，但是还没有专门的法律法规对我国自由贸易试验区内的各类主体的权利义务等行为进行全面和明确的规范。截至目前，我国只有一部由民间法律服务业协会与律师事务所实务人员合作编撰的《中国（上海）自由贸易试验区法律法规政策汇编（中英文）》正式出版。[9]从地方层面来说，虽然在国务院出台的各地自由贸易试验区总体方案中均提及由地方政府自行立法，建立与试点要求相适应的自由贸易试验区管理制度，但其存在效力位阶低、经济主体认知度低、协同性差、执法难度大等问题。
四、“中试”推广需要处理好的几个关系
上海探路、粤津闽三省市小试，探索出了制度创新的新领域，有力促进了政府职能转变，提升了政府治理能力，积累了不少“可复制、可推广”的实践经验，增强了全国上下全面深化改革和加快对外开放的信心。在各省市的内生动力推动下，中央政府再次批准在辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川和陕西7个省市开展自贸区试验。在未来的探索和实践中，需要处理好以下几个关系。
（一）政府推动与市场决定的关系
国务院提出要建立和完善三张清单——“负面清单”、“权力清单”和“责任清单”，其导向就是要划定政府与市场的权责边界，充分尊重市场客观规律，“凡是市场机制能有效调节的经济活动，一律取消或者簡化审批；凡是市场配置资源效率更高的活动，一律由市场发挥主导作用”。从而实现政府职能与市场职能的有效分离和有机结合，使市场和社会既充满活力又规范有序，让中国经济获得可持续发展的内生动力。因此，一是要重塑地方政府发展经济的角色，缩小政府的职能范围，实现权力规则游戏到市场规则游戏的转变，政府从经济发展的引导者走向支撑者，从直接参与经济活动转变为环境塑造，从直接进到企业的围墙内干预到退回企业围墙外做好服务，并在相关管理制度的设计和出台过程中，更加广泛地听取社会、市场和公众的诉求。二是要拿出魄力深化要素市场改革，推进要素价格的市场化；深化金融体制改革，放松企业的外部融资制约；改革以规模为导向的产业政策转向行业发展过程中的市场失灵；建设高效能国家创新体系。三是作为市场主体的企业也要进行自身的重构，要从过去靠吃政策偏饭的发展模式转向靠市场竞争吃饭、靠创新能力盈利，提升自身核心竞争力，真正成为市场竞争的主体。
（二）自由贸易试验区与非试验区的关系
自由贸易试验区与非试验区应当是相互渗透、相互融合的协同发展关系。一方面，自由贸易试验区要做“苗圃”，而非“盆景”，做到建设经验可复制可推广。例如，通过前店后厂、前库后店等形式，探索建立自由贸易试验区与非试验区的互动机制。鼓励和引导企业在自由贸易试验区内设置总部，而在非试验区创建生产基地，这样可经由企业产业链网络将自由贸易试验区功能延伸到整个区域，实现自由贸易试验区和非试验区政策、改革的双向溢出效应和乘数效应。另一方面，非试验区要积极化解自由贸易试验区的“虹吸效应”和“挤出效应”，并大胆借鉴自由贸易试验区创新举措，主动承接自由贸易试验区政策外溢、辐射带动，形成区内区外联动发展格局。但在借鉴学习过程中，应注意制度复制不是简单的制度移植，而是一种诱致性制度变迁过程，因而要根据适用性原则主动复制实施相关制度，并结合实际进行适度制度创新。
（三）“改革创新”与“于法有据”的关系
自由贸易试验区是改革开放下的新生事物，各种政策运用都自在探索时期，政府在统筹管理过程中既要注意既有相关规章制度的保障，又不能压制了改革创新的新生力量，要善于运用法制巩固改革成果。一方面，自由贸易试验区应当在立法进程上先行先试并取得突破，这不仅是全面深入贯彻依法治国的要求，也是世界自由贸易试验区建设经验的有益启示。党的十八届四中全会明确要求凡属重大改革都必须“于法有据”，在改革过程中要高度重视运用法治思维和法治方式，确保在法治的轨道上推进改革[10]。另一方面，在强调重大改革都要于法有据的同时，也不能因此而扼杀了改革创新的能动性。“于法有据”中的“据”，除了法律有明确规定为“据”外，确认法律没有规定也是一种“据”，即法律无禁止性规定。此时，中国自由贸易试验区就可主动发挥改革的先试先行的功能，做出有利于开放、有利于改革的规定或解释。此外，可以尝试研究在不违背基本法律框架的前提下，建立鼓励创新、宽容失败、允许试错、责任豁免的机制，对改革创新未能实现预期目标，但有关单位和个人依照中央和省委有关精神决策、实施，且勤勉尽责、未牟取私利的，不作负面评价，依法免除相关责任。[11]
（四）简政放权与加强监管的关系
以简政放权为核心的自由贸易试验区监管模式创新，大大降低了市场准入门槛、便利了市场主体的经营活动，但与此同时，也存在着市场监管的盲区。对此，一方面，要深入推进简政放权，最大限度信任市场主体。把“该放的权坚决放开放到位”，在市场机制的基础上真正打造自由贸易、自由进出的竞争环境，最大限度地释放改革红利，激发市场主体的活力和经济发展的内生动力。另一方面，要加强对市场行为的监管，特别是将监管方式由事先监管转为事中事后监管，形成安全监管的基本框架，防范并化解可能出现的监管漏洞和薄弱环节。具体可以在完善有关事中事后监管的法规目录，围绕征信市场建设、执法程序优化、重要领域监管规则调整和监管效果评价等监管工作重要领域做出有益探索。
参考文献：
[1]中华人民共和国国务院.中国（上海）自由贸易试验区总体方 案[Z].2013-09-27.
[2]林红.自贸试验区建设干部读本[M].福州：福建人民出版 社，2015：82-84.
[3]张幼文.自贸区试验的战略内涵与理论意义[J].世界经济研 究，2016，（7）：6.
[4]冯志峰.上海自贸区建设的经验归纳、问题检视与复制方法 [J].当代经济管理，2016，（7）：8-9.
[5]林江，范芹.广东自贸区：建设背景与运行基础[J].广东社会科 学，2015，（3）：26-27.
[6]天津经济课题组.起航——天津自贸区[J].天津经济，2015， （2）：39-41.
[7]福建自贸试验区研究院课题组.福建自贸试验区建区两年来 的成果、经验与困境、对策[C]//中国自贸试验区建设：回顾与 展望学术研讨会论文集.2017，（3）：21.
[8]陈明森，程宇.复制推广+地域特色：中国（福建）自由贸易试验 区的战略构想[J].福建金融，2015，（5）：5-6.
[9]钟辉，王若平.关于我国自贸区建设现状的思考[J].金融发展 评论，2015，（7）：136.
[10]龚柏华.中国自贸试验区需试验法治新思维[C]//中国自贸 试验区建设：回顾与展望学术研讨会论文集.2017，（3）：1-2.
[11]王利平.福建自贸试验区的理论与实践[M].福州：福建人民 出版社，2016：216-217.
[责任编辑、校对：叶慧娟]
摘 要： 随着近日第三批自由贸易试验区的挂牌，我国自由贸易试验区建设进入了新的阶段。自由贸易试验区建设的核心是通过制度创新，助推全面深化改革、提升政府治理能力和对接国际经贸新规则。上海、广东、天津和福建作为自由贸易试验区的先行试点，在实践中积累了可复制可推广的经验，但也存着政府管制未能有效松绑、对非试验区的“虹吸效应”和相关法规的跟进等问题。下一步的自由贸易试验区建设应该注意处理好政府推动与市场决定的关系、试验区与非试验区的协同并进、“改革创新”与“于法有据”的关系，简政放权与事中事后监管等问题。
关键词： 自由贸易试验区； 全面深化改革； 制度创新； 简政放权
中图分类号： F72 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.02.005
Abstract： With the listing of the third batch of the Pilot Free Trade Zone recently， the construction of Chinas Pilot Free Trade Zone has entered a new stage. The core of the construction of the pilot free trade area ，through the system innovation， is boosting the comprehensive deepening of reform， enhancing the governments governance capacity and docking international economic and trade new rules. As the first pilot of Pilot Free Trade Zone， Shanghai， Guangdong， Tianjin and Fujian have accumulated the experience， which can be replicated and be promoted in practice， but also exist problems such as government regulation failed to loosen， and there is no the relevant regulations to the “siphon effect” of the non-pilot zone. Therefore， the next step in the construction of Pilot Free Trade Zone should pay attention to the relationship between the government promotion and the market decision， the cooperation between the pilot zone and the non-pilot zone， the relationship between “reform and innovation” and “legal evidence”， administrative simplification and so on.
Key words： pilot free trade zone； comprehensively deepening reform； institutional innovation； administrative simplification
自由貿易试验区建设是新时期我国改革开放的实践探索，受到各方的高度关注。随着2017年4月1日，辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川和陕西7个自由贸易试验区的挂牌，我国的自由贸易试验区数量增加到11家。自由贸易试验区肩负着在新时期加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的重要使命[1]， 是我国在新的历史时期以开放倒逼改革、以改革促进发展的探索性实践。
一、自由贸易试验区是制度创新的“试验田”
制度创新是我国建设自由贸易试验区的核心内涵。自由贸易试验区是以“负面清单”管理模式为突破口，推进投资管理制度创新、金融制度创新、贸易监管制度创新和综合监管制度创新，进而促进政府职能转变，破除现有体制机制障碍，构建新的制度框架，形成以制度创新拓展开放层次，提升投资贸易便利化水平，促进经济结构调整升级的重大战略部署。
自由贸易试验区用制度创新取代政策优惠，体现出了“行政收缩”和“政策克制”的特点。建立自由贸易试验区不是挖掘政策洼地，没有特殊政策，而是通过简政放权、放管结合的制度创新，营造国际化、法制化、与国际通行规则相衔接的营商环境。
（一）全面深化改革是我国自由贸易试验区建设的出场背景
随着改革开放的深入推进，特别是经济领域对外交流合作日益深入，如何突破各类政策性的“制度红利”，主动构建新的投资贸易经济秩序，成为我国深化改革的重大课题。上海等外资比重大、国际化程度高的地区需求更为迫切。2013年9月29日，我国首个自由贸易试验区在上海设立。2015年4月27日，天津、广东、福建3个自贸区成立。2016年8月31日，中央又决定在辽宁省、浙江省、河南省、湖北省、重庆市、四川省、陕西省增设7个自由贸易试验区。至此，国内共3 批11个自由贸易试验区获批。
中国自由贸易试验区的设立，源于内生动力和外部压力两方面的因素。一方面是深化国内经济体制改革和转型发展的迫切需要。经过30多年的高速发展，我国上一轮改革开放的红利已释放殆尽，经济管理体制方面的隐性壁垒逐渐显现。十八届三中全会要求“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式”。可见，自由贸易试验区的设立与我国当前进行行政体制改革的进程存在一致性，有着深刻的深化国内改革需要的背景。另一方面是主动适应世界经济贸易投资领域新规则的需要。当前，世界经济贸易投资领域的规则体系正在重拟，美国主导下的多边、区域、双边谈判，正在重塑全球高标准的经贸规则体系，对我国外部环境和区域合作战略造成了一定冲击。因此，自由贸易试验区必须主动承担全面开放战略的先行先试任务，主动对接国际贸易投资的高规格新标准，形成一套适应国际国内要素有序自由流动的经济体制、管理体制和监管模式，促进中国经济转型升级和持续健康发展，重构我国面对全球竞争的新优势。
（二）自由贸易试验区与我国其他经济性特区的关系
先试验再推广的渐进式改革是我国改革开放的基本节奏。三十多年来，经济建设始终是主基调，以经济建设为中心全面进行社会主义现代化建设的改革进程，以特区先行先试为主要的推进路径。从1979年起，所有重大事项的改革都从特区试点开始。从1980年成立的“经济特区”，还有后来开辟的“开发区”和“高新区”，之后是20世纪90年代初期陆续出现的10多个“国家级新区”，近些年又设立了“自贸区”等等，都是我国稳妥推进改革开放战略的产物。
1. 自由贸易试验区与经济特区
经济特区是我国经济性特区中的一种，是在交通条件比较优越的地区设置，并在该地区推行对外开放政策和减免关税等优惠制度，以达到有效引进外国资金、先进技术和科学管理方式，最终实现促进我国经济技术发展的目的。
自由贸易试验区的重要性堪比当年被誉为“改革开放试验田”的经济特区，但在选择标准、主要任务、目标定位和着力点方面有所区别。在选择标准方面，经济特区对接港澳台，重在引进外资、技术和管理经验，而自贸区的建设横贯东西南北、联动各大区域，重在自我转型和升级；在主要任务方面，经济特区肩负着我国从计划经济体制向市场经济体制转轨的先行先试任务，而自贸区是我国在全球化经济竞争中主动开展的改革试验；在目标定位方面，经济特区对接港澳台的小经济体模式，其典型形式是“三来一补”的贸易形式，易出现企业依赖退税补贴、缺乏自主创新动力和生态环境等问题。而自贸区对标美日欧的大国经济体模式，目标定位于建立健全先进市场经济体制；在着力点方面，经济特区在于减免关税等政策优惠，而自贸区在于以准入放开和国民待遇来消除政策壁垒。[2]
2. 自由贸易试验区与经济开发区
经济开发区是国家吸引外商直接投资的重要载体，通过对外国直接投资企业的鼓励类项目进行税收减免（如企业所得税的“两免三减半”）、优惠提供工业用地和其他优惠政策，吸引各类资金和实体投资办公司、办厂，从而带动当地经济起飞。经济开发区既着眼于产业发展的规律又着眼于区域发展规律。
与经济开发区往往主要承担引入优势或新兴产业，拉动地方经济的单一功能相比，自由贸易试验区的功能内容则丰富得多。自由贸易试验区内取消了对进口货物的配额管制，允许外国船只自由进出、外国货物免税进口，同时还吸引外资办厂，发展出口加工企业，允许和鼓励外资设立大型金融机构和商业企业等，以促进区内经济综合全面发展。二者虽有不同，但都是区域经济、集聚效应的体现，发展良好的经济开发区，也是对自贸区的补充和支持。
3. 自由贸易试验区与高新技术产业开发区
高新技术开发区是在知识密集、技术密集的大中城市和沿海地区设立，依托于智力密集、科技水平、经济实力和开放环境，着眼于产业发展规律，通过优惠政策和各项改革措施扶持高新技术的发展和高新技术产业的发展，最大限度地把科技成果轉化为现实生产力而建立起来的集中区域，是我国探索向创新驱动发展道路的先行区和示范区。
相对于高新技术开发区侧重于产业发展规律的特点，自由贸易试验区的主要特点表现在两个方面：一是功能趋向综合。随着自由贸易试验区数量的持续增长，自由贸易试验区的功能也在不断扩展，从最初的以进出口贸易为主，逐步扩展到贸易、加工、仓储、金融和商品展示等多种功能，功能愈加综合，且大幅提高了自由贸易试验区的运行效率和抗风险能力。二是管理愈加规范化。与高新技术开发区更加偏重产业扶持政策相比，自贸区则在关税、审批和管理等政策方面更加具有灵活性。政府通过设立“负面清单”，有效地扩大了协定覆盖的领域，产生了更大的贸易创造，减少了贸易转移。
4. 自由贸易试验区与保税区
保税区是继经济特区、经济开发区和高新区之后，经国务院批准设立的另一种经济性特区。保税区由海关实行封闭管理，实行“境内关外”运作方式，享有“免证、免税、保税”等优惠政策，具有进出口加工、转口贸易、保税仓储等功能。其最大的特点是区内货物在区内企业间可以自由地转让、转移，甚至出口他国，但进入国内市场则要征收关税和增值税。
自贸区和保税区基本管理手段相近，但拥有更大的开放度。第一，自贸区实行“境内关外”政策，免于实施惯常的海关监察制度，区内货物在一般情况下可以自由存储、交易和加工，而保税区实行的仍是“境内关外”政策，在海关进出口和管理方面并没有完全放开。第二，保税区在金融和投资领域基本不涉及，在贸易领域也仅限于提升货物贸易量和物流加工。而自贸区实现了投资、金融领域的开放，并扩大了金融在贸易领域中的服务范围和制度创新。第三，保税区的设立是地方政府的行为，其目的主要在于发展地方经济，而自贸区的设立是国家行为，目的在于促进国际贸易、争取国家利益的最大化。
总之，自由贸易试验区的布局设立和建设，体现了以点带面，多点开花，拉动地方，辐射全国的总体思路。它体现的是国家意志，无论行政方面还是经济方面，都给予了最高级别的定位。同时，需要注意的是，各种“区”相互之间并不是排斥的，同一个地方可以同时具备多种“区”的身份。
二、自由贸易试验区的改革定位：开放的市场环境
自由贸易试验区的建立，是我国实施新一轮高水对外开放，加快构建开放型经济新体制，以对外开放的主动赢得经济发展和国际竞争优势的主动作为，是构建我国全方位对外开放新格局的重大突破。
（一）突出制度创新，重塑政府与市场边界
改革开放初期，政府曾是市场培育的主体，然而随着市场不断发育成熟并向更高水平发展，由政府继续承担主导角色不但渐渐失去效力，反而可能抑制市场活力。因为政府主导下的市场是一种审批型经济，只有得到了政府许可，企业才能进入市场，因而作为市场经济最核心功能的配置资源功能，在本质上是由政府承担的，而不是由市场承担的，这种关系已经很难适应我国经济的持续快速发展。在对外经济关系上，这种审批型经济的局限性表现得更加明显。国家鼓励外商来中国投资，但复杂的行政过程无形中提高了外商的制度性交易成本。从国际高标准的开放观来看，这种体制上的障碍事实上也使开放度降低了。[3]
重塑政府与市场的边界，防止用行政逻辑代替市场逻辑是十八大之后改革的主旋律，改革的宗旨就是要“让市场在资源配置中发挥决定性作用”，而政府只履行监管和服务职能。“负面清单”已成为自由贸易试验区的标配，继“负面清单”后，李克强总理在此基础上进一步提出“权力清单”和“责任清单”。其中，“负面清单”是明确企业不该干什么，做到“法无禁止皆可为”；“权力清单”是明确政府能做什么，做到“法无授权不可为”；“责任清单”明确政府该怎么管市场，做到“法定责任必须为”。这三张清单的重要意义在于它逐渐厘清了政府与市场的边界。自贸区试验正是要通过不断的制度创新，从审批限制型体制向监管服务型职能转型，重新界定政府和市场的边界。
（二）释放改革红利，发挥示范、辐射、联动效应
自设立以来，自由贸易试验区通过改革的系统集成，成為了融开放和创新于一体的综合改革试验区，并在先试先行、探索创新和差异化发展中，逐步积累了具有可借鉴性和可复制性的经验，具有极强的示范、辐射和联动效应。一是自由贸易试验区作为先行试点，要率先挖掘改革潜力、破解改革难题，为我国深化改革开放提供可借鉴的“制度试验池”和适合推广的新模式。二是作为大型的资源配置中心，自由贸易试验区拥有丰富高效的生产要素，并拥有与之关联的贸易、物流、金融、科技、信息和其他服务业等。这些产业既能通过前向关联效应和后向关联效应惠及上下游产业，吸引大量投资，带动周边区域经济的迅速发展，也能带动“引致需求”的出现，促进航运业、教育业、文化产业等现代服务业的快速发展。这一过程循环往复，带动了所在城市的产业呈现螺旋式上升，为周边区域经济带来显著的福利增长。三是非试验区应尝试主动对接自由贸易试验区“溢出效应”，探索区域联动的新路径，让自由贸易试验区的制度红利在更大范围内进一步释放。
（三）对接国际规则，打造高水平对外开放平台
自由贸易试验区的设立，就是要建立融入全球新格局新规则的“倒逼”机制，先行先试国际经贸高标准新规则，积累新形势下参与双边、多边和区域合作的经验，为与发达国家开展相关谈判提供参考依据和实证样本，进而为我国参与国际经贸规则的制定提供有力支撑。一是要主动顺应全球化经济治理新格局。后金融危机时代，新的全球化经济治理格局正在形成。自由贸易试验区的设立，就是我国主动顺应全球化经济治理新格局，打造新时期面向世界、深耕亚太的战略载体。二是主动对标世界贸易投资新规则。在TPP、TTIP和BIT三大自由贸易谈判的推动下，世界贸易投资规则体系面临重构，其发展前景包括推行更高标准的贸易自由化、投资自由化、强调公平竞争和权益保护等。因此，建立自由贸易试验区，就是要通过对标国际贸易投资的高规格新标准，使之成为开放型经济体系的风险压力测试区。三是主动承接我国开放战略的先行引领使命，为推动与我国国际地位相适应的、更高层次的开放创造经验、积累经验，引领全国开放升级。
三、沪粤津闽自由贸易试验区建设的探索经验与可复制性
上海、广东、天津和福建自由贸易试验区作为我国自由贸易试验区建设进程中的“先头兵”，以扩大开放倒逼政府职能和行政体制改革，促进转变经济增长方式，在实践中形成了一系列被实践证明行之有效的建设经验。
（一）单点“试探”：中国（上海）自由贸易试验区
2013年9月，国务院发布了《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，要求将上海自由贸易试验区建设成为具有国际水准的自贸区，拉开了我国建设自由贸易试验区的帷幕。作为新一轮区域改革开放的先行者，上海自由贸易试验区以制度创新作为核心，以可复制推广为基本要求，围绕加快政府职能转变，推动体制机制创新，营造市场化、法治化、国际化营商环境等进行积极探索，取得了显著成效。
一是推出了四项制度创新。以“准入前国民待遇+负面清单”为核心的投资管理制度创新，仅启动一年多就将外商投资特别管理措施由190条调整为139条，缩减幅度为26.8%，进一步厘清了政府和市场的关系；以贸易便利化为重点的贸易监管制度创新，通过实施“一线放开，二线安全高效管住、区内自由”的贸易监管模式，有效促进了区内货物、服务等各类要素的自由流动；以资本项目可兑换和金融服务业开放为目的的金融制度创新，初步构建起金融服务自贸区实体经济发展的制度框架；以转变政府职能核心的事中事后制度创新，由注重事先审批转为注重事中事后监管，便利了企业的市场活动，也大大降低了企业的制度性交易成本。[4] 二是探索建立简政放权、放管结合的新型开放格局。上海自由贸易试验区率先破解改革难题，试验区所实行的政府管理基本实现了由管理型政府向服务型政府治理模式的转变，为在全国范围内深化行政体制改革起到了示范引领作用。三是在金融、贸易、航运和文化等服务业领域扩大对外开放，吸引了大批优质服务型企业和跨国公司在区内集聚，形成了相当的集聚效应。四是通过更为开放的投资领域、更加多元化的融资渠道和更加人性化的监管措施，大大强化了企业在市场中的主体地位。五是形成了一批在全国可复制、可推广的制度创新经验，如“法无禁止即可为”、“一口受理、综合审批和高效运作”、统一营业执照样式和海关海事监管制度创新等，有力推动了全国新一轮改革开放。
（二）局部“小试”：开放前沿阵地粤、津、闽
继上海自由贸易试验区运行一年后，我国继续在广东、天津、福建特定区域增设了三个自贸区。这既符合我国“循序渐进”的改革思路，也体现了自贸区发展“前赴后继”的切实需求。这一举措在更大范围中推广了上海自由贸易试验区的试点经验，同时发挥地缘合作优势进一步推动新一轮高水平对外开放。
1. 中国（广东）自由贸易试验区
广东省既是我国早期改革的试验田，也是内地与港澳合作的先行地。广东自由贸易试验区把制度创新作为核心任务，把可复制可推广作为基本要求。一方面，通过六大制度创新打造了制度高地，进一步提升了广东的开放度，走出了自由贸易试验区建设的“广东步伐”。在投资制度方面，广东自由贸易试验区在“一口受理、综合窗口”模式和“多证合一、一照一码”登记制度改革等方面的创新越走越深，不仅完善了以负面清单管理为重点的投资准入管理体制，而且通过细化负面清单管理制度提高了负面清单的透明度；在贸易方面，广东自由贸易试验区探索出了“快速验放”机制、“三互”通关模式、“互联网+易通关”模式和“智检口岸”等成果，初步建立了以贸易便利化为导向的智能化大通关体系；在金融领域，广东自由贸易试验区出台了金融监管配套细则，在外汇管理改革、跨境人民币业务创新、探索资本项目可兑换以及集团内双向资金池试点、外债宏观审慎管理试点等领域频频创新；在法治领域，探索出了前海法治示范区、前海法院、涉及多领域的仲裁院以及前海国际法律咨询中心等多项法治建设成果；在政务服务和事中事后监管领域，推行了“简政放权+事中事后监管”相互促进的制度改革，建立了企业信用体系等。另一方面，广东自由贸易试验区结合自身地缘优势，积极探索粤港澳经济合作新模式。在广度上拓宽粤港澳合作领域，放宽或取消港澳投资者准入限制；在深度上创新粤港澳合作机制，例如建立粤港澳金融合作创新体制、粤港澳服务贸易自由化，并且通过制度创新推动粤港澳交易规则的对接，打造粤港澳联手参与国际竞争的合作新载体。目前，改革创新效应已经在粤港澳扩散，三地通关时间大大缩减，金融合作深度推进，法律合作在融合创新中步步推进[5]。
2. 中国（天津）自由贸易试验区
天津自由贸易试验区位于我国“三北”（东北、华北、西北）地区向外贸易的重要通道，立足于服务京津冀协同发展和我国经济转型升级，发挥天津港枢纽交通优势，辐射带动北方经济发展，构建全方位、多层次、宽领域的区域开放型经济新格局。一是着力促进北方地区外向型经济发展。改革“走出去”和“引进来”投资管理方式，减少和取消外商投资准入限制，降低投资准入门槛，同时支持企业及个人开展多种形式的境外投资合作。此外，以汽车平行进口试点巩固天津市作为国内最大汽车口岸功能，以跨境电商、进口商品直营中心和邮轮保税供给等创新试点带动快速消费品市场发展。二是着力促进北方地區金融领域开放创新。重点依托融资租赁优势平台与政策，加快建设国家租赁创新示范区，形成与国际接轨的租赁业发展环境，吸引各类租赁类企业进入自由贸易试验区，使其成为我国融资租赁聚集高地，进而带动银行业和金融市场等第三产业的发展，提高投融资便利化水平，解决自由贸易试验区内企业特别是中小企业融资难、融资贵问题，统一内外资企业外债政策。[6]三是积极服务“一带一路”国家战略。天津自由贸易试验区依托欧亚大陆桥，完善多式联运体系推进国际贸易单一窗口建设，创新电子口岸监管模式，发挥中蒙俄经济走廊重要节点作用和海上合作战略支点作用，增强对沿线国家和地区的转口贸易服务功能，提升北方地区口岸辐射功能。
3. 中国（福建）自由贸易试验区
福建自贸区围绕立足两岸、服务全国、面向世界的战略要求，突出对台“五缘”（地缘、血缘、文缘、商缘、法缘）优势，把自由贸易试验区定位为闽台交流合作与21世纪海上丝绸之路核心区，率先推进与台湾地区投资贸易自由化进程，形成了符合福建实际、具有福建特色的自由贸易试验区建设模式。至2017年3月1日，福建自由贸易试验区成功开展了9批225项试验任务，推进了一批体制机制方面的改革，其中80项为全国首创。其中向全国推广复制最成功的做法是“一照一码”登记制度，将企业注册时间从以往的29天缩短至1天。[7]福建自由贸易试验区的建设经验主要有：一是“内外一致”。对于“负面清单”之外的项目，法无禁止皆可为，内资企业与外资企业一视同仁，逐步取消投资者资质要求、经营范围限制和股比限制等措施。二是“台外有别”。率先推进与台湾地区投资贸易自由和资金、人员往来便利，实现“对台更开放”。包括降低了台湾地区金融机构和业务的准入门槛，并率先试点台车入闽、闽车入台等。三是“一办三管”。采取了“统分结合、分级管理”的组织架构，建立“一办三管”的省、片区、园区的职责体系。四是“区区对接”。 建立环海峡跨境自由贸易区，从FTZ模式向FTA模式转变；建立环海峡跨境自贸区，取得台湾当局呼应，增进两岸经贸合作的互动性。[8]
（三）试验中面临的共性难题
自由贸易试验区经过3年多的“大胆试、大胆闯、自主改”，分布于我国4个省市的自由贸易试验区，对构建开放型经济发展新体制、加快转变政府行政管理理念，在与国际规则、政府服务、运作模式等方面接轨过程中起到了非常重要的作用，积累了不少可复制可推广的经验，但自由贸易试验区的探索仍在路上，并存在一些“硬骨头”。
1. 政府管制未能有效实质松绑
当前自由贸易试验区的制度创新，大多集中在功能性制度创新上，体现出政府管制未能松绑。自由贸易试验区的制度创新可以分为结构性制度创新和功能性制度创新两种，结构性制度创新涉及政府相关部门的职权调整，功能性制度创新对此并不涉及，只是在办事方法和手段上有所创新。因此，如何借助自由贸易试验区探索突破现在政策法规和体制机制障碍，发挥出制度创新的示范引领作用，自由贸易试验区面临的任务还很艰巨。此外，制度性限制依然明显，短期之内难以破局。例如，金融开放创新、相关法律法规调整等涉及中央事权，需要国家部委甚至国务院同意才可以落地实施，因此中央层面与地方层面的协调推进仍有待加强。
2. 对非试验区的“虹吸效应”呈现
自由贸易试验区极低的制度性交易成本对企业具有强大的吸引力，会在短时间内对周边区域产生巨大的“虹吸效应”，减缓这些区域的经济发展。一方面，自由贸易试验区作为“境内关外”，拥有更高的开放度和管理自由度，对跨国公司和海外资本等拥有天然的吸引力，成为其设立运营中心、营销中心和财务中心等功能性机构的首选之地。另一方面，自由贸易试验区“一线放开、二线管住”等创新政策，为外贸企业在一线区域内进行转口贸易、加工贸易和一般贸易等带来了很大的税收优惠和政策便利，在企业的经济成本和制度性交易成本都大大降低的预期下，势必会“虹吸”到更多的外贸企业。这使得非试验区原本有限的资源要素和发展空间，受到进一步挤压，从而导致“强者愈强、弱者愈弱”的状况。
3. 相关法律层面的建设滞后于探索实践
法律是改革的制度保障，自由贸易试验区的改革创新离不开良好的法制环境，但相较于丰硕的投资管理等制度创新成果，自由贸易试验区以公平竞争、知识产权、劳动标准和环保标准等为主要内容的法律规范创新成果与之并不配套。从国家层面来说，当前能够查询的只有国务院和有关部委出台的相关文件。尽管在2015年3月，全国人大常委会授权国务院在天津、广东和福建三大自贸区，以及扩区后的上海自贸区暂时调整《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》等有关法律规定的行政审批，但是还没有专门的法律法规对我国自由贸易试验区内的各类主体的权利义务等行为进行全面和明确的规范。截至目前，我国只有一部由民间法律服务业协会与律师事务所实务人员合作编撰的《中国（上海）自由贸易试验区法律法规政策汇编（中英文）》正式出版。[9]从地方层面来说，虽然在国务院出台的各地自由贸易试验区总体方案中均提及由地方政府自行立法，建立与试点要求相适应的自由贸易试验区管理制度，但其存在效力位阶低、经济主体认知度低、协同性差、执法难度大等问题。
四、“中试”推广需要处理好的几个关系
上海探路、粤津闽三省市小试，探索出了制度创新的新领域，有力促进了政府职能转变，提升了政府治理能力，积累了不少“可复制、可推广”的实践经验，增强了全国上下全面深化改革和加快对外开放的信心。在各省市的内生动力推动下，中央政府再次批准在辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川和陕西7个省市开展自贸区试验。在未来的探索和实践中，需要处理好以下几个关系。
（一）政府推动与市场决定的关系
国务院提出要建立和完善三张清单——“负面清单”、“权力清单”和“责任清单”，其导向就是要划定政府与市场的权责边界，充分尊重市场客观规律，“凡是市场机制能有效调节的经济活动，一律取消或者簡化审批；凡是市场配置资源效率更高的活动，一律由市场发挥主导作用”。从而实现政府职能与市场职能的有效分离和有机结合，使市场和社会既充满活力又规范有序，让中国经济获得可持续发展的内生动力。因此，一是要重塑地方政府发展经济的角色，缩小政府的职能范围，实现权力规则游戏到市场规则游戏的转变，政府从经济发展的引导者走向支撑者，从直接参与经济活动转变为环境塑造，从直接进到企业的围墙内干预到退回企业围墙外做好服务，并在相关管理制度的设计和出台过程中，更加广泛地听取社会、市场和公众的诉求。二是要拿出魄力深化要素市场改革，推进要素价格的市场化；深化金融体制改革，放松企业的外部融资制约；改革以规模为导向的产业政策转向行业发展过程中的市场失灵；建设高效能国家创新体系。三是作为市场主体的企业也要进行自身的重构，要从过去靠吃政策偏饭的发展模式转向靠市场竞争吃饭、靠创新能力盈利，提升自身核心竞争力，真正成为市场竞争的主体。
（二）自由贸易试验区与非试验区的关系
自由贸易试验区与非试验区应当是相互渗透、相互融合的协同发展关系。一方面，自由贸易试验区要做“苗圃”，而非“盆景”，做到建设经验可复制可推广。例如，通过前店后厂、前库后店等形式，探索建立自由贸易试验区与非试验区的互动机制。鼓励和引导企业在自由贸易试验区内设置总部，而在非试验区创建生产基地，这样可经由企业产业链网络将自由贸易试验区功能延伸到整个区域，实现自由贸易试验区和非试验区政策、改革的双向溢出效应和乘数效应。另一方面，非试验区要积极化解自由贸易试验区的“虹吸效应”和“挤出效应”，并大胆借鉴自由贸易试验区创新举措，主动承接自由贸易试验区政策外溢、辐射带动，形成区内区外联动发展格局。但在借鉴学习过程中，应注意制度复制不是简单的制度移植，而是一种诱致性制度变迁过程，因而要根据适用性原则主动复制实施相关制度，并结合实际进行适度制度创新。
（三）“改革创新”与“于法有据”的关系
自由贸易试验区是改革开放下的新生事物，各种政策运用都自在探索时期，政府在统筹管理过程中既要注意既有相关规章制度的保障，又不能压制了改革创新的新生力量，要善于运用法制巩固改革成果。一方面，自由贸易试验区应当在立法进程上先行先试并取得突破，这不仅是全面深入贯彻依法治国的要求，也是世界自由贸易试验区建设经验的有益启示。党的十八届四中全会明确要求凡属重大改革都必须“于法有据”，在改革过程中要高度重视运用法治思维和法治方式，确保在法治的轨道上推进改革[10]。另一方面，在强调重大改革都要于法有据的同时，也不能因此而扼杀了改革创新的能动性。“于法有据”中的“据”，除了法律有明确规定为“据”外，确认法律没有规定也是一种“据”，即法律无禁止性规定。此时，中国自由贸易试验区就可主动发挥改革的先试先行的功能，做出有利于开放、有利于改革的规定或解释。此外，可以尝试研究在不违背基本法律框架的前提下，建立鼓励创新、宽容失败、允许试错、责任豁免的机制，对改革创新未能实现预期目标，但有关单位和个人依照中央和省委有关精神决策、实施，且勤勉尽责、未牟取私利的，不作负面评价，依法免除相关责任。[11]
（四）简政放权与加强监管的关系
以简政放权为核心的自由贸易试验区监管模式创新，大大降低了市场准入门槛、便利了市场主体的经营活动，但与此同时，也存在着市场监管的盲区。对此，一方面，要深入推进简政放权，最大限度信任市场主体。把“该放的权坚决放开放到位”，在市场机制的基础上真正打造自由贸易、自由进出的竞争环境，最大限度地释放改革红利，激发市场主体的活力和经济发展的内生动力。另一方面，要加强对市场行为的监管，特别是将监管方式由事先监管转为事中事后监管，形成安全监管的基本框架，防范并化解可能出现的监管漏洞和薄弱环节。具体可以在完善有关事中事后监管的法规目录，围绕征信市场建设、执法程序优化、重要领域监管规则调整和监管效果评价等监管工作重要领域做出有益探索。
参考文献：
[1]中华人民共和国国务院.中国（上海）自由贸易试验区总体方 案[Z].2013-09-27.
[2]林红.自贸试验区建设干部读本[M].福州：福建人民出版 社，2015：82-84.
[3]张幼文.自贸区试验的战略内涵与理论意义[J].世界经济研 究，2016，（7）：6.
[4]冯志峰.上海自贸区建设的经验归纳、问题检视与复制方法 [J].当代经济管理，2016，（7）：8-9.
[5]林江，范芹.广东自贸区：建设背景与运行基础[J].广东社会科 学，2015，（3）：26-27.
[6]天津经济课题组.起航——天津自贸区[J].天津经济，2015， （2）：39-41.
[7]福建自贸试验区研究院课题组.福建自贸试验区建区两年来 的成果、经验与困境、对策[C]//中国自贸试验区建设：回顾与 展望学术研讨会论文集.2017，（3）：21.
[8]陈明森，程宇.复制推广+地域特色：中国（福建）自由贸易试验 区的战略构想[J].福建金融，2015，（5）：5-6.
[9]钟辉，王若平.关于我国自贸区建设现状的思考[J].金融发展 评论，2015，（7）：136.
[10]龚柏华.中国自贸试验区需试验法治新思维[C]//中国自贸 试验区建设：回顾与展望学术研讨会论文集.2017，（3）：1-2.
[11]王利平.福建自贸试验区的理论与实践[M].福州：福建人民 出版社，2016：216-217.
[责任编辑、校对：叶慧娟]
