法治视角下兵团与地方关系发展路径
郭永园
摘 要： 科学处理兵团与地方关系是新时期新疆工作的一个重要内容，事关新疆社会稳定和长治久安。兵团与地方关系的核心是兵团法律地位界定，而依托法治实现兵团与地方关系的和谐，既是依法治国在新疆的具体体现，也是中央第二次新疆工作座谈会提出的“依法治疆”的题中之意。因此，正确处理兵团与地方关系要在法治视野下实现：明晰兵团组织法律资格、积极发挥区域行政协议、司法调节的积极作用，其中在“建城戍边”战略中推进“师市合一”是当下解决兵团法律主体资格的最优途径。依托法治科学处理兵团与地方关系，促进兵地共融，形成发展合力以确保新疆社会稳定与长治久安。
关键词： 兵团与地方关系； 法治； 法律资格； 区域行政协议； 司法调节
中图分类号： D67 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.02.001
Abstract： The relationship between the Xinjiang Production and Construction Corps （XPCC ）and the Xinjiang Uygur Autonomous Region， also known as BingDi relationship， is an important content to achieve leapfrog development in Xinjiang，as well as the social stability and long-term stability. The legal status of the XPCC is the core of relationship . Therefore， for nomocracy in China and Xinjiang， this relationship will be developed by the nomocracy. There are three main contents： the legal qualifications for the corps organization， the governmental administrative agreement and the judicial regulation. The optimal one is “Shihezi model”， which can define the XPCCs legal qualification. A harmonious relationship between XPCC and Xinjiang Uygur Autonomous Region will ensure social stability and long-term stability of Xinjiang.
Key words： XPCC； nomocracy； legal qualifications； regional administrative agreement； judicial adjustment
新疆生產建设兵团（简称兵团）是承担屯垦戍边的职责、实行“党政军企”合一、①国家计划单列的省级组织实体，现有14个师（垦区），138个牧团场，辖区面积相当于整个宁夏回族自治区。兵团是新疆（地方）的重要组成部分，在近60年的发展历史中形成了“边疆同守、资源共享、优势互补、共同繁荣”的兵团与地方关系。但由于其职责使命、特殊的准军事管理要素和受中央与新疆维吾尔自治区的双重领导等因素所致，兵团并没有被赋予相应的法律主体资格，因此出现了兵团在履行屯垦戍边使命时与自治区以及垦区地方政府关系处理上的困境。
2014年在中央第二次新疆工作座谈会上，习近平总书记指出，“新疆生产建设兵团要科学处理屯垦和维稳戍边、兵团和地方的关系，在事关根本、基础、长远的问题上发力”。[1]因此，和谐兵团与地方关系是新时期实现兵团发展壮大、实现新疆长治久安的重要前提和必然要求。而依托法治实现兵团与地方关系的和谐，既是依法治国在新疆的具体体现，也是中央第二次新疆工作座谈会提出的“依法治疆”的题中之意。
一、兵团与地方关系概述
经过近60年的发展，兵地之间形成了“边疆同守、资源共享、优势互补、共同繁荣”的良好局面。兵地团结、合作互助是兵团与地方关系的主要方面。在上世纪50年代兵团建立初期，兵团坚持为各族人民办好事、办实事的原则，艰苦奋斗，兴建了大批造福地方的水利工程、铁路、公路等基础设施，参与自治区许多重点厂矿和城镇化建设等，如兰新铁路、北疆铁路、南疆铁路、独库公路、中巴公路。为消除不团结因素，兵团政治部专门颁发了《关于拥政爱民为各族人民办好事纲要20条》。 在兵团撤销、恢复之际，兵团将艰苦奋斗创办的大批厂矿企业基本上都移交地方。同时，兵团的发展也始终得到了自治区各级政府和各族人民的帮助与支持。在近60年历史中自治区党政和各族群众也给予了兵团各种支持，奠定了兵团发展的基础。改革开放以来，自治区政府出台的诸多制度都明确适用于兵团，促进了兵团和地方经济的融合发展。
但由于兵团的特殊体制，在改革开放和市场经济纵深发展、依法治国战略的实施等背景下，兵团与地方关系出现冲突对立的情形，在如下几个领域较为突出：
1. 自然资源权属问题
依据宪法和相关法律，我国领土范围内的土地和自然资源的所有权最终归国家所有，地方政府代表国家对本地的国有土地和资源行使所有权（包括使用权、处分权和收益权）——自治区及垦区地方政府管理新疆境内的矿产开发、土地规划和重大项目规划权、核准权。由于不具有政府主体资格，兵团不享有“属地国有矿产资源所有权和使用权”这类权力，兵团对自然资源的开发需获得地方政府的批准。由于兵团与地方各自都有不同的发展规划、不同的利益诉求等因素，兵地双方不可避免因自然资源开发问题而出现掣肘和摩擦，兵团难以获得平等参与新疆经济建设与开发的“国民待遇”。
2. 税收权限问题
由于兵团不具有政府资格，兵团所属牧团场和工矿企业需按国家税收的规定向自治区上缴各种税金（除兵团所属的七个直辖市①外）。地方税收是发展社会公共事业重要的物质基础，但兵团却无权直接享受，因此出现了兵地双方因为税收产生企业等纳税主体的争夺——兵团所有但厂址在地方的企业整体搬迁到兵团有税收权的市和镇，如新疆新安酒业公司。国家对兵团的税收返还政策试图化解这一问题，但是这一政策当前尚存在一些问题。另外，由于没有税收权限，兵团的招商引资工作也存在一定的束缚：无法给予像地方招商引资一样的税收优惠。
3. 消费市场问题
兵团和自治区拥有共同的消费市场，在兵地某一方面独具特色、实力较强的产业领域，兵地之间不存在消费市场的争夺。但是在双方产业趋同领域，尤其是存在成品运输和市场瓶颈的产业，兵地双方的冲突就会凸显。最终往往是兵团相关产业因“行政壁垒”问题而导致市场竞争力不足，甚至有可能最终退出市场。
4. 社会管理问题
在尚未实现师市合一的兵团辖区，兵地双方在社区建设与管理方面存在不协同情形。在社会建设发展规划中，地方政府对兵团相关师团的态度基本上是“兵地分开，经费自负”，在地方的社会建设规划中不涉及兵团师团具体内容，也不对兵团社区进行经费投入，只是对兵团社区下达任务、提出工作要求和进行工作检查，对具体的组织實施则并不关注。而兵团认为公共基础设施责任应当由属地的地方政府承担。兵地在社会管理的矛盾冲突使得兵团的师团要承担大量的社会事务管理责任和经费支出，面临非常沉重的社会负担，而这必然会影响兵团屯垦戍边历史使命的履行。
5. 政治文明建设的制度问题
人民代表大会制度是我国政治文明建设的核心内容，是实现党的领导、依法治国和人民当家做主统一的载体。人民代表大会是国家的权力机关，产生并监督其他国家机关，制定法律制度。公民通过人民代表大会参与国家组织活动和社会管理，因此人民代表大会制度是实现人民民主、发展人民民主和保障人民民主的关键制度安排。但是绝大多数兵团垦区无相应人民代表大会组织机构（兵团七个自治区直辖市除外），只有垦区所在地有人民代表大会组织。加之兵团相对独立，兵团成员实现政治权利，参与地方管理程度较低。在经济社会发展决策过程中容易以地方的经济社会利益出发，以地方利益最大为目标，按其自身发展逻辑和现实状况开展。而兵团只是从属于地方发展，这导致了新疆地区和各个区域的规划也缺乏整体性，兵团与地方发展的不协调。
二、处理兵团与地方关系的现有途径分析
新疆及兵团实务部门和学界认为处理兵团与地方关系存在经济融合、文化思想融合、政治融合等途径。
通过经济融合，促进兵团与地方共同发展，实现兵团与地方的经济融合，从经济基础上和谐兵团与地方关系。典型模式有天山北坡经济带、乌昌经济一体化等打造区域经济区等；兵地互动，促进新疆新型工业化建设，如第十师与阿勒泰地区共同实施“大矿业，大集团”战略；兵地共建经济技术开发区，如第十二师和乌鲁木齐共建乌鲁木齐经济技术开发区，第七师与奎屯市共建天北新区等。
从文化思想方面实现兵团与地方关系和谐即是指兵团文化与新疆区域内的民族文化的融合。文化融合是兵地和谐关系的思想基础，是实现兵地共同发展的文化资源，有助于促进新疆主流文化的发展。兵地文化融合当以七个兵团师市合一的自治区直辖市为核心纽带，辅之以兵地共建经济技术开发区，积极发挥团场连队的基层示范辐射作用，加强与地方文化思想交流，增进兵地双方互信融合。
但从效用发挥分析，无论是经济融合还是文化思想融合，对和谐兵团与地方关系的效能发挥虽是基本，却需要较长的周期：经济融合途径目前只是局限于兵团与地方政府对资源和经济技术开发区域的共同开发管理，而且数量和规模有限。经济途径实现兵地融合一个局限是合作方较多地从合作双方的利益出发，而忽视经济行为的负外部性。文化融合要通过两个群体长期的互相交往，互相影响，在长期的社会实践中冲突、妥协，才能实现融合发展。
政治途径解决兵团与地方冲突主要是依赖政党制度——中国共产党的组织体系。中国共产党是社会主义建设的核心力量，具有全国范围内的组织结构体系，中国共产党是当代中国政体中一个重要的组成部分，党的各级组织不仅执行着准立法职能和准行政职能，而且也发挥着协调公权力间关系的作用——亦可以在和谐兵团与地方关系方面发挥效用。[2]故而，运用政治层面的手段解决兵团与地方关系是指依靠党的制度来解决权属不明等纠纷问题，且这一方式已经有了较为成功的实践。但是根据党政分离、依法治国（依法执政）的思想指导，党对社会的作用方式应当主要以政治指导和思想指导为主，纵然党的制度在调节兵团与地方关系方面社会成本会较低。和谐兵团与地方关系还包括兵地间的机构融合，建立有效的调控体系或领导小组，如“哈密模式”（哈密地区和第十三师建立了地方与兵团联合调解组织，先后成立了乡、场联合调解委员会12个，村、连级联合调解小组50多个，有效解决了影响兵团和地方关系的难点问题，增进团结，促进共同发展）。
处理兵团与地方关系的途径选择上，立足现阶段我国国情、自治区的区情，从依法治国的角度出发，前述三种途径并不是和谐兵团与地方关系的根本途径。无论是经济融合、文化融合还是政治融合，更多依赖于地方和兵团党委和行政领导的推动，容易受领导变迁的影响。再者，目前的兵团共同发展合作机制主要停留在单项合作机制和会议机制，采用兵地双方的集体磋商形式，组织方式相对松散，议事决策机制缺乏。因此兵团与地方关系的和谐必须要有制度化的保障，避免“囚徒困境”的出现，形成统一市场共享、统一投资环境共创、同一区域共同发展的和谐局面，即运用法治科学处理兵团与地方关系。
三、处理兵团与地方关系路径的法治创新
法治层面和谐兵团与地方关系主要包括立法手段、区际行政协议与司法手段：通过立法明确兵团的法律主体资格；运用区际行政协议弥补成文立法的制度供给不足；借助于司法及时、能动地调整兵团与地方关系是兵团与地方关系。三种方式有各自的优势：立法是最为根本和基础的解决方式，区际行政协议则较为灵活便捷，司法在比较成本上就有极大的优势。通过法治科学处理兵团与地方关系要使三种法治手段协同作用，形成法治的合力。
（一）立法层面
目前规定兵团地位的国家层面规范性文件主要是：1981年12月3日，中共中央、国务院、中央军委联合做出了《关于恢复新疆生产建设兵团的决议》以及1990年3月13日，国务院下发《关于调整新疆生产建设兵团计划管理体制和有关问题的通知》； 1998年12月29日，全国人民代表大会常务委员会审议并通过了《关于新疆维吾尔自治区生产建设兵团设置人民法院和人民检察院的决定》以及最高人民法院、最高人民检察院、国务院相关部委关于落实相关文件规定通知；自治区对兵团具体行政事务的授权规定，如《新疆维吾尔自治区实施<矿山法>办法》、《新疆维吾尔自治区统计管理条例》、《新疆维吾尔自治区统计法规监督检查规定》等。
从立法学的视角看，目前上述相关的规范性文件并不属于严格意义上的法律，仅仅是政府规章。现行的法律体系在设计上缺乏宪法性的法律文件对兵团主体资格的确认，甚至缺乏行政法规的确认，而且仅有的一些法律文件还存在模糊和冲突之处，因此衍生出许多兵团结构和权限设置的法律悖论等问题。
因此，和谐兵团与地方关系的核心就是明确兵团的法律地位，即将兵团特殊制度以宪法性的法律文件确定下来：全国人民代表大会或者是其常务委员会制定《兵团法》或《兵团组织法》，使屯垦戍边制度获得国家法律层面的确立。
但从立法成本和周期等因素考量，短期内直接出台《兵团法》难度较大。按照《立法法》规定，法律出台应当有如下的阶段：立法预测、立法规划、法律案的起草、提出法律案、审议法律案（三审）、法律案通过、法律的公布等阶段。此外，按照立法惯例要实现法律的权威和尊严，立法就要求十分谨慎，要听取各方意见，反复考虑，全面权衡利益，估计到实施中可能出现的问题，最后再将兵团屯垦戍边制度中被社会实践证明是成熟的、正确的经验和做法用法律的形式肯定下来，而这个周期将必定会是比较漫长的。
按照《立法法》和我国的法律、政治惯例，明确兵团的法律地位应当以渐进的方式实现。
第一，由国务院制定专题形式的行政法规，也可由国务院组成部门针对具体问题制定部门规章，明确兵团的行政执法权限问题，如有关税收权限、工商权限、卫生管理权限以及质检权限等问题。第二，国务院制定行政法规确认兵团的行政主体资格和行政权限，可以采用《兵团条例》的立法形式。第三，全国人民代表大会或者其常务委员会应当赋予兵团相应的地方立法权，也就是在兵团系统内成立人民代表大会组织，这是所有环节中极其重要的一环——实现兵团的政权组织法治化。兵团在事实上履行着省级政府的相关行政、司法职能，但却缺乏相应的国家权力机关——人民代表大会，使得兵团的国家机关的架构不够协调与完善。明确人民代表大会制度完善兵团的国家权力组织架构，使得立法机关、行政机关和司法机关齐备，同时改变兵团的行政权力和司法权力机关源于上级任命，而非同级人民代表大会产生，导致司法和行政机关对上级负责，向上级汇报工作，主要接受上级监督的局面。第四，全国人民代表大会将《兵团法》列入立法规划，进入国家立法程序，并最终制定《兵团法》——作为化解兵团与地方冲突，明确兵团法律地位的终局性手段；或者是通过宪法的修改，在《宪法》中对兵团问题作出规定。此外，在国家层面明确兵团的法律主体的同时，自治区人大和政府应当对相关兵团的法规、规章作出修订。
立法层面对兵团与地方关系处理的另一个重要途径或者最为现实的途径就是屯城戍边战略的实施：推动兵团的“石河子模式”（师市合一）[3]的发展，将兵团的师团转化为县乡级人民政府，进而以此实现兵团师团法律主体资格的明晰。“石河子模式”是指在兵团第八师师部住所地石河子的基础上成立新疆维吾尔自治区石河子市，第八师与新疆维吾尔自治区直辖市石河子市合署办公，通称第八师石河子市，成为县级人民政府，享有地方政府的各项权能，拥有政府主体资格。兵团现有七个师市合一的自治区直辖市：第八师石河子市、第六师五家渠市、第一师阿拉尔市、第三师图木舒克市、第十师北屯市、第二师铁门关市、第五师双河市。
从现实的角度看，特别是在兵团实行由传统的屯垦戍边向屯城戍边的战略转型过程中，师市合一是实现兵团发展壮大的有效途径，也是解决兵团与地方关系和谐的重要手段。在新时期兵团跨越式发展的过程中，“师市合一”、“建市建镇”工作要和兵团的城镇化战略联系起来，积极发挥“石河子模式”在明确兵团法律地位、处理兵团与地方关系方面的重要作用。
（二）区际行政协议
行政协议是两个或者两个以上的行政主体或行政机关，为了提高行使国家权力的效率，也为了实现行政管理的效果，而互相意思表示一致而达成协议的双方行为，它本质是一种对等性行政契约。行政协议一般是市长、厅局长、主任联席会议制度的结果，具体表现形式有“（实施）意见”、“协议（书）”、“宣言”、“提案”、“意向书”、“议定书”、“倡议书”、“章程”、“纪要”、“方案”以及“计划”等。[4]区际行政协议是近年来在我国区域经济一体化过程中出现并为学术界和政府越加重视的一种法治保障手段。区际行政协议已经成为我国实现区域合作和解决区际争端的最为重要的法治协调机制之一。
兵团与地方关系作为区际关系的一种同时表现形式，和谐兵团与地方关系的指向就是实现兵地协同发展，因此区际行政协议可以而且应当在协调兵团与地方关系发挥重要作用。
兵地间的区际行政协议可以在兵团、业师（市）、团（镇）及基层组织的整体和各个职能部门与自治区相应机构之间缔结，具体内容可以包括土地划界与区域界线管理问题、行政执法管辖和协作问题、经济开发问题、社会公共建设问题等。兵地間行政协议通过中央、兵地双方批准而获得相应的拘束力，依据协议相关的履行条款或者管理机构落实执行。在协议中应设置相应的责任条款，解决协议履行纠纷的问题。兵地双方已经在相关领域有行政协议的实践，如《兵团第十二师与乌鲁木齐经济技术开发区经济合作框架协议》。
区际行政协议作为一种双方合意的产物，能较好地实现双方的有效参与、充分协商，而且其较之于立法行为更加灵活、具体、快捷。这些区际行政协议的优势正是目前协调兵团与地方关系所急需的，所以行政协议将成为一种基于现实的选择。但是，行政协议也存在尚无国家法的确认保障、缔结主体和程序不规范、履行机制和规则原则依然模糊、无法进入司法程序等问题。因此，笔者认为区际行政协议虽然会在协调兵团与地方关系上发挥重要的补充作用，但是处于为规范性法律文件积累经验的地位。
（三）司法调节
司法常被称为社会矛盾的“调节器”、“安全阀”。司法调节主要是指通过司法判例来解决中央与地方、地方与地方之间的冲突、纠纷。司法层面上解决兵团与地方关系的路径主要就是要发挥司法系统在兵团与地方关系中的调节功能。
《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》提出“确保依法独立公正行使审判权检察权……探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。[5]而兵团与地方关系就是缘起于行政区划而产生的，“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”就为通过司法解决兵团与地方纠纷提供了政策保障。
兵团在垦区内自行管理司法事务，有健全的司法机构，但是兵团法院与检察院的权限来源是新疆维吾尔自治区高级人民法院和人民检察院的授权：兵团法院、检察院作为新疆维吾尔自治区高级人民法院和检察院的派出机构而设立的。在中国话语下政治权力运行过程使两个同一级别的司法系统成为授权委托关系，无论是司法独立性或是发挥司法的纠纷解决功能——兵团与地方关系纠纷——均是不可取。因此，解决兵团司法系统的权限来源问题、与自治区司法系统的关系是运用司法调节兵团与地方关系的前提。
发挥司法在处理兵地矛盾的独特功能，首先应当实现兵团司法系统与新疆维吾尔自治区司法系统的平级对等，即改变兵团法院、检察院作为新疆维吾尔自治区高级法院、检察院的派出机构的现状。使兵团司法系统独立于新疆维吾尔自治区，直接将兵团司法系统改革为兵团高级人民法院、兵团人民检察院或者是作为中央司法机关的特殊机构，以此来改变兵团对新疆维吾尔自治区的依附性。[6]诚然如此的体制设计是实现司法调节功能的最佳保障，但是在当前兵团司法体制下亦可发挥司法在兵地矛盾上的调节作用：兵团法院或者是自治区高级人民法院及其他法院对处理兵团与地方纠纷的相关判决，包括公权力机关纠纷以及公民私权主体间或者是与公权机关间的纠纷，通过最高人民法院的案例指导原则确定为“准判例法”，对相似的纠纷、相关领域的纠纷主体以及兵团系统和自治区系统内据此形成一个明确的预期，发挥法的规范功能：法的指引、预测、评价功能的发挥将有效地化解兵团与地发的纠纷矛盾。将兵地纠纷纳入到法治的领域，具体设计如下：兵团或地方的中级人民法院作为主要的受理法院，兵团法院或者是自治区高级人民法院作为绝大部分兵地纠纷的终审法院，最高人民法院受理并终审个别有代表性、重大的兵地纠纷案件，最高人民法院将在某一领域内具有代表性的判决通过案例指导制度上升为具有普遍意义的判例，使其成为法律的非正式但却是直接渊源。
兵团与地方冲突和纠纷实质是一种公权力上的冲突，最佳的途径应当是进入法律程序通过司法获得最终的解决。公权力实体间的权限冲突通常又会以私人或者是非政府实体利益纠纷的形式大量表现出来，司法机构的职能就是调处冲突，因此公权力实体间的权限划分问题也就被解决了。法治国家的实践表明公权力实体间的权限的范围通过私法对公法的修正方式的调整要比公权力机构间的直接对抗更为有效。任何制度性文件，如果导致在一个私人案 件中出现社会、国家不可接受的后果，那么就丧失其设计的效能——公法就在一个私法案件中被否定。如兵团与地方的土地问题，兵团与地方的财税纠纷等问题，完全可以通过两个自然人或法人间的土地纠纷、兵团纳税主体与自治区税务部门的纠纷而外显，此类纠纷完全可以进入到司法领域内得以解决，以此影响兵团与地方关系发展走向。
运用司法的方式，在司法实践中逐渐地修正了公法。通过司法解决问题总是从最切近的部分，最可能解决的部分开始的，然后发生一种“外溢效应”，溢出的后果并非删掉法典或取消那么简单，而是停留在适可而止的地方，诚然依靠司法和谐兵团与地方关系需要在无数次的诉讼法治实践中完成。
运用司法调解兵团与地方关系的另一优势是使得地方与兵团党委、行政关于处理兵团与地方关系的各种政策、规划纲要、协议、备忘录等非法律规范文件通过司法适用成为定案的依据而具有了规范的普遍效力。将非法律规范提升为一种政法惯例，更为有效地发挥其创设的目的。
兵团是新疆维吾尔自治区的重要组成部分，兵团与地方关系就是局部与整体的关系。通过法治科学处理兵团与地方关系就是依法治疆的应然之义，也是推进新疆治理体系和治理能力现代化的必由之路。在既有和谐兵团与地方关系途径的基础上，立足现实、着眼长远，发挥立法、行政协议、司法调节等法治手段在处理兵团与地方关系方面的重要作用。通过理顺兵团与地方关系，确保兵团“安边固疆的稳定器、凝聚各族群众的大熔炉、汇集先进生产力和先进文化的示范区”[7]职能的发挥，与自治区形成发展合力，努力建设团结和谐、繁荣富裕、文明进步、安居乐业的社会主义新疆。
参考文献：
[1]习近平在第二次中央新疆工作座谈会上发表重要讲话[EB/OL]. 新华网，（2014-05-29）[2015-06-12]. http：//news.xinhuanet.com/ politics/2014-05/29/c_126564529.htm.
[2]刘海波.政体科学与当代中国政体分析[J].宁波党校学报， 2005，（1）.
[3]裴军领.简论“石河子模式”的内涵、特点和价值[C]//构建和谐 社会 推进屯垦戍边.乌鲁木齐：新疆人民出版社，2006：184-190.
[4]何渊.论行政协议[J]. 行政法研究，2006，（3）.
[5]中共中央關于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].新华 网，（2013-11-15）[2016-06-12].http：//news.xinhuanet.com/mrdx/ 2013-11/16/c_132892941.htm.
[6]田磊.边境线上的司法实践：专访新疆生产建设兵团分院院 长赵建东[J].南风窗，2012，（13）.
[7]习近平：要把兵团工作放到新疆长治久安的大局中[EB/OL]. 新华网，（2014-04-30）[2016-06-20].http：//bt.xinhuanet.com/ 2014-0430/c_1110493293.htm.
[责任编辑、校对：叶慧娟]
摘 要： 科学处理兵团与地方关系是新时期新疆工作的一个重要内容，事关新疆社会稳定和长治久安。兵团与地方关系的核心是兵团法律地位界定，而依托法治实现兵团与地方关系的和谐，既是依法治国在新疆的具体体现，也是中央第二次新疆工作座谈会提出的“依法治疆”的题中之意。因此，正确处理兵团与地方关系要在法治视野下实现：明晰兵团组织法律资格、积极发挥区域行政协议、司法调节的积极作用，其中在“建城戍边”战略中推进“师市合一”是当下解决兵团法律主体资格的最优途径。依托法治科学处理兵团与地方关系，促进兵地共融，形成发展合力以确保新疆社会稳定与长治久安。
关键词： 兵团与地方关系； 法治； 法律资格； 区域行政协议； 司法调节
中图分类号： D67 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.02.001
Abstract： The relationship between the Xinjiang Production and Construction Corps （XPCC ）and the Xinjiang Uygur Autonomous Region， also known as BingDi relationship， is an important content to achieve leapfrog development in Xinjiang，as well as the social stability and long-term stability. The legal status of the XPCC is the core of relationship . Therefore， for nomocracy in China and Xinjiang， this relationship will be developed by the nomocracy. There are three main contents： the legal qualifications for the corps organization， the governmental administrative agreement and the judicial regulation. The optimal one is “Shihezi model”， which can define the XPCCs legal qualification. A harmonious relationship between XPCC and Xinjiang Uygur Autonomous Region will ensure social stability and long-term stability of Xinjiang.
Key words： XPCC； nomocracy； legal qualifications； regional administrative agreement； judicial adjustment
新疆生產建设兵团（简称兵团）是承担屯垦戍边的职责、实行“党政军企”合一、①国家计划单列的省级组织实体，现有14个师（垦区），138个牧团场，辖区面积相当于整个宁夏回族自治区。兵团是新疆（地方）的重要组成部分，在近60年的发展历史中形成了“边疆同守、资源共享、优势互补、共同繁荣”的兵团与地方关系。但由于其职责使命、特殊的准军事管理要素和受中央与新疆维吾尔自治区的双重领导等因素所致，兵团并没有被赋予相应的法律主体资格，因此出现了兵团在履行屯垦戍边使命时与自治区以及垦区地方政府关系处理上的困境。
2014年在中央第二次新疆工作座谈会上，习近平总书记指出，“新疆生产建设兵团要科学处理屯垦和维稳戍边、兵团和地方的关系，在事关根本、基础、长远的问题上发力”。[1]因此，和谐兵团与地方关系是新时期实现兵团发展壮大、实现新疆长治久安的重要前提和必然要求。而依托法治实现兵团与地方关系的和谐，既是依法治国在新疆的具体体现，也是中央第二次新疆工作座谈会提出的“依法治疆”的题中之意。
一、兵团与地方关系概述
经过近60年的发展，兵地之间形成了“边疆同守、资源共享、优势互补、共同繁荣”的良好局面。兵地团结、合作互助是兵团与地方关系的主要方面。在上世纪50年代兵团建立初期，兵团坚持为各族人民办好事、办实事的原则，艰苦奋斗，兴建了大批造福地方的水利工程、铁路、公路等基础设施，参与自治区许多重点厂矿和城镇化建设等，如兰新铁路、北疆铁路、南疆铁路、独库公路、中巴公路。为消除不团结因素，兵团政治部专门颁发了《关于拥政爱民为各族人民办好事纲要20条》。 在兵团撤销、恢复之际，兵团将艰苦奋斗创办的大批厂矿企业基本上都移交地方。同时，兵团的发展也始终得到了自治区各级政府和各族人民的帮助与支持。在近60年历史中自治区党政和各族群众也给予了兵团各种支持，奠定了兵团发展的基础。改革开放以来，自治区政府出台的诸多制度都明确适用于兵团，促进了兵团和地方经济的融合发展。
但由于兵团的特殊体制，在改革开放和市场经济纵深发展、依法治国战略的实施等背景下，兵团与地方关系出现冲突对立的情形，在如下几个领域较为突出：
1. 自然资源权属问题
依据宪法和相关法律，我国领土范围内的土地和自然资源的所有权最终归国家所有，地方政府代表国家对本地的国有土地和资源行使所有权（包括使用权、处分权和收益权）——自治区及垦区地方政府管理新疆境内的矿产开发、土地规划和重大项目规划权、核准权。由于不具有政府主体资格，兵团不享有“属地国有矿产资源所有权和使用权”这类权力，兵团对自然资源的开发需获得地方政府的批准。由于兵团与地方各自都有不同的发展规划、不同的利益诉求等因素，兵地双方不可避免因自然资源开发问题而出现掣肘和摩擦，兵团难以获得平等参与新疆经济建设与开发的“国民待遇”。
2. 税收权限问题
由于兵团不具有政府资格，兵团所属牧团场和工矿企业需按国家税收的规定向自治区上缴各种税金（除兵团所属的七个直辖市①外）。地方税收是发展社会公共事业重要的物质基础，但兵团却无权直接享受，因此出现了兵地双方因为税收产生企业等纳税主体的争夺——兵团所有但厂址在地方的企业整体搬迁到兵团有税收权的市和镇，如新疆新安酒业公司。国家对兵团的税收返还政策试图化解这一问题，但是这一政策当前尚存在一些问题。另外，由于没有税收权限，兵团的招商引资工作也存在一定的束缚：无法给予像地方招商引资一样的税收优惠。
3. 消费市场问题
兵团和自治区拥有共同的消费市场，在兵地某一方面独具特色、实力较强的产业领域，兵地之间不存在消费市场的争夺。但是在双方产业趋同领域，尤其是存在成品运输和市场瓶颈的产业，兵地双方的冲突就会凸显。最终往往是兵团相关产业因“行政壁垒”问题而导致市场竞争力不足，甚至有可能最终退出市场。
4. 社会管理问题
在尚未实现师市合一的兵团辖区，兵地双方在社区建设与管理方面存在不协同情形。在社会建设发展规划中，地方政府对兵团相关师团的态度基本上是“兵地分开，经费自负”，在地方的社会建设规划中不涉及兵团师团具体内容，也不对兵团社区进行经费投入，只是对兵团社区下达任务、提出工作要求和进行工作检查，对具体的组织實施则并不关注。而兵团认为公共基础设施责任应当由属地的地方政府承担。兵地在社会管理的矛盾冲突使得兵团的师团要承担大量的社会事务管理责任和经费支出，面临非常沉重的社会负担，而这必然会影响兵团屯垦戍边历史使命的履行。
5. 政治文明建设的制度问题
人民代表大会制度是我国政治文明建设的核心内容，是实现党的领导、依法治国和人民当家做主统一的载体。人民代表大会是国家的权力机关，产生并监督其他国家机关，制定法律制度。公民通过人民代表大会参与国家组织活动和社会管理，因此人民代表大会制度是实现人民民主、发展人民民主和保障人民民主的关键制度安排。但是绝大多数兵团垦区无相应人民代表大会组织机构（兵团七个自治区直辖市除外），只有垦区所在地有人民代表大会组织。加之兵团相对独立，兵团成员实现政治权利，参与地方管理程度较低。在经济社会发展决策过程中容易以地方的经济社会利益出发，以地方利益最大为目标，按其自身发展逻辑和现实状况开展。而兵团只是从属于地方发展，这导致了新疆地区和各个区域的规划也缺乏整体性，兵团与地方发展的不协调。
二、处理兵团与地方关系的现有途径分析
新疆及兵团实务部门和学界认为处理兵团与地方关系存在经济融合、文化思想融合、政治融合等途径。
通过经济融合，促进兵团与地方共同发展，实现兵团与地方的经济融合，从经济基础上和谐兵团与地方关系。典型模式有天山北坡经济带、乌昌经济一体化等打造区域经济区等；兵地互动，促进新疆新型工业化建设，如第十师与阿勒泰地区共同实施“大矿业，大集团”战略；兵地共建经济技术开发区，如第十二师和乌鲁木齐共建乌鲁木齐经济技术开发区，第七师与奎屯市共建天北新区等。
从文化思想方面实现兵团与地方关系和谐即是指兵团文化与新疆区域内的民族文化的融合。文化融合是兵地和谐关系的思想基础，是实现兵地共同发展的文化资源，有助于促进新疆主流文化的发展。兵地文化融合当以七个兵团师市合一的自治区直辖市为核心纽带，辅之以兵地共建经济技术开发区，积极发挥团场连队的基层示范辐射作用，加强与地方文化思想交流，增进兵地双方互信融合。
但从效用发挥分析，无论是经济融合还是文化思想融合，对和谐兵团与地方关系的效能发挥虽是基本，却需要较长的周期：经济融合途径目前只是局限于兵团与地方政府对资源和经济技术开发区域的共同开发管理，而且数量和规模有限。经济途径实现兵地融合一个局限是合作方较多地从合作双方的利益出发，而忽视经济行为的负外部性。文化融合要通过两个群体长期的互相交往，互相影响，在长期的社会实践中冲突、妥协，才能实现融合发展。
政治途径解决兵团与地方冲突主要是依赖政党制度——中国共产党的组织体系。中国共产党是社会主义建设的核心力量，具有全国范围内的组织结构体系，中国共产党是当代中国政体中一个重要的组成部分，党的各级组织不仅执行着准立法职能和准行政职能，而且也发挥着协调公权力间关系的作用——亦可以在和谐兵团与地方关系方面发挥效用。[2]故而，运用政治层面的手段解决兵团与地方关系是指依靠党的制度来解决权属不明等纠纷问题，且这一方式已经有了较为成功的实践。但是根据党政分离、依法治国（依法执政）的思想指导，党对社会的作用方式应当主要以政治指导和思想指导为主，纵然党的制度在调节兵团与地方关系方面社会成本会较低。和谐兵团与地方关系还包括兵地间的机构融合，建立有效的调控体系或领导小组，如“哈密模式”（哈密地区和第十三师建立了地方与兵团联合调解组织，先后成立了乡、场联合调解委员会12个，村、连级联合调解小组50多个，有效解决了影响兵团和地方关系的难点问题，增进团结，促进共同发展）。
处理兵团与地方关系的途径选择上，立足现阶段我国国情、自治区的区情，从依法治国的角度出发，前述三种途径并不是和谐兵团与地方关系的根本途径。无论是经济融合、文化融合还是政治融合，更多依赖于地方和兵团党委和行政领导的推动，容易受领导变迁的影响。再者，目前的兵团共同发展合作机制主要停留在单项合作机制和会议机制，采用兵地双方的集体磋商形式，组织方式相对松散，议事决策机制缺乏。因此兵团与地方关系的和谐必须要有制度化的保障，避免“囚徒困境”的出现，形成统一市场共享、统一投资环境共创、同一区域共同发展的和谐局面，即运用法治科学处理兵团与地方关系。
三、处理兵团与地方关系路径的法治创新
法治层面和谐兵团与地方关系主要包括立法手段、区际行政协议与司法手段：通过立法明确兵团的法律主体资格；运用区际行政协议弥补成文立法的制度供给不足；借助于司法及时、能动地调整兵团与地方关系是兵团与地方关系。三种方式有各自的优势：立法是最为根本和基础的解决方式，区际行政协议则较为灵活便捷，司法在比较成本上就有极大的优势。通过法治科学处理兵团与地方关系要使三种法治手段协同作用，形成法治的合力。
（一）立法层面
目前规定兵团地位的国家层面规范性文件主要是：1981年12月3日，中共中央、国务院、中央军委联合做出了《关于恢复新疆生产建设兵团的决议》以及1990年3月13日，国务院下发《关于调整新疆生产建设兵团计划管理体制和有关问题的通知》； 1998年12月29日，全国人民代表大会常务委员会审议并通过了《关于新疆维吾尔自治区生产建设兵团设置人民法院和人民检察院的决定》以及最高人民法院、最高人民检察院、国务院相关部委关于落实相关文件规定通知；自治区对兵团具体行政事务的授权规定，如《新疆维吾尔自治区实施<矿山法>办法》、《新疆维吾尔自治区统计管理条例》、《新疆维吾尔自治区统计法规监督检查规定》等。
从立法学的视角看，目前上述相关的规范性文件并不属于严格意义上的法律，仅仅是政府规章。现行的法律体系在设计上缺乏宪法性的法律文件对兵团主体资格的确认，甚至缺乏行政法规的确认，而且仅有的一些法律文件还存在模糊和冲突之处，因此衍生出许多兵团结构和权限设置的法律悖论等问题。
因此，和谐兵团与地方关系的核心就是明确兵团的法律地位，即将兵团特殊制度以宪法性的法律文件确定下来：全国人民代表大会或者是其常务委员会制定《兵团法》或《兵团组织法》，使屯垦戍边制度获得国家法律层面的确立。
但从立法成本和周期等因素考量，短期内直接出台《兵团法》难度较大。按照《立法法》规定，法律出台应当有如下的阶段：立法预测、立法规划、法律案的起草、提出法律案、审议法律案（三审）、法律案通过、法律的公布等阶段。此外，按照立法惯例要实现法律的权威和尊严，立法就要求十分谨慎，要听取各方意见，反复考虑，全面权衡利益，估计到实施中可能出现的问题，最后再将兵团屯垦戍边制度中被社会实践证明是成熟的、正确的经验和做法用法律的形式肯定下来，而这个周期将必定会是比较漫长的。
按照《立法法》和我国的法律、政治惯例，明确兵团的法律地位应当以渐进的方式实现。
第一，由国务院制定专题形式的行政法规，也可由国务院组成部门针对具体问题制定部门规章，明确兵团的行政执法权限问题，如有关税收权限、工商权限、卫生管理权限以及质检权限等问题。第二，国务院制定行政法规确认兵团的行政主体资格和行政权限，可以采用《兵团条例》的立法形式。第三，全国人民代表大会或者其常务委员会应当赋予兵团相应的地方立法权，也就是在兵团系统内成立人民代表大会组织，这是所有环节中极其重要的一环——实现兵团的政权组织法治化。兵团在事实上履行着省级政府的相关行政、司法职能，但却缺乏相应的国家权力机关——人民代表大会，使得兵团的国家机关的架构不够协调与完善。明确人民代表大会制度完善兵团的国家权力组织架构，使得立法机关、行政机关和司法机关齐备，同时改变兵团的行政权力和司法权力机关源于上级任命，而非同级人民代表大会产生，导致司法和行政机关对上级负责，向上级汇报工作，主要接受上级监督的局面。第四，全国人民代表大会将《兵团法》列入立法规划，进入国家立法程序，并最终制定《兵团法》——作为化解兵团与地方冲突，明确兵团法律地位的终局性手段；或者是通过宪法的修改，在《宪法》中对兵团问题作出规定。此外，在国家层面明确兵团的法律主体的同时，自治区人大和政府应当对相关兵团的法规、规章作出修订。
立法层面对兵团与地方关系处理的另一个重要途径或者最为现实的途径就是屯城戍边战略的实施：推动兵团的“石河子模式”（师市合一）[3]的发展，将兵团的师团转化为县乡级人民政府，进而以此实现兵团师团法律主体资格的明晰。“石河子模式”是指在兵团第八师师部住所地石河子的基础上成立新疆维吾尔自治区石河子市，第八师与新疆维吾尔自治区直辖市石河子市合署办公，通称第八师石河子市，成为县级人民政府，享有地方政府的各项权能，拥有政府主体资格。兵团现有七个师市合一的自治区直辖市：第八师石河子市、第六师五家渠市、第一师阿拉尔市、第三师图木舒克市、第十师北屯市、第二师铁门关市、第五师双河市。
从现实的角度看，特别是在兵团实行由传统的屯垦戍边向屯城戍边的战略转型过程中，师市合一是实现兵团发展壮大的有效途径，也是解决兵团与地方关系和谐的重要手段。在新时期兵团跨越式发展的过程中，“师市合一”、“建市建镇”工作要和兵团的城镇化战略联系起来，积极发挥“石河子模式”在明确兵团法律地位、处理兵团与地方关系方面的重要作用。
（二）区际行政协议
行政协议是两个或者两个以上的行政主体或行政机关，为了提高行使国家权力的效率，也为了实现行政管理的效果，而互相意思表示一致而达成协议的双方行为，它本质是一种对等性行政契约。行政协议一般是市长、厅局长、主任联席会议制度的结果，具体表现形式有“（实施）意见”、“协议（书）”、“宣言”、“提案”、“意向书”、“议定书”、“倡议书”、“章程”、“纪要”、“方案”以及“计划”等。[4]区际行政协议是近年来在我国区域经济一体化过程中出现并为学术界和政府越加重视的一种法治保障手段。区际行政协议已经成为我国实现区域合作和解决区际争端的最为重要的法治协调机制之一。
兵团与地方关系作为区际关系的一种同时表现形式，和谐兵团与地方关系的指向就是实现兵地协同发展，因此区际行政协议可以而且应当在协调兵团与地方关系发挥重要作用。
兵地间的区际行政协议可以在兵团、业师（市）、团（镇）及基层组织的整体和各个职能部门与自治区相应机构之间缔结，具体内容可以包括土地划界与区域界线管理问题、行政执法管辖和协作问题、经济开发问题、社会公共建设问题等。兵地間行政协议通过中央、兵地双方批准而获得相应的拘束力，依据协议相关的履行条款或者管理机构落实执行。在协议中应设置相应的责任条款，解决协议履行纠纷的问题。兵地双方已经在相关领域有行政协议的实践，如《兵团第十二师与乌鲁木齐经济技术开发区经济合作框架协议》。
区际行政协议作为一种双方合意的产物，能较好地实现双方的有效参与、充分协商，而且其较之于立法行为更加灵活、具体、快捷。这些区际行政协议的优势正是目前协调兵团与地方关系所急需的，所以行政协议将成为一种基于现实的选择。但是，行政协议也存在尚无国家法的确认保障、缔结主体和程序不规范、履行机制和规则原则依然模糊、无法进入司法程序等问题。因此，笔者认为区际行政协议虽然会在协调兵团与地方关系上发挥重要的补充作用，但是处于为规范性法律文件积累经验的地位。
（三）司法调节
司法常被称为社会矛盾的“调节器”、“安全阀”。司法调节主要是指通过司法判例来解决中央与地方、地方与地方之间的冲突、纠纷。司法层面上解决兵团与地方关系的路径主要就是要发挥司法系统在兵团与地方关系中的调节功能。
《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》提出“确保依法独立公正行使审判权检察权……探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。[5]而兵团与地方关系就是缘起于行政区划而产生的，“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”就为通过司法解决兵团与地方纠纷提供了政策保障。
兵团在垦区内自行管理司法事务，有健全的司法机构，但是兵团法院与检察院的权限来源是新疆维吾尔自治区高级人民法院和人民检察院的授权：兵团法院、检察院作为新疆维吾尔自治区高级人民法院和检察院的派出机构而设立的。在中国话语下政治权力运行过程使两个同一级别的司法系统成为授权委托关系，无论是司法独立性或是发挥司法的纠纷解决功能——兵团与地方关系纠纷——均是不可取。因此，解决兵团司法系统的权限来源问题、与自治区司法系统的关系是运用司法调节兵团与地方关系的前提。
发挥司法在处理兵地矛盾的独特功能，首先应当实现兵团司法系统与新疆维吾尔自治区司法系统的平级对等，即改变兵团法院、检察院作为新疆维吾尔自治区高级法院、检察院的派出机构的现状。使兵团司法系统独立于新疆维吾尔自治区，直接将兵团司法系统改革为兵团高级人民法院、兵团人民检察院或者是作为中央司法机关的特殊机构，以此来改变兵团对新疆维吾尔自治区的依附性。[6]诚然如此的体制设计是实现司法调节功能的最佳保障，但是在当前兵团司法体制下亦可发挥司法在兵地矛盾上的调节作用：兵团法院或者是自治区高级人民法院及其他法院对处理兵团与地方纠纷的相关判决，包括公权力机关纠纷以及公民私权主体间或者是与公权机关间的纠纷，通过最高人民法院的案例指导原则确定为“准判例法”，对相似的纠纷、相关领域的纠纷主体以及兵团系统和自治区系统内据此形成一个明确的预期，发挥法的规范功能：法的指引、预测、评价功能的发挥将有效地化解兵团与地发的纠纷矛盾。将兵地纠纷纳入到法治的领域，具体设计如下：兵团或地方的中级人民法院作为主要的受理法院，兵团法院或者是自治区高级人民法院作为绝大部分兵地纠纷的终审法院，最高人民法院受理并终审个别有代表性、重大的兵地纠纷案件，最高人民法院将在某一领域内具有代表性的判决通过案例指导制度上升为具有普遍意义的判例，使其成为法律的非正式但却是直接渊源。
兵团与地方冲突和纠纷实质是一种公权力上的冲突，最佳的途径应当是进入法律程序通过司法获得最终的解决。公权力实体间的权限冲突通常又会以私人或者是非政府实体利益纠纷的形式大量表现出来，司法机构的职能就是调处冲突，因此公权力实体间的权限划分问题也就被解决了。法治国家的实践表明公权力实体间的权限的范围通过私法对公法的修正方式的调整要比公权力机构间的直接对抗更为有效。任何制度性文件，如果导致在一个私人案 件中出现社会、国家不可接受的后果，那么就丧失其设计的效能——公法就在一个私法案件中被否定。如兵团与地方的土地问题，兵团与地方的财税纠纷等问题，完全可以通过两个自然人或法人间的土地纠纷、兵团纳税主体与自治区税务部门的纠纷而外显，此类纠纷完全可以进入到司法领域内得以解决，以此影响兵团与地方关系发展走向。
运用司法的方式，在司法实践中逐渐地修正了公法。通过司法解决问题总是从最切近的部分，最可能解决的部分开始的，然后发生一种“外溢效应”，溢出的后果并非删掉法典或取消那么简单，而是停留在适可而止的地方，诚然依靠司法和谐兵团与地方关系需要在无数次的诉讼法治实践中完成。
运用司法调解兵团与地方关系的另一优势是使得地方与兵团党委、行政关于处理兵团与地方关系的各种政策、规划纲要、协议、备忘录等非法律规范文件通过司法适用成为定案的依据而具有了规范的普遍效力。将非法律规范提升为一种政法惯例，更为有效地发挥其创设的目的。
兵团是新疆维吾尔自治区的重要组成部分，兵团与地方关系就是局部与整体的关系。通过法治科学处理兵团与地方关系就是依法治疆的应然之义，也是推进新疆治理体系和治理能力现代化的必由之路。在既有和谐兵团与地方关系途径的基础上，立足现实、着眼长远，发挥立法、行政协议、司法调节等法治手段在处理兵团与地方关系方面的重要作用。通过理顺兵团与地方关系，确保兵团“安边固疆的稳定器、凝聚各族群众的大熔炉、汇集先进生产力和先进文化的示范区”[7]职能的发挥，与自治区形成发展合力，努力建设团结和谐、繁荣富裕、文明进步、安居乐业的社会主义新疆。
参考文献：
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[5]中共中央關于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].新华 网，（2013-11-15）[2016-06-12].http：//news.xinhuanet.com/mrdx/ 2013-11/16/c_132892941.htm.
[6]田磊.边境线上的司法实践：专访新疆生产建设兵团分院院 长赵建东[J].南风窗，2012，（13）.
[7]习近平：要把兵团工作放到新疆长治久安的大局中[EB/OL]. 新华网，（2014-04-30）[2016-06-20].http：//bt.xinhuanet.com/ 2014-0430/c_1110493293.htm.
[责任编辑、校对：叶慧娟]
