制度与经济增长

    石沛宁

    中图分类号：F2 文献标识：A 文章编号：1674-1145（2019）2-153-02

    摘 要 按照西方制度经济学的观点，制度是一个国家经济增长的根本原因，若以西方经济学家们的标准为参考，中国的制度质量并不高，但是却维持了四十年的高速增长。本文认为，分权式威权制的制度核心和晋升锦标赛的地方官员治理模式是过去几十年来中国经济得以腾飞的根本原因，同时，由这种制度组合所延伸出的政企合谋对发展过程中所出现的种种问题提供了一个分析框架。

    关键词 中国经济增长之谜 分权式威权制 晋升锦标赛 政企合谋

    一、引言

    在经济增长和发展领域，一个国家的经济增长是非常根本的问题。根据Solow（1956）、Cass（1965）和Koopmans（1965）等人的研究，新古典增长模型将人均财富的差距归因于要素积累路径的差异。Romer（1986）和Lucas（1988）等人则将技术进步内生化，但是他们对收入差别的解释与以前传统理论的解释相似。但是，North（1973）等人却认为经济制度是决定社会经济发展的根本原因，例如产权制度的建立和市场的完善，而财富增长、技术进步等经济现象其实只是经济增长的结果而非原因。已有研究表明，司法制度、金融市场的完善程度、產权制度、政府结构和受到的权力约束对经济的发展有巨大的影响（Shleifer and Vishny，1993；Delong and Shleifer，1993；La Porta et al.，1998；Acemoglu and Robinson，2004）。

    中国的改革开放在过去四十年间取得了巨大成就，它成功地使中国从贫穷落后的状态一跃成为世界第二大经济体。然而，如果以西方经济学的理论或实证研究为参照的话，中国的法律、金融、政府以及公司治理等制度体系并不完善。西方经济学的传统观点认为，政府应该保护私有产权，实行政企分开（North，1981；Acemoglu，2005；Rodrik，2006），但是中国政府不仅可以对经济进行强有力的干预，而且中国的法治水平以及产权保护程度与西方国家相比也处于落后的位置。现实和理论之间如此大的反差形成了让西方学者困惑的“中国之谜”（The China Puzzle）。

    那么究竟是什么样的制度组合或权力架构为增长提供了合适的激励？本文介绍了三种与此相关的分析框架，笔者以为这三种框架所描述的制度体系对过去三十年中国经济持续高速的发展以及伴随期间的各种问题有了有力的解释。

    二、中国特色的经济制度：地方分权式威权主义

    许成钢（2011）将中国的基本经济制度命名为“地方分权式的威权体制”（以下简称分权式威权制）。分权式威权制的突出特点是政治集权和经济分权的紧密结合。一方面，中央政府牢牢地掌握着对地方官员的人事任免权，并通过对他们的考核来决定他们的升迁。这种人事控制可以使地方政府努力执行中央的政策。另一方面，中央政府授予地方政府对绝大多数经济事务和社会事务的自主决策权，地方官员也必须对所管辖地区的经济和社会事务负责。

    在改革的初期，为了鼓励地方政府推进改革、激发地区经济增长活力，中央政府给予了地方政府较多的自主决策权，并鼓励区域之间的竞争。当一个地区的经济增长超过其他地区时，这个地区的领导也可能更容易得到提拔，这事实上就是我们后文将要提到的“晋升锦标赛制”的官员治理模式。

    在分权式威权制下，地方政府比中央更加了解当地的实际情况，因此可以更好地根据实际情况推进改革措施和相关政策，也可以更有效地开展协调工作。在遭受外部冲击时，基于地方协调的地区试验减少了大范围经济协调失败的可能性。因此，将顶层设计和地方实验相结合的改革方式不仅可以有效地提高改革成功的概率，而且可以降低了推进改革的政治风险，并且削弱了反对改革的政治力量。

    三、地方官员治理模式：晋升锦标赛制

    改革开放以来，地方政府在中国经济增长中扮演了非常重要的角色。为什么地方政府有动机去推动经济增长？中国如何解决政府内部的激励问题？

    按照钱颖一等人（ Montinola et al.，1995； Qian and Roland ， 1998 ； Jin et al.，2005）提出的“中国特色的联邦主义”假说，行政分权和财政分权是激励地方政府发展经济的主要原因。但是也有人认为“中国特色的联邦主义”假说特别强调中央和地方的行政和财政分权必须具有高度的稳定性才能发挥激励效应。事实上，中国的中央和地方分权只并不是像美国那样由宪法对联邦政府和州政府的权力进行分割，而真是中央政府的向下授权。自分权改革以来，中央对地方政府的授权一直处于调整和变动之中 。例如，在财政分权方面，财政包干在1994年之后变成了分税制， 财税利益在中央和地方间的分配发生了重大变化，地方财税收入的比重大幅度下降 （ Wong et al.， 1995； Ma ，1997）。虽然这些调整不利于地方政府的利益，但地方政府推动经济增长的热情并没有受到显著影响。

    周黎安（2004）从“晋升锦标赛”的角度解释了中国政府的治理特征与高速经济增长的关系。晋升锦标赛作为一种行政治理模式，是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设立考核指标，如GDP增长率，竞赛优胜者将获得晋升。中央政府对人事权力的控制是锦标赛机制发挥作用的基本前提，为了获得升迁，地方政府官员存在着满足中央政府考核目标的强力激励。但另一方面，晋升锦标赛也产生了一系列的扭曲性后果，导致中国政府职能的转型和经济增长方式的转型变得困难重重。

    党的十一届三种全会决定将工作中心转向经济建设，因此，锦标赛的考核标准也发生了实质性变化，经济改革和发展成为各级党委和政府的头等大事，经济绩效也就成了干部晋升的主要考核指标。因此，地方政府官员非常热衷于GDP和相关经济指标的排名。与此相联系的，为了在同一层级政府机构中获得相对优势地位，当上级政府提出某个经济发展指标（GDP 增长率），下级政府就会竞相提出更高的发展指标，出现层层分解、层层加码现象。

    從政府官员的晋升激励研究中国政府内部治理的特征有别于“中国特色的联邦主义”（ Blanchard and Shleifer， 2001 ； Maskin et al.， 2002 ； Whiting ， 2001 ； Zhou ， 2002）。晋升锦标赛理论认为，虽然财税激励会影响地方政府行为，但是获得政治晋升、获取更大的控制权收益对地方官员而言具有更强的吸引力，而这种激励在现实中可能是更为重要的。Li and Zhou （ 2005）、周黎安等（2005）运用省级水平的数据对地方官员晋升与地方经济绩效的关系进行了实证检验，为地方官员晋升激励的存在提供了一定的经验证据。

    四、“中国奇迹”的另一面：政企合谋

    伴随着经济的高速增长，中国也出现了很多诸如矿难等生产安全事故以及空气污染等社会问题。对此，聂辉华等人（聂辉华和李金波，2006；聂辉华和蒋敏杰，2011）提出了“政企合谋”的分析框架。所谓政企合谋，是指地方政府为了保持地方经济发展而一定程度上默许了企业一些不安全、不规范甚至不合法的生产行为。

    在分权式威权制制度下，地方政府背负了维护企业发展、促进地方经济增长的重要责任，并且需要对中央政府负责，中央政府和地方政府对总的税收收入进行一定比例的划分。这种责任划分和利益分配可以视为中央政府、地方政府和企业之间的一个契约。政企合谋的分析框架有几个关键假设。第一，企业作为唯一的生产主体，可以根据需要选择不同的生产技术，而生产技术的选择则根据安全性和成本而定。第二，地方政府不仅了解而且可以影响企业选择何种生产技术，但是中央政府只能了解生产结果。第三，地方政府主要官员任期较短，只追求短期利益。根据上述三个假设，企业会为了节约成本而选择安全性较低的技术，而地方政府为了保持经济增长则会默许这种行为。在这种情况下，企业的利润增加了，地方经济也能维持高增长的态势，但是安全事故和各种社会问题发生的概率也大大增加。第四，中央政府追求更加长期、更加可持续的经济增长方式，也更加关注社会稳定。企业采取的低沉本、低安全性的技术会使安全事故和各种社会问题发生的概率大大增加，中央政府也会对此保持警惕。面对政企合谋，如果中央政府认为合谋的负面结果小或者收益比较大，就会容忍这种合谋；反之则会惩罚政企合谋，例如撤销地方官员的职务，对企业进行经济处罚甚至责令停产。

    聂辉华等人关于政企合谋导致矿难的研究思路引发了一系列后续研究（龙硕、胡军，2014；张俊、钟春平，2014；范子英、田彬彬，2013），目前，政企合谋框架已被成功地用于分析高房价、土地违法、环境污染、偷税漏税等现象之中。

    五、结语

    制度作为协调政治和经济博弈的基本、稳定的机制，会深刻影响经济的发展。在笔者看来，制度的核心作用在于它能够决定激励的方向和强度，但是保障激励得以实现的制度形式却并一定要完全一致。因此，“中国之谜”的实质在于为中国经济主要参与者提供激励的制度并非是传统的理论和实证研究中的西方制度的形式，而上述三种理论为我们理解中国经济增长之谜提供了很好分析框架。

    参考文献：

    [1] 周黎安.晋升博弈中政府官员的激励与合作———兼论我国地方保护主义和重复建设长期存在的原因[J].经济研究，2004：6.

    [2] 周黎安，李宏彬，陈烨.相对绩效考核：关于中国地方官员晋升的一项经验研究[J].经济学报，2005（1）：1.

    [3] 周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007（7）.

    [4] 范子英，田彬彬.税收竞争、税收执法与企业避税[J].经济研究，2013（9）.

    [5] Acemoglu， Daron， and James Robinson.， “Institutions as the Fundamental Cause of Long-Run Growth”[M].NBER Working Paper，2004.

    [6] Allen， Frank， Jun Qian， and Meijun Qian.，“Law ， Finance ， and Economic Growth in China”[N]. Journal of Financial Economics，2005（77）：57-116.

    [7] Xu C G.”The Fundamental Institutions of Chinas Reforms and Develepment”[N].Journal of Economic Liternature，2011.