中国政治体制改革的演进逻辑
雷雨若
摘 要： 运用历史制度主义的分析范式，检视中国30多年的政治体制改革历程，为分析中国政治体制改革未来走向提供了新的视角。中国政治体制改革表现出强劲的路径依赖色彩，改革的演进逻辑是党和政府（政治领导人）在历史情境和中观制度框架约束下展开的政治博弈和策略选择过程，这种政治博弈和策略选择的核心是“团结多数”，争取最广范围和最大限度的政治支持，以实现“稳中求进”，其逻辑结果就是渐进式政治改革。
关键词： 政治体制改革； 历史制度主义； 政治博弈； 渐进式改革
中图分类号： D6 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.01.013
一、问题的提出
长期以来，中国政治体制改革的目标、路径和方法一直是学者讨论和研究的焦点。国内学者肯定中国政治体制改革走的是一条温和渐进的改革路径。[1]-[9] 可是，中国为什么选择了这种路径而排除其他可能的改革道路？中国的政治体制是如何随着时间流逝而演化成如今这种典型的模式？能否从理论上证明存在着一条可以持续的渐进式的政治体制改革路径？对于这些问题学界虽有涉及，但较少有专门的、系统的梳理和阐释。笔者的主要目的是尝试运用历史制度主义的分析范式以历史事实为依据梳理我国30多年政治体制改革的历史脉络，希望通过对政治体制改革变迁的追溯分析提炼出一种合理的解释。目的不仅在于追溯某一特定历史时段的真实面目，更在于通过对政治改革进程中不同行为主体之间互动的考察，揭示改革过程的角力和策略选择。具体而言，笔者认为，中国政治体制改革的演进逻辑是中国共产党和中国政府（政治领导人）在历史宏大情境因素和中观制度框架约束下展开的政治博弈和策略选择过程，这种政治博弈和策略选择的核心是“团结多数”，争取最广范围和最大限度的政治支持，以实现“稳中求进”，其逻辑结果就是渐进式政治改革。
为了尽可能清晰地阐释笔者的核心论点，本文其余部分的结构安排如下：介绍并梳理历史制度主义分析范式的主要特征；界定中国政治体制改革的基本内涵与目标指向；运用历史制度主义的分析框架来探究中国政治体制改革过程中背后的互动博弈和策略选择；最后总结全文并略加阐发。
二、历史制度主义分析范式
历史制度主义是一个综合性的中观分析范式，是上世纪七八十年代以来西方方兴未艾的新制度主义三大流派之一。它以历史各种宏观结构为背景，通过集中关注政治生活之中的中层制度，展开对政治行为者是如何通过博弈、理性计算，最终做出政治策略和决策的研究，是对“20世纪60-70年代盛行的政治学集团理论和结构功能主义的一种反映”，[10]目的在于“阐明政治斗争是如何受到它所得以在其中展开的制度背景的调节和塑造的”。[11] 换句话说，历史制度主义注重在历史过程中探究政治生活的因果关系。它“把制度看作是一定的历史情境的产物，而制度塑造行为者的目标或偏好，影响着行为者的整个行动过程及其对工具性行为的选择。”[12] 这就形成了历史制度主义的分析框架：宏观结构—中层制度—微观行为者。在这一过程中，宏观结构（如国家与社会的关系、经济体制、人口结构、传统观念等）是历史制度主义的起点，用它来分析社会或政治过程所得以展开的中观或微观层面上的组织与制度构成，微观层面利益是历史制度主义的传承点和关键点，中观层面的制度对个人利益和行为的影响是历史制度主义研究的基点，也是衔接宏观结构与微观行为者的桥梁。因此，历史制度主义在对政治制度的历史考察中，行动者所处的历史宏观结构情境、所在的组织与制度以及行动者自身的偏好及策略选择是他们解释当今世界各国内部政策的延续性和不同国家间政策的差异性的三大要素。
（一）历史情境对政策有塑造作用
在历史制度主义者眼中，制度是影响政治行动者制定策略并追求自身利益的主要因素，但不是唯一的因素。历史的复杂性以及国家、社会结构等宏观变量更是需要重视的因素。在他们看来，所处时代、地域位置和传统文化等宏观结构因素对政治策略和政策结果起着支配性作用。为了能够理解某一政策的结果或某一套制度安排，有必要对国家、社会、经济、文化的发展程度和观念的分布状况等宏观背景进行分析，通过展示历史的复杂性、从历史的复杂性里面找出历史与国家、社会的宏观结构的联系。大多数历史制度主义者也会把社会规范、阶级结构等纳入他们的分析框架。[13]
（二）既存组织和制度框架对政策有延续和制约作用
历史制度主义认为，制度的变迁有两个时期：制度存续的“稳定期”（normal periods）和制度断裂的“关键时刻”（critical junctures）。[14] 稳定期的制度变迁强调既有制度框架对后来制度选择的决定和影响作用。在这里，制度是历史演变的结果，相对稳定且具延续性。事实上，历史遗留下来的制度对社会成员行为具有限定性，制度的演化具有路径依赖效应。这是由于制度是保护利益的屏障，社会一旦形成特定的制度，就会产生特定的利益机构，特定的利益机构就会形成一种特定的社会运行机制，社会发展的路径依赖问题因此产生。再加上政治生活中制度密集，政治权威和权力具有非对称性特征，政治生活复杂性和非透明性等原因，更是强化了政治制度的变迁的路径依赖。[15]因此，“一旦政府在某个政策领域作出了最初的政策和制度选择，除非有足够的力量克服最初创造的惯性，否则这一被创造的模式将持续下去。” [16] 要想离开原有制度轨道，进行制度转轨或转型，路径依赖的阻力就要被克服。这时，“关键时刻”（critical junctures）就显得尤为重要，它提供了突破旧制度、实现制度重大变迁的可能。比如在出现大危机状态下，如果现有的占主体的制度不能有效解决危机，其他制度形态就可能脱颖而出，实现制度的重大变迁。
（三）主体行为者的偏好和策略选择对政策制度结果具有关键性影响
政策一般是由在政策过程中具有权威起决定性作用的主体行为者来制定落实。依据历史制度主义的因果逻辑，行为者的偏好和利益更多是受历史的影响，是历史塑造的各种制度影响或决定了行为者对其利益的追求，而主体行为者的利益追求取向支配主体行为者采取行为并形成政策目标。也就是说主体行为者的偏好和策略选择对政策制度结果具有关键性影响，他们对政策的明确态度是政策落地的更好动力，决定政策的结果。在讨论行为者的政策偏好和策略选择时，历史制度主义有两种解释。一方面，他们认为行为者嵌入在制度网络之中，他们的政策偏好受到制度的无意识影响，在制度的“正常期”，制度结构比行为者对政策的形塑作用更大。另一方面，他们承认政治行为者有时在历史的“关键时刻”发挥的能动作用对政策产生更重要影响，认为他们会利用在冲突中的优势而创造出新的制度，从而在将来的政治博弈中获益。[17] 在那里，“领导者意志比制度更有力”。
三、中国政治体制改革的基本内涵与目标指向
中国官方第一次正式使用“政治体制”概念是在 1982 年 9 月召开的中国共产党第十二次代表大会上。大会指出要“继续改革和完善国家的政治体制和领导体制”，不过什么是“政治体制”大会并没有进行阐释。1984 年党的十二届三中全会《关于经济体制改革的决议》，将“制度”与“体制”作了理论上的区分，把决定社会主义性质的基本制度称为“制度”，而把制度的外在表现形式称之为“体制”，并明确指出，当前全面展开的经济体制改革和将要展开的政治体制改革，绝不是对社会主义基本制度的否定，而是中国的社会主义制度的自我完善。近些年来，学界对于政治体制概念的解释愈益清晰。王浦劬认为：“政治体制改革又称政治改革，它与政治革命和政治改良是表征政治发展的同一系列但又程度不同的三个概念，是执政党根据社会利益矛盾状况及其对政治权力的要求，有计划有步骤地进行的旨在改进政治体系、调节政治关系以巩固和完善其政治统治的政治过程。” [18] 换句话说，执政党是政治体制改革的主导者，执政党通过改良与基本政治制度规范不符的政治运行体制或通过建立新的运行体制使制度规范进入具体的、可操作的层面，目的是：一是服务于经济体制改革，促进生产力发展；二是缓和社会矛盾、巩固和完善党的执政地位和政治权力、社会主义制度，维护国家政局稳定。杨海蛟对中国的政治体制的内涵进行了解释，指出“社会主义政治体制是社会主义基本政治制度的实现形式，是以权力配置为中心、职能划分及各种社会政治组织相互关系为主要内容而建构的各种具体政治形式、规章制度和行为规范的总和”。[19]
人民代表大会制度是中国的根本政治制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众民主自治制度是中国的基本政治制度，它们构成了中国特色社会主义政治制度。中国的政治制度毫无疑问是先进的，它以人民主权为基础，并体现社会监督国家、人民监督政府的议行合一的民主精神。不过，尽管“中国根本政治制度内涵的价值是高尚的（社会主义和人民当家作主），形式是丰富的（选举民主和协商政治等），但是却严重缺乏使这些根本制度得以有效运作起来的具体政治体制。” [20] 换言之，由于还有些具体制度不成熟、运行机制不健全，中国基本政治制度建立的初衷没有得到完全表达，优越性也有待进一步的发挥，因此需要对中国的政治体制进行改革。但是这种改革以坚持中国基本政治制度不变为前提，是对现行政治体制的比如政党关系、政府权力职能、政府机构、央地关系等进行调整与改革，使其与社会经济发展相适应。“进行政治体制改革总的目标是三条：第一，巩固社会主义制度；第二，发展社会主义社会生产力；第三，发扬社会主义民主，调动广大人民的积极性。[21] 这是中国进行政治体制改革的依据和目标指向。
四、中国政治体制改革的历史演进
关于中国30多年的政治体制改革历程阶段，中西方学者从不同方面对其进行了阐述，把中国政治体制改革分为三阶段、四阶段和五阶段。① 笔者在此基础上基于历史关键转折点上发生的标志性事件结合改革具体条件、具体内容把30多年的中国政治体制改革大致划分为四个阶段：第一阶段自1978年十一届三中全会召开至1988年；第二阶段为1989年至2001年；第三阶段为2002年至2012年；第四阶段为2013年至今。每个阶段内，政治体制改革的启动均不能脱离当时的历史情境的影响、既有制度框架的约束以及政治改革行为者本身的偏好与策略选择，折射出鲜明的时代特征。
（一）1978年至1988年的政治体制改革的初步启动与探索时期
这时期，国际上，社会相对和平，全世界都处在对第二次世界大战的反思当中；外交上，战胜国的“一边倒”外交政策帮助中国的改革赢得了一个相对和平的外部环境；经济上，由于新科技革命的兴起，世界经济以飞快的速度向前发展，中国与世界经济的差距水平越来越大。
制度上，模仿前苏联政治体制建立的、与当时中国计划经济体制相适应的高度中央集权的全能型政治体制的弊端日益凸显。它的总弊端就在于权力结构的不合理，以及权力得不到有效的约束。由于国家的权力高度集中于党，党的权力高度集中于中央，中央的权力又高度集中于个人，以至于国家权力个人化、个人崇拜普遍化。“文化大革命”悲剧的爆发很大程度上是个人的崇拜达到了狂热的程度，已经被神化。
十年“文化大革命”浩劫和长期“左”的思想影响使得中国社会主义民主政治遭到破坏和践踏，经济处于缓慢发展和停滞状态，国民经济到了崩溃的边缘。
由此，对中国政治体制的改革不可避免。如何从体制和制度上防止历史悲剧的重演，成为中国最高决策人需要思考的重要问题。邓小平认为，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。[22] 因此必须进行制度建设，规范权力。
1978年成为中国政治体制改革历史上的一个非常重要的关键节点。1978年十一届三中全会召开，邓小平在会上发表《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话，初步分析了原有政治体制的弊端，明确提出了社会主义民主与社会主义法治的改革目标，从而拉开了中国政治体制改革的序幕，成为政治体制改革的发端，也奠定了后面政治体制改革的演进逻辑。1980年8月，邓小平发表《党和国家领导制度的改革》的讲话，第一次正式提出政治体制改革的重大任务，标志着中国政治体制改革开始推进。1982年9月，中国共产党第十二次代表大会第一次提出政治体制的内涵并就如何建设高度的社会主义民主做了专门的阐述。1986年，邓小平先后13次提出要进行政治体制改革，改革的目的是为了适应经济体制改革的发展需要，因为“不搞政治体制改革不就能适应形势”；1987年10月，中国共产党召开第十三次代表大会，指出：我国政治体制改革的长远目标，是建立高度民主、法制完善、富有效率、充满活力的社会主义政治体制，近期目标是建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制。
总体而言，这一时期的政治体制改革是最为坚定有力的阶段。以邓小平为核心的党的第二代中央领导集体务实开明，改革从纠正之前激进政治路线和人格化领导体制弊端展开，改革的焦点是党政关系，着力精简机构、克服官僚主义、解决权力过分集中问题。在巩固和维护社会主义基本政治制度的前提下，恢复了党的集体领导原则、废除了干部领导职务终身制、提倡干部队伍革命化、年轻化、知识化和专业化，有力地保证和推动了经济体制改革和经济社会发展。
1978年之所以能成功开启政治体制改革，与中国改革开放总设计师邓小平的个人偏好及策略选择有密切的关系。首先，邓小平吸取了党和国家离殇上的重大经验教训，深切地认识到不革除全能型政治体制中存在权力过分集中等弊端，就不能适应经济体制改革的需要。其次，邓小平历经多年政治运动生涯，非常明白当时中国政治稳定的重要性和政治体制改革的复杂性和困难性，深谙政治稳定是政治体制改革的根本条件。因此，他指出政治体制改革首先要确保稳定的政治秩序，“政治体制改革很复杂要分步骤、有领导、有秩序地进行，一旦不稳定甚至动乱，什么建设也搞不成。”[13]244
（二）1989年至2001年的政治体制改革调整期
1989年，是中国政治体制改革的第二重要关键节点。这个时期的国际国内政治环境都处于危急时刻。国际上，东欧剧变、苏联解体，世界社会主义暂时处于低潮；国内，各种资产阶级自由化思潮纷至沓来，一些人开始抨击和批评社会主义制度，妄图在中国实行西方三权分立式民主，否定和取消党的领导地位，并引发了1989 年政治风波。1989年政治风波发生之后，中国政治出现裂痕，社会形势紧张，经济发展停滞，民众精神低落，在国际上孤立无援，中国的政治稳定性受到严重的影响和冲击。如何巩固党的执政地位和维护政治稳定有序成为这时期国家首要的政治任务。
制度上，尽管之前进行的政治体制改革取得了不少成绩，但中央集权、以党代政、党政不分等顽疾并未得到根本解决。特别是 1989 年政治风波后，假借“加强党的领导”名义以党代政，“党干预政，党政领导干部争权、比高低、互相扯皮、顶牛、较量等现象还大量存在”。[2]242 与此同时，随着经济改革的日渐深入，中国开始出现利益集团。
面临国际挑战和国内危机，中国的改革之路该怎么走？是继续前进还是停滞或倒退？中国领导人处在艰难抉择的十字路口。关键时刻，以江泽民为核心的党的第三代中央领导集体从坚持党的领导和社会主义道路的大局出发，在政治体制改革问题上，注重强调坚持四项基本原则和保持政治稳定为前提，政治体制改革的主题被相对淡化。[23] 江泽民强调：“各级党组织和全党同志，要深入思考两个问题，这场动乱和暴乱发生、蔓延的主要教训在哪里；怎样彻底消除动乱产生的思想、政治、经济、社会因素，保证党和国家长治久安。这些问题解决好了，革命、建设和改革的成果才能从根本上得到巩固和发展。” [24] 正是在稳定压倒一切的指导下，以江泽民为核心的第三代中央领导集体继续坚持务实路线，以解决现实问题为导向，改变之前直指病根的改革方式，采取谨慎的方式推进政治体制改革。1992年，中国共产党第十四次代表大会上提出把政治体制改革的目标确定为“建设社会主义民主政治”，以便满足经济体制改革和经济发展的需要。1997 年9月中共第十五次代表大会把“依法治国，建设社会主义法治国家”作为政治体制改革的基本目标，并把“依法治国”、加强法制建设，健全民主制度、扩大基层民主选举，“发挥舆论监督的作用”、完善民主监督制度作为政治体制改革的具体内容。
这一阶段，中国发生了不可逆转的根本性转变。经济上，1989年以来的经济增长是中国历史上最快的；在国际事务中，江泽民领导中国人登上了世界政治舞台的中心。然而，由于政治体制改革的复杂性和艰巨性，这时期改革主要是由现实经济社会发展的迫切需要引发，应然性主观设计的意味相对弱化。[25] 政治体制改革一如前往地强调要坚持、完善和发展社会主义基本政治制度。在实践过程中，人民代表大会立法和监督职能有扩大，村民自治和村民选举在农村展开，在政府管理体制方面也推行了公务员制度改革、行政体制改革以及五年一度的政府机构改革，[26]但这些并没有真正触动高度集权、以党代政、缺乏民主、官僚主义等体制弊端。总体上，这时期政治趋于保守僵化，实质上进展不大，除了一些比较原则化的内容外，并没有具体的改革方案，政治体制改革呈稳步调整状态。这种情况一直延续到十六大前夕。
江泽民之所以采取稳定谨慎的改革方式，一方面与他本人的政治偏好有关，另一方面作为领导者，为了巩固执政地位，降低政治改革的风险，他必须维护政治环境的稳定。要实现政治稳定，就必须避免激进的政治改革，采取温和渐进的政治改革策略。作为中国共产党第三代中央领导集体的核心，临危受命的江泽民既不是共和国的制造者，也不是军界强人，而是“文革”中的幸存者。作为“文革”的经历者，他对于秩序和稳定的重要性持有根深蒂固的信念。当他感觉到不稳定局面要出现时，他采取的策略就是坚定地遵守邓小平提出的“一个中心两个基本点”。因此，江泽民时期的政治体制改革，无论国体上还是政体上，都是继承邓小平的政治体制改革的思想。
（三）2002年至2012年的改革渐进完善时期
进入新世纪以来，中国政治体制改革的形势更加复杂多变。国际层面，世界多极化、经济全球化深入发展，科学技术日新月异，综合国力的竞争更趋激烈，思想上敌对分化势力一直存在，对我国的演变方式也更加多样。国内，自改革开放以来，中国在经济上创造了“中国奇迹”，国民生产总值突飞猛进，一跃成为世界上经济增长最快、最具活力的国家。然而，在经济快速增长的同时，中国也进入社会结构的转型时期，社会结构转型必然涉及利益关系的重大调整。由于既得利益的“刚性”，中国利益分化现象日渐凸显：城乡差距、区域差距、贫富差距逐渐扩大，“中国正步入一个利益博弈的时代”。[27] 社会各利益集团之间的剧烈竞争以及激烈的矛盾冲突严重影响社会稳定。政治体制改革转轨中出现不同程度的政府腐败现象容易引起民众的反感，也在一定程度上动摇了人们的政治信仰，削弱了党执政的合法性基础，降低民众对政府的信任程度。如何妥善协调各方面的利益关系，做好相应的制度安排，团结稳定多数人群体、保证执政党的合法性成为这时期中国共产党必须面对的难题。
“建设一个什么样的党、怎样建设党，是一个重大的现实问题，直接关系到我们党和国家的前途命运。”[28] 2002年是中国政治体制改革又一重要年份，中国共产党第十六次代表大会召开，党的执政能力建设成为政治体制改革的重要议题。2004年在纪念邓小平同志诞辰100周年的大会上，胡锦涛强调指出，新世纪新阶段要把执政能力建设作为党的建设的核心。随后的中共十六届四次全会审议通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》。2006年，胡锦涛在庆祝党成立85周年大会上首次提出了“党的建设主线”概念。2007年，胡锦涛在十七大会上强调“要把马克思主义执政理论与党执政新的实践紧密结合起来，以党的执政能力建设为重点，全面加强和改进党的思想、组织、作风和制度建设”。[29] 2012年，胡锦涛在党的十八大报告中再次强调要不断“提高党的领导水平和执政水平、提高防腐防变和抵御风险能力。全党要牢牢把握加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设这条主线，坚持解放思想、改革创新，全面加强党的思想建设，增强自我完善，建设创新型的马克思主义执政党，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心”。这些重要决策的提出表明加强执政党的建设，重塑执政党的合法性和巩固执政党的执政地位是这一段时期中国政治体制改革的重点。
面对新世纪国内外局势复杂变化的情况下，胡锦涛审时度势，推行的政治体制改革延续了前两届领导者的改革思路。在坚持党的思想路线同时，求真务实、勇于创新，把执政党的建设问题放在政治体制改革中最核心的位置来抓。这种突出加强党的执政能力建设、先进性建设和纯洁性建设，使国家进入平稳有序的良性轨道。
（四）2013年至今的全面深化时期
2013年被誉为中国政治年。这一时期，中国的外部环境可谓危机四伏。具体表现：国际上，在政治军事方面，中国与一些周边国家小摩擦不断，有些国家甚至对中国产生明显的战略敌意。中国政府需要谨慎妥善处理与周边国家关系，防止走上对抗道路；经济方面，国际金融危机的反复和久治不愈使得国际经济持续萎靡不振，全球性的结构调整还需要持续较长时期，未来的国际经济发展仍有很大的不确定性。国内，中国经济在快速发展了三十多年后，面临经济增长速度放缓的处境，改革红利即将告罄，急需转变经济增长方式和调整经济结构。如何处理好稳增长、调结构、抓改革三者的关系是中国执政党和政府需要认真思考的问题。政治上，随着国内社会与市场的成长与发育以及网络信息的高度发达，整个社会结构已经发生重大变化，经济狂飙后积累的社会矛盾已经逐步显现，尤其是随着既得利益集团的固有化，各种利益相关者和利益集团也日趋主动地以各种方式影响执政党特别是其决策主体中央政治权威的改革决策，并在彼此之间展开激烈的博弈。
这种空前的社会转型背景形成了政治体制改革的重要时机。以习近平为核心的第四代领导集体在十八届三中全会指出，中国政治体制今后改革的总体部署是，“以保证人民当家作主为根本，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民主区域自治制度以及基层群众自治制度，更加注重健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与”。政治体制改革既是全面深化改革的重要组成部分，也是全面深化改革的助推器和稳定剂。
五、总结
站在历史制度主义的角度，回顾中国30多年的政治体制改革历程，可以看到，30多年来中国走的是一条以问题为导向的温和渐进式的改革路径。演进逻辑是中国共产党和中国政府（政治领导人）在历史宏大情境因素和中观制度框架约束下展开的政治博弈和策略选择过程，这种政治博弈和策略选择的核心是“团结多数”，争取最广范围和最大限度的政治支持，以实现“稳中求进”。
中国之所以选择渐进改革路径，很大程度上是由所处的历史情境、既有制度框架制约，尤其是制度的路径依赖影响。另一个重要的原因是中国共产党和政治领导人推进的政治体制改革总是在多种利益主体的博弈中演进。政治体制改革本质上是权力和利益的重新分配，是要改变既有制度背后的利益机构，更确切地说是对既得利益者的利益切割、让渡和剥夺，势必触犯强势的利益集团利益，引起他们的抵制。从利益集团之间的博弈来看，不同利益集团更注重各自现实利益的态度立场和行动逻辑对改革的影响日益增长。各种利益相关者和利益集团也日趋主动地以各种方式影响执政党特别是其决策主体中央政治权威的改革决策，并在彼此之间展开激烈的博弈。面对各种危机和高度的不确定性，为了确保政治的稳定和改革的成功，基于理性计算的选择，政治改革行动者不会贸然去实验新的应对方法，而是谨慎地选择熟悉的旧有做法。于是温和渐进式的改革路径成为中国共产党和政治领导人集体的策略选择。
但是，中国的政治体制改革是一个随着中国经济社会发展无法回避的问题，早面对早改革比回避和拖延更为明智，因此需要寻找出进一步推进政治体制改革的突破口。中国的改革事业，尤其是政治体制改革事业不是在一个与时代和国际环境隔绝的状态下进行，因此改革的推行既要考虑现有制度的历史惯性，也要瞄准制度发展的未来方向和国际潮流。改革突破点的选择要既能够规避大的政治风险，也需要营造一个良好的国际舆论环境。从这样的考虑出发，以现有的政治协商制度为基础，以现代的协商民主为瞄准目标对协商民主进行改革，不仅受到的改革阻力小，而且能给不同阶层的政治参与提供利益表达的平台，从而尽可能多地“团结多数”，争取最广范围和最大限度的政治支持，以实现政治体制改革的“稳中求进”目标。
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[责任编辑、校对：杨栓保]
摘 要： 运用历史制度主义的分析范式，检视中国30多年的政治体制改革历程，为分析中国政治体制改革未来走向提供了新的视角。中国政治体制改革表现出强劲的路径依赖色彩，改革的演进逻辑是党和政府（政治领导人）在历史情境和中观制度框架约束下展开的政治博弈和策略选择过程，这种政治博弈和策略选择的核心是“团结多数”，争取最广范围和最大限度的政治支持，以实现“稳中求进”，其逻辑结果就是渐进式政治改革。
关键词： 政治体制改革； 历史制度主义； 政治博弈； 渐进式改革
中图分类号： D6 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.01.013
一、问题的提出
长期以来，中国政治体制改革的目标、路径和方法一直是学者讨论和研究的焦点。国内学者肯定中国政治体制改革走的是一条温和渐进的改革路径。[1]-[9] 可是，中国为什么选择了这种路径而排除其他可能的改革道路？中国的政治体制是如何随着时间流逝而演化成如今这种典型的模式？能否从理论上证明存在着一条可以持续的渐进式的政治体制改革路径？对于这些问题学界虽有涉及，但较少有专门的、系统的梳理和阐释。笔者的主要目的是尝试运用历史制度主义的分析范式以历史事实为依据梳理我国30多年政治体制改革的历史脉络，希望通过对政治体制改革变迁的追溯分析提炼出一种合理的解释。目的不仅在于追溯某一特定历史时段的真实面目，更在于通过对政治改革进程中不同行为主体之间互动的考察，揭示改革过程的角力和策略选择。具体而言，笔者认为，中国政治体制改革的演进逻辑是中国共产党和中国政府（政治领导人）在历史宏大情境因素和中观制度框架约束下展开的政治博弈和策略选择过程，这种政治博弈和策略选择的核心是“团结多数”，争取最广范围和最大限度的政治支持，以实现“稳中求进”，其逻辑结果就是渐进式政治改革。
为了尽可能清晰地阐释笔者的核心论点，本文其余部分的结构安排如下：介绍并梳理历史制度主义分析范式的主要特征；界定中国政治体制改革的基本内涵与目标指向；运用历史制度主义的分析框架来探究中国政治体制改革过程中背后的互动博弈和策略选择；最后总结全文并略加阐发。
二、历史制度主义分析范式
历史制度主义是一个综合性的中观分析范式，是上世纪七八十年代以来西方方兴未艾的新制度主义三大流派之一。它以历史各种宏观结构为背景，通过集中关注政治生活之中的中层制度，展开对政治行为者是如何通过博弈、理性计算，最终做出政治策略和决策的研究，是对“20世纪60-70年代盛行的政治学集团理论和结构功能主义的一种反映”，[10]目的在于“阐明政治斗争是如何受到它所得以在其中展开的制度背景的调节和塑造的”。[11] 换句话说，历史制度主义注重在历史过程中探究政治生活的因果关系。它“把制度看作是一定的历史情境的产物，而制度塑造行为者的目标或偏好，影响着行为者的整个行动过程及其对工具性行为的选择。”[12] 这就形成了历史制度主义的分析框架：宏观结构—中层制度—微观行为者。在这一过程中，宏观结构（如国家与社会的关系、经济体制、人口结构、传统观念等）是历史制度主义的起点，用它来分析社会或政治过程所得以展开的中观或微观层面上的组织与制度构成，微观层面利益是历史制度主义的传承点和关键点，中观层面的制度对个人利益和行为的影响是历史制度主义研究的基点，也是衔接宏观结构与微观行为者的桥梁。因此，历史制度主义在对政治制度的历史考察中，行动者所处的历史宏观结构情境、所在的组织与制度以及行动者自身的偏好及策略选择是他们解释当今世界各国内部政策的延续性和不同国家间政策的差异性的三大要素。
（一）历史情境对政策有塑造作用
在历史制度主义者眼中，制度是影响政治行动者制定策略并追求自身利益的主要因素，但不是唯一的因素。历史的复杂性以及国家、社会结构等宏观变量更是需要重视的因素。在他们看来，所处时代、地域位置和传统文化等宏观结构因素对政治策略和政策结果起着支配性作用。为了能够理解某一政策的结果或某一套制度安排，有必要对国家、社会、经济、文化的发展程度和观念的分布状况等宏观背景进行分析，通过展示历史的复杂性、从历史的复杂性里面找出历史与国家、社会的宏观结构的联系。大多数历史制度主义者也会把社会规范、阶级结构等纳入他们的分析框架。[13]
（二）既存组织和制度框架对政策有延续和制约作用
历史制度主义认为，制度的变迁有两个时期：制度存续的“稳定期”（normal periods）和制度断裂的“关键时刻”（critical junctures）。[14] 稳定期的制度变迁强调既有制度框架对后来制度选择的决定和影响作用。在这里，制度是历史演变的结果，相对稳定且具延续性。事实上，历史遗留下来的制度对社会成员行为具有限定性，制度的演化具有路径依赖效应。这是由于制度是保护利益的屏障，社会一旦形成特定的制度，就会产生特定的利益机构，特定的利益机构就会形成一种特定的社会运行机制，社会发展的路径依赖问题因此产生。再加上政治生活中制度密集，政治权威和权力具有非对称性特征，政治生活复杂性和非透明性等原因，更是强化了政治制度的变迁的路径依赖。[15]因此，“一旦政府在某个政策领域作出了最初的政策和制度选择，除非有足够的力量克服最初创造的惯性，否则这一被创造的模式将持续下去。” [16] 要想离开原有制度轨道，进行制度转轨或转型，路径依赖的阻力就要被克服。这时，“关键时刻”（critical junctures）就显得尤为重要，它提供了突破旧制度、实现制度重大变迁的可能。比如在出现大危机状态下，如果现有的占主体的制度不能有效解决危机，其他制度形态就可能脱颖而出，实现制度的重大变迁。
（三）主体行为者的偏好和策略选择对政策制度结果具有关键性影响
政策一般是由在政策过程中具有权威起决定性作用的主体行为者来制定落实。依据历史制度主义的因果逻辑，行为者的偏好和利益更多是受历史的影响，是历史塑造的各种制度影响或决定了行为者对其利益的追求，而主体行为者的利益追求取向支配主体行为者采取行为并形成政策目标。也就是说主体行为者的偏好和策略选择对政策制度结果具有关键性影响，他们对政策的明确态度是政策落地的更好动力，决定政策的结果。在讨论行为者的政策偏好和策略选择时，历史制度主义有两种解释。一方面，他们认为行为者嵌入在制度网络之中，他们的政策偏好受到制度的无意识影响，在制度的“正常期”，制度结构比行为者对政策的形塑作用更大。另一方面，他们承认政治行为者有时在历史的“关键时刻”发挥的能动作用对政策产生更重要影响，认为他们会利用在冲突中的优势而创造出新的制度，从而在将来的政治博弈中获益。[17] 在那里，“领导者意志比制度更有力”。
三、中国政治体制改革的基本内涵与目标指向
中国官方第一次正式使用“政治体制”概念是在 1982 年 9 月召开的中国共产党第十二次代表大会上。大会指出要“继续改革和完善国家的政治体制和领导体制”，不过什么是“政治体制”大会并没有进行阐释。1984 年党的十二届三中全会《关于经济体制改革的决议》，将“制度”与“体制”作了理论上的区分，把决定社会主义性质的基本制度称为“制度”，而把制度的外在表现形式称之为“体制”，并明确指出，当前全面展开的经济体制改革和将要展开的政治体制改革，绝不是对社会主义基本制度的否定，而是中国的社会主义制度的自我完善。近些年来，学界对于政治体制概念的解释愈益清晰。王浦劬认为：“政治体制改革又称政治改革，它与政治革命和政治改良是表征政治发展的同一系列但又程度不同的三个概念，是执政党根据社会利益矛盾状况及其对政治权力的要求，有计划有步骤地进行的旨在改进政治体系、调节政治关系以巩固和完善其政治统治的政治过程。” [18] 换句话说，执政党是政治体制改革的主导者，执政党通过改良与基本政治制度规范不符的政治运行体制或通过建立新的运行体制使制度规范进入具体的、可操作的层面，目的是：一是服务于经济体制改革，促进生产力发展；二是缓和社会矛盾、巩固和完善党的执政地位和政治权力、社会主义制度，维护国家政局稳定。杨海蛟对中国的政治体制的内涵进行了解释，指出“社会主义政治体制是社会主义基本政治制度的实现形式，是以权力配置为中心、职能划分及各种社会政治组织相互关系为主要内容而建构的各种具体政治形式、规章制度和行为规范的总和”。[19]
人民代表大会制度是中国的根本政治制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众民主自治制度是中国的基本政治制度，它们构成了中国特色社会主义政治制度。中国的政治制度毫无疑问是先进的，它以人民主权为基础，并体现社会监督国家、人民监督政府的议行合一的民主精神。不过，尽管“中国根本政治制度内涵的价值是高尚的（社会主义和人民当家作主），形式是丰富的（选举民主和协商政治等），但是却严重缺乏使这些根本制度得以有效运作起来的具体政治体制。” [20] 换言之，由于还有些具体制度不成熟、运行机制不健全，中国基本政治制度建立的初衷没有得到完全表达，优越性也有待进一步的发挥，因此需要对中国的政治体制进行改革。但是这种改革以坚持中国基本政治制度不变为前提，是对现行政治体制的比如政党关系、政府权力职能、政府机构、央地关系等进行调整与改革，使其与社会经济发展相适应。“进行政治体制改革总的目标是三条：第一，巩固社会主义制度；第二，发展社会主义社会生产力；第三，发扬社会主义民主，调动广大人民的积极性。[21] 这是中国进行政治体制改革的依据和目标指向。
四、中国政治体制改革的历史演进
关于中国30多年的政治体制改革历程阶段，中西方学者从不同方面对其进行了阐述，把中国政治体制改革分为三阶段、四阶段和五阶段。① 笔者在此基础上基于历史关键转折点上发生的标志性事件结合改革具体条件、具体内容把30多年的中国政治体制改革大致划分为四个阶段：第一阶段自1978年十一届三中全会召开至1988年；第二阶段为1989年至2001年；第三阶段为2002年至2012年；第四阶段为2013年至今。每个阶段内，政治体制改革的启动均不能脱离当时的历史情境的影响、既有制度框架的约束以及政治改革行为者本身的偏好与策略选择，折射出鲜明的时代特征。
（一）1978年至1988年的政治体制改革的初步启动与探索时期
这时期，国际上，社会相对和平，全世界都处在对第二次世界大战的反思当中；外交上，战胜国的“一边倒”外交政策帮助中国的改革赢得了一个相对和平的外部环境；经济上，由于新科技革命的兴起，世界经济以飞快的速度向前发展，中国与世界经济的差距水平越来越大。
制度上，模仿前苏联政治体制建立的、与当时中国计划经济体制相适应的高度中央集权的全能型政治体制的弊端日益凸显。它的总弊端就在于权力结构的不合理，以及权力得不到有效的约束。由于国家的权力高度集中于党，党的权力高度集中于中央，中央的权力又高度集中于个人，以至于国家权力个人化、个人崇拜普遍化。“文化大革命”悲剧的爆发很大程度上是个人的崇拜达到了狂热的程度，已经被神化。
十年“文化大革命”浩劫和长期“左”的思想影响使得中国社会主义民主政治遭到破坏和践踏，经济处于缓慢发展和停滞状态，国民经济到了崩溃的边缘。
由此，对中国政治体制的改革不可避免。如何从体制和制度上防止历史悲剧的重演，成为中国最高决策人需要思考的重要问题。邓小平认为，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。[22] 因此必须进行制度建设，规范权力。
1978年成为中国政治体制改革历史上的一个非常重要的关键节点。1978年十一届三中全会召开，邓小平在会上发表《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话，初步分析了原有政治体制的弊端，明确提出了社会主义民主与社会主义法治的改革目标，从而拉开了中国政治体制改革的序幕，成为政治体制改革的发端，也奠定了后面政治体制改革的演进逻辑。1980年8月，邓小平发表《党和国家领导制度的改革》的讲话，第一次正式提出政治体制改革的重大任务，标志着中国政治体制改革开始推进。1982年9月，中国共产党第十二次代表大会第一次提出政治体制的内涵并就如何建设高度的社会主义民主做了专门的阐述。1986年，邓小平先后13次提出要进行政治体制改革，改革的目的是为了适应经济体制改革的发展需要，因为“不搞政治体制改革不就能适应形势”；1987年10月，中国共产党召开第十三次代表大会，指出：我国政治体制改革的长远目标，是建立高度民主、法制完善、富有效率、充满活力的社会主义政治体制，近期目标是建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制。
总体而言，这一时期的政治体制改革是最为坚定有力的阶段。以邓小平为核心的党的第二代中央领导集体务实开明，改革从纠正之前激进政治路线和人格化领导体制弊端展开，改革的焦点是党政关系，着力精简机构、克服官僚主义、解决权力过分集中问题。在巩固和维护社会主义基本政治制度的前提下，恢复了党的集体领导原则、废除了干部领导职务终身制、提倡干部队伍革命化、年轻化、知识化和专业化，有力地保证和推动了经济体制改革和经济社会发展。
1978年之所以能成功开启政治体制改革，与中国改革开放总设计师邓小平的个人偏好及策略选择有密切的关系。首先，邓小平吸取了党和国家离殇上的重大经验教训，深切地认识到不革除全能型政治体制中存在权力过分集中等弊端，就不能适应经济体制改革的需要。其次，邓小平历经多年政治运动生涯，非常明白当时中国政治稳定的重要性和政治体制改革的复杂性和困难性，深谙政治稳定是政治体制改革的根本条件。因此，他指出政治体制改革首先要确保稳定的政治秩序，“政治体制改革很复杂要分步骤、有领导、有秩序地进行，一旦不稳定甚至动乱，什么建设也搞不成。”[13]244
（二）1989年至2001年的政治体制改革调整期
1989年，是中国政治体制改革的第二重要关键节点。这个时期的国际国内政治环境都处于危急时刻。国际上，东欧剧变、苏联解体，世界社会主义暂时处于低潮；国内，各种资产阶级自由化思潮纷至沓来，一些人开始抨击和批评社会主义制度，妄图在中国实行西方三权分立式民主，否定和取消党的领导地位，并引发了1989 年政治风波。1989年政治风波发生之后，中国政治出现裂痕，社会形势紧张，经济发展停滞，民众精神低落，在国际上孤立无援，中国的政治稳定性受到严重的影响和冲击。如何巩固党的执政地位和维护政治稳定有序成为这时期国家首要的政治任务。
制度上，尽管之前进行的政治体制改革取得了不少成绩，但中央集权、以党代政、党政不分等顽疾并未得到根本解决。特别是 1989 年政治风波后，假借“加强党的领导”名义以党代政，“党干预政，党政领导干部争权、比高低、互相扯皮、顶牛、较量等现象还大量存在”。[2]242 与此同时，随着经济改革的日渐深入，中国开始出现利益集团。
面临国际挑战和国内危机，中国的改革之路该怎么走？是继续前进还是停滞或倒退？中国领导人处在艰难抉择的十字路口。关键时刻，以江泽民为核心的党的第三代中央领导集体从坚持党的领导和社会主义道路的大局出发，在政治体制改革问题上，注重强调坚持四项基本原则和保持政治稳定为前提，政治体制改革的主题被相对淡化。[23] 江泽民强调：“各级党组织和全党同志，要深入思考两个问题，这场动乱和暴乱发生、蔓延的主要教训在哪里；怎样彻底消除动乱产生的思想、政治、经济、社会因素，保证党和国家长治久安。这些问题解决好了，革命、建设和改革的成果才能从根本上得到巩固和发展。” [24] 正是在稳定压倒一切的指导下，以江泽民为核心的第三代中央领导集体继续坚持务实路线，以解决现实问题为导向，改变之前直指病根的改革方式，采取谨慎的方式推进政治体制改革。1992年，中国共产党第十四次代表大会上提出把政治体制改革的目标确定为“建设社会主义民主政治”，以便满足经济体制改革和经济发展的需要。1997 年9月中共第十五次代表大会把“依法治国，建设社会主义法治国家”作为政治体制改革的基本目标，并把“依法治国”、加强法制建设，健全民主制度、扩大基层民主选举，“发挥舆论监督的作用”、完善民主监督制度作为政治体制改革的具体内容。
这一阶段，中国发生了不可逆转的根本性转变。经济上，1989年以来的经济增长是中国历史上最快的；在国际事务中，江泽民领导中国人登上了世界政治舞台的中心。然而，由于政治体制改革的复杂性和艰巨性，这时期改革主要是由现实经济社会发展的迫切需要引发，应然性主观设计的意味相对弱化。[25] 政治体制改革一如前往地强调要坚持、完善和发展社会主义基本政治制度。在实践过程中，人民代表大会立法和监督职能有扩大，村民自治和村民选举在农村展开，在政府管理体制方面也推行了公务员制度改革、行政体制改革以及五年一度的政府机构改革，[26]但这些并没有真正触动高度集权、以党代政、缺乏民主、官僚主义等体制弊端。总体上，这时期政治趋于保守僵化，实质上进展不大，除了一些比较原则化的内容外，并没有具体的改革方案，政治体制改革呈稳步调整状态。这种情况一直延续到十六大前夕。
江泽民之所以采取稳定谨慎的改革方式，一方面与他本人的政治偏好有关，另一方面作为领导者，为了巩固执政地位，降低政治改革的风险，他必须维护政治环境的稳定。要实现政治稳定，就必须避免激进的政治改革，采取温和渐进的政治改革策略。作为中国共产党第三代中央领导集体的核心，临危受命的江泽民既不是共和国的制造者，也不是军界强人，而是“文革”中的幸存者。作为“文革”的经历者，他对于秩序和稳定的重要性持有根深蒂固的信念。当他感觉到不稳定局面要出现时，他采取的策略就是坚定地遵守邓小平提出的“一个中心两个基本点”。因此，江泽民时期的政治体制改革，无论国体上还是政体上，都是继承邓小平的政治体制改革的思想。
（三）2002年至2012年的改革渐进完善时期
进入新世纪以来，中国政治体制改革的形势更加复杂多变。国际层面，世界多极化、经济全球化深入发展，科学技术日新月异，综合国力的竞争更趋激烈，思想上敌对分化势力一直存在，对我国的演变方式也更加多样。国内，自改革开放以来，中国在经济上创造了“中国奇迹”，国民生产总值突飞猛进，一跃成为世界上经济增长最快、最具活力的国家。然而，在经济快速增长的同时，中国也进入社会结构的转型时期，社会结构转型必然涉及利益关系的重大调整。由于既得利益的“刚性”，中国利益分化现象日渐凸显：城乡差距、区域差距、贫富差距逐渐扩大，“中国正步入一个利益博弈的时代”。[27] 社会各利益集团之间的剧烈竞争以及激烈的矛盾冲突严重影响社会稳定。政治体制改革转轨中出现不同程度的政府腐败现象容易引起民众的反感，也在一定程度上动摇了人们的政治信仰，削弱了党执政的合法性基础，降低民众对政府的信任程度。如何妥善协调各方面的利益关系，做好相应的制度安排，团结稳定多数人群体、保证执政党的合法性成为这时期中国共产党必须面对的难题。
“建设一个什么样的党、怎样建设党，是一个重大的现实问题，直接关系到我们党和国家的前途命运。”[28] 2002年是中国政治体制改革又一重要年份，中国共产党第十六次代表大会召开，党的执政能力建设成为政治体制改革的重要议题。2004年在纪念邓小平同志诞辰100周年的大会上，胡锦涛强调指出，新世纪新阶段要把执政能力建设作为党的建设的核心。随后的中共十六届四次全会审议通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》。2006年，胡锦涛在庆祝党成立85周年大会上首次提出了“党的建设主线”概念。2007年，胡锦涛在十七大会上强调“要把马克思主义执政理论与党执政新的实践紧密结合起来，以党的执政能力建设为重点，全面加强和改进党的思想、组织、作风和制度建设”。[29] 2012年，胡锦涛在党的十八大报告中再次强调要不断“提高党的领导水平和执政水平、提高防腐防变和抵御风险能力。全党要牢牢把握加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设这条主线，坚持解放思想、改革创新，全面加强党的思想建设，增强自我完善，建设创新型的马克思主义执政党，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心”。这些重要决策的提出表明加强执政党的建设，重塑执政党的合法性和巩固执政党的执政地位是这一段时期中国政治体制改革的重点。
面对新世纪国内外局势复杂变化的情况下，胡锦涛审时度势，推行的政治体制改革延续了前两届领导者的改革思路。在坚持党的思想路线同时，求真务实、勇于创新，把执政党的建设问题放在政治体制改革中最核心的位置来抓。这种突出加强党的执政能力建设、先进性建设和纯洁性建设，使国家进入平稳有序的良性轨道。
（四）2013年至今的全面深化时期
2013年被誉为中国政治年。这一时期，中国的外部环境可谓危机四伏。具体表现：国际上，在政治军事方面，中国与一些周边国家小摩擦不断，有些国家甚至对中国产生明显的战略敌意。中国政府需要谨慎妥善处理与周边国家关系，防止走上对抗道路；经济方面，国际金融危机的反复和久治不愈使得国际经济持续萎靡不振，全球性的结构调整还需要持续较长时期，未来的国际经济发展仍有很大的不确定性。国内，中国经济在快速发展了三十多年后，面临经济增长速度放缓的处境，改革红利即将告罄，急需转变经济增长方式和调整经济结构。如何处理好稳增长、调结构、抓改革三者的关系是中国执政党和政府需要认真思考的问题。政治上，随着国内社会与市场的成长与发育以及网络信息的高度发达，整个社会结构已经发生重大变化，经济狂飙后积累的社会矛盾已经逐步显现，尤其是随着既得利益集团的固有化，各种利益相关者和利益集团也日趋主动地以各种方式影响执政党特别是其决策主体中央政治权威的改革决策，并在彼此之间展开激烈的博弈。
这种空前的社会转型背景形成了政治体制改革的重要时机。以习近平为核心的第四代领导集体在十八届三中全会指出，中国政治体制今后改革的总体部署是，“以保证人民当家作主为根本，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民主区域自治制度以及基层群众自治制度，更加注重健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与”。政治体制改革既是全面深化改革的重要组成部分，也是全面深化改革的助推器和稳定剂。
五、总结
站在历史制度主义的角度，回顾中国30多年的政治体制改革历程，可以看到，30多年来中国走的是一条以问题为导向的温和渐进式的改革路径。演进逻辑是中国共产党和中国政府（政治领导人）在历史宏大情境因素和中观制度框架约束下展开的政治博弈和策略选择过程，这种政治博弈和策略选择的核心是“团结多数”，争取最广范围和最大限度的政治支持，以实现“稳中求进”。
中国之所以选择渐进改革路径，很大程度上是由所处的历史情境、既有制度框架制约，尤其是制度的路径依赖影响。另一个重要的原因是中国共产党和政治领导人推进的政治体制改革总是在多种利益主体的博弈中演进。政治体制改革本质上是权力和利益的重新分配，是要改变既有制度背后的利益机构，更确切地说是对既得利益者的利益切割、让渡和剥夺，势必触犯强势的利益集团利益，引起他们的抵制。从利益集团之间的博弈来看，不同利益集团更注重各自现实利益的态度立场和行动逻辑对改革的影响日益增长。各种利益相关者和利益集团也日趋主动地以各种方式影响执政党特别是其决策主体中央政治权威的改革决策，并在彼此之间展开激烈的博弈。面对各种危机和高度的不确定性，为了确保政治的稳定和改革的成功，基于理性计算的选择，政治改革行动者不会贸然去实验新的应对方法，而是谨慎地选择熟悉的旧有做法。于是温和渐进式的改革路径成为中国共产党和政治领导人集体的策略选择。
但是，中国的政治体制改革是一个随着中国经济社会发展无法回避的问题，早面对早改革比回避和拖延更为明智，因此需要寻找出进一步推进政治体制改革的突破口。中国的改革事业，尤其是政治体制改革事业不是在一个与时代和国际环境隔绝的状态下进行，因此改革的推行既要考虑现有制度的历史惯性，也要瞄准制度发展的未来方向和国际潮流。改革突破点的选择要既能够规避大的政治风险，也需要营造一个良好的国际舆论环境。从这样的考虑出发，以现有的政治协商制度为基础，以现代的协商民主为瞄准目标对协商民主进行改革，不仅受到的改革阻力小，而且能给不同阶层的政治参与提供利益表达的平台，从而尽可能多地“团结多数”，争取最广范围和最大限度的政治支持，以实现政治体制改革的“稳中求进”目标。
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[责任编辑、校对：杨栓保]
