海南红树林保护的法制思考

    欧冬良

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    摘 要：红树林是一种特殊的森林资源，具有重要的生态价值，而海南又是我国红树林最丰富的地域，破坏较严重，亟需得到保护。本文首先介绍了海南红树林的概况，接着分析了海南现行红树林保护的立法现状及其不足，存在保护区界限不清，多头管理，保护意识淡薄等问题，遂提出了建立分区治理制度，加强部门间协调合作，加大宣传与公众参与力度的对策，以期为海南省红树林的保护提供理论依据。

    关键词：海南;红树林;保护;法制思考

    红树林是生长在热带、亚热带低能海岸潮间带上部，受周期性潮水浸淹，以红树植物为主体的常绿灌木或乔木组成的潮滩湿地木本植物群落[1]。“红树”的名称主要来源于红树科植物，由于这些植物多富含丹宁，树皮韧皮部和木材显红褐色而得名。海南四面环海，海岸线长达1528公里。因其优越的地理优势，为红树林的生长提供了良好的场所，目前已成为我国最典型的红树林分布区。然而，随着国际旅游岛建设的不断推进，一批批旅游、用海项目相继上马，沿海红树林生存已经受到严重的威胁。因此，如何完善法制以保护海南红树林自然资源，成了一个亟待解决的问题。

    一、海南红树林的概况

    我国的红树林主要分布在海南、两广、福建和台湾以及香港、澳门等城市。而海南则是我国红树林种类最多、分布和保存面积最大的区域，自北向南主要分布在海口、文昌、澄迈、临高、儋州、琼海、东方、昌江、万宁、陵水、三亚等市县。目前，我国的红树林植物共分16科31种，而海南则占了15科29种，是我国红树林最资源最丰富的地区。近年来，海南通过建立自然保护区的形式对相对集中和成片的典型红树林进行保护，目前已建成包括东寨港、清澜在内的8处自然保护区，总面积达8271 hm2。全岛现有红树林面积4300 hm2，约为我国红树林总面积的1/3，无论是品种、分布面积，还是生态条件均居我国首位;而东寨港国家级红树林自然保护区是我国第一个，也是目前种类最多和最典型的红树林自然保护区，总面积3300 hm2余，有林面积2000 hm2余，分属15科25种，1992年被列入《世界湿地名录》[2]。然而，在过去的一段时间里，由于人们对红树林缺乏应有的认识，大规模的填海造地、围垦养殖，使其遭受到了严重的破坏。而今，已经对红树林价值有所认识，部分人却为了追求经济利益，在沿海地区的城市港口大肆进行房地产、旅游开发建设，导致红森林面积锐减。

    二、海南红树林保护的立法现状及其不足

    （一）立法现状

    海南省早在1998年就对红树林的保护进行了专门的立法，颁布了《海南省红树林保护规定》，这是我国第一个有关红树林的省级地方性法规，也是我国唯一一部针对红树林保护方面的专门立法。该法规定了政府保护红树林的责任、禁止事项、违反法律破坏红树林的责任等。该法经2004年、2011年两次修订，已由最初的19条增加到现今的30条，内容得到不断丰富和细化，而红树林的保护范围和力度也不断扩大和加强。该法在1998年立法的基础上，增加了十余条，对红树林的保护作了进一步详细的规定。如：第二条明确了红树林的概念及其保护范围，第三条进一步明确了管理主体及其职责等。此外，《海南省红树林保护规定》还设计了相关的管理制度，如第四条规定了红树林保护的资金保障制度，明确将红树林资源的保护、建设和管理经费纳入本级财政预算，第五条规定了红树林的面积恢复制度，规定各级人民政府应当采取各种措施扶持红树林育种、育苗和造林，恢复和适当扩大红树林面积，第六条规定了公众参与制度，明确了公民、法人和其他组织均有保护红树林资源的义务，对破坏、侵占红树林资源的行为有权制止或检举。这一系列关于红树林管护的相关制度，为促进海南省红树林的保护提供了强有效的法律依据。

    （二）不足

    现行的法律法规为海南省红树林的保护和建设，提供了一定的法律依据，起到了积极有效的作用，但总体而言，海南红树林保护的法律制度还很不健全，有些规定还略显模糊，规定还存在真空地带。具体而言，不足主要表现在以下方面。

    1.保护区界限不清

    《海南省红树林保护规定》第二条界定了红树林资源的保护范围，包含红树林自然保护区等。然而目前为止，保护区四至范围不清、界限不明等问题却一直悬而未决。有报道称，三亚亚龙湾青梅红树林保护区内，挖掘地施工地点距离红树林最近处不足50米，红树林外围湿地环境遭到严重破坏。管理部门现场调查后指出由于保护区所在范围均为大致的区域，具体的四至范围一直没有明确界定，界限不清楚，因此会给执法保护造成难题，不利于红树林资源的保护。虽然海南省在2008年10月份已完成省级以上保护区的划界立碑，但是红树林保护区的四至范围不明、界限不清的问题依然未能得到有效的解决。因此，笔者认为保护区界限不清是现今红树林得不到有效保护的一个重要因素，应当予以重视。

    2.多头管理

    由于红树林处于一个从陆地到海洋过渡的地带，既有林业、环保的属性，又有海洋、渔业的属性。因此，多个部门均有对其进行管理的权利。《海南省红树林保护规定》第三条明确规定了红树林资源由林业主管部门负责管理，但由于红树林位于海陆交界处，有关的保护与开发却涉及到国土、环保、海洋、渔业、农业、旅游、公安等8个部门，难以协调起来。目前，海南省8个红树林自然保护区中有6个从属于林业部门，其余2个分别属于环保部门和海洋部门管理，呈现出多头管理、管理模式不一致的状况，导致协调难度大。如东寨港保护区土地权属是归国土局管，树林归林业局，海洋部门同时也有权利管。由于各单位的管理目标和利益不同，容易导致各自为政，难以形成统一高效的管理。因此，容易出现疏于管理、管理不严的情况，而且各部门之间一旦产生利益冲突，红树林往往成为牺牲品。

    3.保护意识淡薄

    任何自然资源都是既有经济价值又有生态价值，两者兼顾方是现代环境资源法的基本精神[3]。红树林之所以需要予以特别保护，原因在于其独特的生态功能所来的巨大价值。然而，却依然遭受着严重的围垦、砍伐和破坏，除了少数是因为管理不严，群众的围垦养殖等活动破坏外，大量的还要归于政府的行为。这不能简单地用法制观念不强、环保意识差等原因来解释。而是其急功近利以及盲目、片面追求局部和短期的经济利益，使生态价值让渡于经济利益而成为牺牲品。有消息称，位于海南东南部沿海城市万宁市石梅湾处中国面积最大的成片野生水椰红树林生长地，在经过当地林业局批准后，将被豪华酒店、游艇、停机坪、购物广场取代[4]。这种破坏红树林的事件的存在，正是企业片面追求利益的最大化以及政府片面追求政绩的具体表现。这种让渡经济做出的生态牺牲，从长远的发展眼光来看，是本末倒置，不可取的。

    三、海南省红树林的保护对策

    由上可知，目前海南省红树林保护区界限不清，缺乏有效的综合管理机制和可供共同遵循的战略规划及行为准则，不能充分满足红树林保护的要求。因此，针对红树林保护而进行相应制度上的完善势在必行。在此，提出以下几条对策。

    （一）建立分区治理制度

    红树林本身地域分布广泛，加之人工栽种的流行，使得红树林分布更加广泛，而不同地域的红树林，其脆弱程度各不相同，同一红树林的各部分之间其功能也是不一样的。因此，应因地制宜，根据红树林各区域对于其生态系统平衡维持的作用及其脆弱程度的不同，可以借鉴《深圳市内伶仃岛—福田国家级自然保护区管理规定》的经验，该规章第七条规定，根据动植物资源和濒危动植物的分布情况，自然保护区划分为核心区、缓冲区和实验区，具体范围在自然保护区总体规划中规定：核心区实行封闭管理，除边防公务活动和依照法律、法规的规定经批准进行科研观测外，禁止任何单位和个人进入;缓冲区内，可实行半封闭管理，经保护区管理机构批准，可以进行非破坏性的科研观测活动和改善生态环境的活动;经保护区管理机构批准，可以在实验区进行科学实验、教学实习和参观、旅游等科普教育活动[5]。同时，实验区内开展的参观、旅游活动应当合理、有序且适度，任何污染和破坏行为都应被禁止。对于红树林保护区外围，50米内不允许存在建设、工程施工等影响到红树林生长的活动。

    （二）加强部门间协调合作

    《海南省红树林保护规定》第三条规定了将红树林资源的保护管理工作交由林业主管部门统一协调，其他各部门按照自己的职责共同做好红树林资源的保护管理工作。因此，红树林资源的管理可以理解为以林业主管部门为主导的多部门联合管理机制。这就要求各部门之间应当加强协调、相互合作。在遇有重大利益冲突的问题时，由有关部门出具方案交林业主管部门审核决定。林业主管部门不能决定的，向地方人大及其常委申请，参照其意见进行处理。在具体的事项中，红树林相关管理部门对红树林、地的开发与利用上有监督权，在其进行不当利用或有违法行为时可直接提出异议要求改正。这样，各管理机关明确对红树林保护区各方面的管理权限，各管理部门明确对辖下红树林的权力范围。才能形成有效的管理和监督体制，促进部门间的协调合作，使红树林资源得以有效的保护起来。

    （三）加大宣传与公众参与力度

    红树林的保护不仅需要地方政府的管理和经济投入，也需要当地居民、企业和机构的参与[6]。可以将红树林保护与管理问题纳入到现行市场体系和机制当中去。同时，提高社会对红树林保护区重要性的认识。因此，可实施生态旅游与环境教育相结合的模式，使人们参与到保护红树林的宣传中去。如建立红树林标本馆或图书展览馆，供游客学习红树林的相关知识，认识保护红树林、保护环境的重要性。有数据称，海南最大的国家级红树林生态旅游区东寨港，自1980年以来接待了20多个国家的考察专家学者和20多万游客，产生了巨大的经济效益和社会效益。如此，通过多种形式加大宣传力度，不仅能为红树林自然保护区工作营造良好氛围，而且为红树林自然保护区有效管理打下良好的基础。

    参考文献：

    [1]张乔民，隋淑珍.中国红树林湿地资源及其保护[J].自然资源学报，2001.16（1）：28.

    [2]周祖光.海南红树林体系与发展思路[J].海洋开发与管理，2004，21（4）：51.

    [3]桑景拴.浅议我国湿地管护立法[J].湿地科学与管理，2006.2（3）：52.

    [4]中奢网，《海南红树林遭破坏 反思开发热潮下的生态保护》http：//ep.chinaluxus.com/Efs/20110706/33658.html.访问日期：2014年9月3日.

    [5]深圳市内伶仃岛—福田国家级自然保护区管理规定第七条.

    [6]李星群，文军.广西红树林自然保护区资源保护现状与对策[J].林业调查规划，2007，32（6）：62.