“放管服”背景下的科研经费管理内部控制研究
涂淑娟 黄厚生 王玲
【摘 要】 在“放管服”背景下，随着科研经费管理模式由监督管理向监督管理和规范服务转变、由项目负责人责任制向法人责任制转变、由过程控制向结果导向转变、由精细预算向包干预算转变，科研经费内部控制的重点也发生了变化，由项目层面为主的风险转变为单位层面为主的风险。在当前如何更好地对科研经费进行内部控制？文章分析了全面预算绩效管理对科研经费内部控制的有效性，提出将全面预算绩效管理的考核指标与内部控制风险点相结合，引导科研管理部门和科研人员通过完成考核指标来完善内部控制措施，从而达到内部控制目标，并采用案例法就上述情况进行了探讨。
【关键词】 预算绩效管理; 科研经费; 内部控制
随着科研领域“放管服”改革的不断深入，科研经费的管理模式已发生相应变化。对于科研承担单位来讲，一方面，国家先后出台文件，要求持续推进简政放权、放管结合、优化服务，不断提高效能;另一方面，科研经费的使用又是一个重要的内部控制风险点。如何做到两者兼顾，既充分放权、做好服务，又能规范管理、控制風险，达到科研项目效益的最大化，值得科研管理部门认真研究。
一、科研经费管理模式的转变
（一）由监督管理向监督管理和规范服务转变
科研经费作为一项巨大的创新性投入，受到公众重点关注。在之前的科研经费管理政策中更偏向于精细预算、严格规范、重点审计和检查。科研经费管理文件更多出现“严格规范”“不得”“必须”等对项目经费使用的限制性词语，在科研经费使用过程中更有中期检查、结题审计、验收后再审计等过程监控，预算编制要求过严过细、报销程序烦琐、单位自主权欠缺等问题，为广大科研人员所诟病。近年来，国家先后出台《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施》等文件，给科研松绑，下放权力，激发活力，产生动力，要求科研经费管理要简化流程、放开权限，让科研人不要陷入财务报销琐事。相应新出台的科研经费管理文件中更多出现“优化”“简化”“下放”等放权性词语，充分放权科研承担单位和课题组，更加突出了科研的自主性。同时要求科研管理部门做好管理服务工作，强调对科研人员的管理和服务。从这样的政策性转变，可以看出国家对科研经费的管理由原来的监督管理转向了监督管理与规范服务并重。
（二）由项目负责人责任制向法人责任制转变
长期以来，科研经费管理是项目负责人负责制，强调项目负责人编制科研项目经费预决算，并按规定使用经费。项目负责人负责接受有关部门的监督检查，及时办理科研项目结题、结账手续，同时对科研经费使用的有效性、真实性承担经济与法律责任。但《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》中明确提出要强化法人责任，规范资金管理。文件要求项目承担单位要强化自我约束和自我规范，加强预算审核把关，负责项目预算调剂，规范财务支出行为，保证资金的使用安全规范有效[1]。由此可以看出，科研经费的管理由项目负责人责任制转向法人责任制。科研项目的承担单位要切实担起服务科研人员，规范经费管理的责任。坚持放、管、服相结合，让科研人员潜心研究，为激发科技创新创造良好的制度环境。
（三）由过程控制向结果导向转变
一直以来，我国科研经费管理都注重过程控制。科研经费使用必须严格按预算执行，预算调整要报科研主管部门审批。科研项目实施有中期检查和中期审计，科研结题有项目结题和财务结题，而且同一个科研项目要接受不同层次的财务审计和财务检查。有的科研项目在结题多年后还要接受再检查。为扩大科研人员自主权，充分调动他们的积极性，激发强劲的创新活力，不断壮大经济发展新动能，李克强总理在2018年7月国务院常务会议上指出，要深化科技领域“放管服”改革，改革科研管理方式，充分相信科研人员，赋予更大的经费使用自主权。要加大科研人员薪酬激励，建立重结果、重绩效的评价体系。要开展“绿色通道”试点，把该放的权力放掉，把该管的事务管好，把该有的服务做到位[2]。国务院《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施》中强调，强化科研项目绩效评价，切实推动项目管理从重数量、重过程向重质量、重结果转变[3]。从这些国家层面的改革精神中可以看出，科研经费的管理也将由过程控制向结果导向转变。
（四）由精细预算向包干预算转变
在科研项目和资金管理使用方面，科研项目管理的原有文件强调精细预算，预算要细化到每一个科目，而且在执行过程中预算的调整程序复杂。比如国家科技重大专项项目的预算编制要求都很细，验收流程繁杂、耗时长、成本高。一个项目预算需按照不同资金类型和费用类型分别填报材料费、设备费等预算明细表。在财务验收时，除审计报告外，还要提供大量的财务凭证及附件。鉴于科研经费预算耗费科研人员大量精力，中央文件中明确提出了要下放预算调剂权限，简化预算编制;提高间接费用比例，加大绩效激励力度;明确劳务费开支范围，不再设比例限制;改进结转结余资金留用方式;自主规范管理横向经费等措施。在2019年国务院政府工作报告中，李克强总理更是提出要充分尊重、信任科研人员，赋予更大的人财物支配权，不设科目比例限制，开展项目经费使用“包干制”改革试点，由科研团队自主决定使用。由此可以推测，科研经费预算的管理将由原来的精细预算逐步向包干预算转变。
二、“放管服”背景下科研经费管理内部控制风险分析
在“放管服”背景下，要求简化预算，下放权限。科研承担单位可根据科研工作实际需要开支劳务费、完善差旅会议管理、改进优化政府采购管理，扩大基本建设项目管理权限等。因此，单位科研经费管理的内部控制风险点也发生了变化，重点不是预算编制、经费划拨、经费开支和决算审计等具体项目层面的风险，更多的是单位层面的风险，更加重要的是落实法人责任制。从科研项目承担单位层面看，在“放管服”背景下，科研经费管理中存在的主要内部控制风险点有：
（一）单位层面的风险
1.单位科研经费管理的内部控制工作的组织情况。单位是否确定内部控制职能部门或牵头部门;是否建立单位各部门在内部控制中的沟通协调和联动机制。
2.单位科研经费管理的内部控制机制的建设情况。单位科研项目管理是否实现申报、立项、监督相分离，科研经费使用是否实现使用、报销、监督相分离，是否定期研究科研经费管理问题，定期开展单位自查和内部审计。
3.单位科研经费管理的内部控制制度的完善情况。单位是否健全预算管理、收入管理、支出管理、政府采购管理、建设项目管理、合同管理、决策机制等方面的制度并保证制度在科研经费管理中的有效实施。
4.单位科研经费管理的内部控制关键岗位工作人员的情况。单位内部是否建立科研项目管理、财务管理、资产管理、采购管理、决策管理的内部分工，并保证不相容岗位与职责相互分离。单位是否梳理优化各项经费开支流程，制定权力运行图。
5.单位科研经费管理的内部控制财务信息的编报情况。单位科研经费核算是否统一核算，专款专用，经费预算决算是否实现课题组、财务、审计联动，保证财务信息真实完整合规。
6.单位科研经费管理的内部控制管理信息系统功能覆盖情况。单位是否建立了科研管理内部控制管理信息系统，具体业务是否与相应的财务系统、资产系统、采购系统对接等。
（二）项目层面的风险
1.项目实施是否完成立项时的绩效目标。包括数量指标、质量指标、效益指标等。
2.经费使用合规性。在“放管服”的背景下，对经费使用给予了科研人员更多的自主权，但也要求科研承担单位要建立科研管理制度。各个项目的实施应执行这些管理制度，比如预算安排和调整按规范流程执行，经费使用应规范等。
三、“放管服”背景下科研经费全面预算绩效管理的实施
目前我国经济正由高速发展向高质量发展转变，需要持续加大科研创新投入，建设创新型国家。据统计，2018年我国科研经费投入近2万亿元。如此大的投入如何做到既要落实“放管服”政策下科研经费管理措施，做到服务高效，又要控制科研经费使用的风险，做到管理规范，本文建议通过内部控制风险点与预算绩效管理考核指标结合，基于全面预算绩效管理做好科研经费的内部控制。
（一）全面预算绩效管理对科研经费内部控制的有效性分析
1.全面预算绩效管理与单位内部控制的目标一致
全面预算绩效管理和内部控制是行政事业单位进行科学管理的重要手段。《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中指出，“要建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果，为经济社会发展提供有力保障”[4];《行政事业单位内部控制规范（试行）》指出，“内部控制的目标是合理保证单位经济活动合法合规，资产安全和使用有效，财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果”[5]。由此可见，全面预算绩效管理和内部控制体系建设的目标都是规范经济活动，提高资源配置效益，提升政府公共服务效能。两者是同向而行，目标一致的，共同推进行政事业单位的科学化管理。
2.全面预算绩效管理与单位内部控制相互作用、相互促进
一方面全面预算绩效管理是单位内部控制的一种有效控制方法。预算控制和绩效考评控制都是企业内部控制的方法，同样也适用于行政事业单位。而全面预算绩效管理是一种预算管理新机制，注重结果导向，强调成本效益，硬化责任约束。它的有效实施对单位内部控制来讲是一种全面、系统、高效的控制方法。另一方面单位内部控制情况影响全面预算绩效管理的实施效果。单位的内部控制情况影响和决定着单位各方面的工作，同样也会影响全面预算绩效管理的实施效果。从一定程度上说，一个单位预算绩效是基础，内部控制是保障，两者相辅相成。
3.全面预算绩效管理与单位内部控制管理紧密联系促进科研经费管理
全面预算绩效管理与单位内部控制管理是正相关的关系，可以相互借鉴、相互融合。将内部控制指标融入预算绩效评价指标，将内部控制目标融入预算绩效评价目标，可以达到双赢效果。在实践工作中，可以根据具体对象，充分整合两者指标体系，从而减少基础工作，提高工作效率，做到双评价双促进。科研经费管理是一项对预算绩效管理和内部控制要求都很高的具体业务，基于全面预算绩效管理对科研经费实施内部控制管理，将两项工作相结合，将两项指标相统一，顺应国家对科研经费管理的要求，符合单位科研管理实际。
（二）实施全面预算绩效管理的环境条件
实施全面预算绩效管理是提升国家治理能力和治理体系的有效手段。党的十九大报告首次提出建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。目前中央已出台了相关意见，但各个单位实施时还缺少具体支撑。在单位实施全面预算績效管理需要一些环境条件，概括为“四有”：一是有意识。单位领导要高度重视，全体职工要提高站位，全员有预算观念、绩效理念，提高全面预算绩效管理意识。二是有机构。要明确专门机构和人员组成，该机构的主要职责是，构建单位全方位预算绩效管理格局，建立全过程预算绩效管理链条，完善全覆盖预算绩效管理体系，健全预算管理制度，硬化预算绩效管理约束。三是有体系。单位要建立适应各部门各项目的分层次、分类型的预算绩效指标体系。四是有系统。全面预算绩效管理高度依赖信息化系统，单位需建设较为完善的信息化系统。
（三）全面预算绩效管理的组织实施
科研经费管理是一项预算绩效目标导向明确的经济事项。同时，科研经费的绩效管理也是非常复杂的，因为科研项目的绩效要经过长期实践的检验。本文仅就科研项目结题完成后，按照国家有关规定依据任务书，对科研项目及资金的管理实行绩效分类评价。同时对项目承担单位的科研项目及经费管理情况和内部风险防控机制进行评价。对于如何实施科研经费的全面预算绩效管理，主要有以下四方面内容。
1.确定全面预算绩效管理的负责机构或牵头部门，履行绩效评价职责，保障人员到位、组织到位、评价到位。定期组织对科研经费管理的预算绩效考核，保证管理、服务、评价、考核一体化运行。
2.基于内部控制风险点建立科研经费预算绩效考核指标体系。建立指标体系是全面预算绩效管理的关键，也是内部控制实施的关键。科研经费管理指标的建立要综合考虑多种因素：首先是参照性，要结合政策，即结合内部控制评价指标体系和科研专项共性绩效考核指标;其次是针对性，要对症下药即针对现行制度下科研经费管理中存在的主要内部控制风险点来设计指标体系，要分层设计，即该指标体系一方面评价单位总体的科研经费管理水平，另一方面要评价每个科研项目经费使用的绩效情况;最后是可操作性。可操作性原则要求在选择绩效考评指标时必须要充分的考量可操作性以及现实条件，指标值要较易获取[6]。
因此，设计预算绩效考核指标首先要对科研经费内部控制风险点进行具体分析。在单位层面的风险点主要考虑两方面的内容，一方面是管理方面，比如组织和机制建设情况、制度建设情况、风险评估情况、业务流程控制、内部信息沟通情况[7]、财务管理情况等等;另一方面是效果方面，实际上科研承担单位对于科研成果及其产生的效应是非常注重的。在内部控制的目标中也有一项就是要提高公共服务的效率和效果。因此在对科研经费进行评价时除了考虑规范性的管理风险也要考虑增值性的效果风险。比如产出情况、效益情况、满意度情况等等。在对项目层面的风险点也可主要考虑两方面的内容，即执行制度情况和成果效应情况。
根据上述风险点情况的分析，结合全面预算绩效管理的通行指标体系，可设计科研管理层面和项目层面绩效指标。具体可设定四个一级指标，即管理指标、产出指标、效益指标，满意度指标，同时在每个一级指标下面可设定二、三级指标。表1中列出了科研经费绩效评价指标的框架体系，不同的单位对于指标层次、级次、数量和内容的设定可以据实调整。
3.建立全面预算绩效管理全过程的信息化管理体系。绩效考核是一个复杂的体系，但在“放管服”的政策要求下，实施考评时又不能增加科研人员的负担，这就需要建立以数据共享为基础的信息化管理体系。单位应充分运用信息系统实现数据的共享，流程的优化，服务的便捷。积极构建合同管理、实验耗材采购及管理、办公用品采购管理、差旅管理等平台，打通资产管理系统、科研管理系统、人事管理系统的通路，实现数据共享，充分利用这些业财融合平台，构建科研管理管财一体化信息系统（见图1）。这样一方面方便广大科研人员，真正让他们减少填报资料和报账的烦琐;另一方面便于绩效考核时的指标取值，保证指标考核的准确性，提高预算绩效管理的科学性和公允性。
4.建立全面预算绩效管理的奖惩机制。国家已提出对项目承担单位实行诚信考核。单位对科研经费的管理情况也是一个重要的考查点，因此单位应依据指标体系定期开展绩效考评，并将考核结果与科研人员项目申报、评优评先、职称晋升等挂钩，同时与科研管理部门的考核挂钩，形成约束机制，强化全体人员的绩效意识和内控意识。
四、实例探讨
为加强科研经费内部控制，提高科研管理绩效，某高校对所属科研部门及其2015—2017年科研项目情况进行预算绩效评价。为此，全面预算绩效管理考核小组针对科研项目情况成立了由相关职能部门和专家组成的绩效评价组，负责对部门自评情况进行审核及再评价、出具评价报告等工作;评价组制定了绩效评价工作方案，并明确了绩效评价基本原则、主要方法、工作内容、基本步骤、责任分工和工作要求。
（一）项目基本情况
1.立项背景、依据和目的：科学技术是第一生产力。在发展科学技术及进行科学研究中，高等学校是一支重要力量。根据国家和省教育主管部门及学校总体规划要求，按照每年行业需求及发展趋势，立足学校发展进行教职工孵育项目撰写及申报，收集并挖掘潜力项目，推动学校教师从事科学研究的积极性，加强学校青年科技人才队伍的建设，提高争取国家和部省级科研项目的竞争能力，提高学校学术地位，促进科研事业的全面繁荣与进步，为学校事业发展奠定基础，更好地为行业和地方经济发展服务。
2.项目内容：评价范围包括博士启动基金、青年教师培养计划、人才模式创新等11类项目，约200个子项目，项目预算共计2 800万元。
（二）项目绩效指标设置
本次预算绩效评价的主要目的是评价整个科研管理活动是否合规有效，科研内部控制措施是否有效实施，科研投入是否产生合理效益。据此评价组的主要工作是基于每个科研项目的业务评审专家的意见，对科研管理部门组织、管理、绩效情况进行评价。因此，根据此次科研项目评价的目的和特点，评价组从两个层面来进行预算绩效评价，即科研管理层面和科研项目层面，分值均为100分。在科研管理层面，主要是评价科研管理职能部门对项目的管理情况，因此在科研管理层面只设置了管理指标一个一级指标，并设置了业务管理和财务管理两个二级指标，同时设置多个三级指标（如表2）。为便于项目自评和专家评审，指标评价表特别对指标进行了解释，列明了评价方法和评分标准。
在科研项目层面考虑到所评价的项目均已完成项目财务决算及审计工作，故不再设置项目管理指标，而是设置了产出指标、效益指标，满意度指标三个一级指标，六个二级指标（见表3）。
（三）绩效评价及结果运用
根据评价指标表，科研经费项目自评分为94.80分。评价组根据自评情况，采用案卷研究法、专家评议法、抽样法、访谈法等对项目进行了深入分析，尤其是充分利用学校科研管理、采购平台、财务查询等系统对项目的实施和资金使用情况进行了核实。通过评价组最后认定，该项目评价得分为90分。评价组认为该项目能够按财务管理规定执行，内部控制措施有效，较好地实现了预期绩效目标，但高质量科研成果的产出不多，建议继续支持该项目。
综上所述，在“放管服”背景下，基于全面预算绩效管理，将科研经费预算绩效考核指标与内部控制指标相互融合、互为补充，可以较好地达到绩效评价和内部控制的双重目标，有利于科研经费的规范管理和高效服務。
【参考文献】
[1] 关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见（中办发[2016]50号）[A].2016.
[2] 李克强主持召开国务院常务会议 确定进一步扩大科研人员自主权的措施等[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2018-07/04/content_5303513.html.
[3] 国务院.关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知（国发〔2018〕25号）[A].2018.
[4] 中共中央，国务院发布关于全面实施预算绩效管理的意见[A/OL].http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201809/t20180925_3026644.html.
[5] 中华人民共和国财政部.行政事业单位内部控制规范（试行）[M].上海：立信会计出版社，2017.
[6] 撒晶晶.放管服背景下高校科研经费绩效评价指标体系的构建[J].纳税，2019（3）：277.
[7] 杨运东，杨媚，肖斐.基于AHP法的高校科研经费管理风险评估研究[J].会计之友，2019（4）：135-141.
