《电子档案单套管理一般要求》的基本内容及相关问题思考
金凡 杨之蔚
摘要：《电子档案单套管理一般要求》（征求意见稿）是国家档案局为规范电子档案单套管理工作而即将发布实施的档案行业重要标准，本文对该标准的制订背景、主要特点、重要内容、特色亮点进行解读，并就存在的不足提出改进和提升建议。
关键词：电子档案 单套管理 基本原则 一般要求
2020年11月20日，国家档案局发布了《电子档案单套管理一般要求》（征求意见稿）（以下简称“意见稿”），广泛征求各方面的意见和建议。意见稿是我国档案行业首个针对电子档案单套管理而制订的标准，它的即将发布实施，是国家信息化发展战略、档案信息化建设、档案数据赋能、档案管理提质增效等要素共同作用的产物，具有必要性、可行性、紧迫性。
一、制订背景与主要特点
意见稿是国家档案局即将发布实施的、针对电子档案单套管理一般要求的档案行业标准，它面向当前全球数字转型的实际，尤其是我国国民经济和社会信息化建设的客观现实，为机关、团体、企事业单位和其他社会组织开展电子档案单套制管理提供规范、指导、评估。意见稿可以更好地保障电子档案在数字环境中“单轨制”运行和对单套电子档案数字对象进行连续性管控，进一步降低电子档案资源采集、管理、利用成本，提升电子档案资源效益，实现数字环境下档案工作“为党管档、为国守史、为民服务”宗旨，提供明确的规范和指引。意见稿的制订体现出十分鲜明的时代特色、具有深刻的社会背景和技术背景，其内容和结构也体现出体系性、规范性等主要特点。
（一）制订背景
意见稿的制订具有很强的时代特色和社会背景，在当前全面依法治国深入开展，“依法治档”已成为我国档案事业持续、稳定、健康发展的重要保障，要全面贯彻党的依法治国方略、深入贯彻落实“依法治档”举措，持续开展以法律制度为中心、为基础的标准制度建设，不断贯彻科学发展观和新发展理念，已成为“新常态”下法治和制度建设理念、思维落地生根的重要形式。在以数字信息技术为主要驱动力的背景下，“技术赋能”不断影响和改变档案、档案工作理念和模式，并驱动档案和档案工作引入新方法，不断降低档案管理成本、更加注重档案工作全面效益。
1.社会背景
建设和发展中国特色档案事业是功在当代、利在千秋的伟业，要保障重要电子档案资源能够在依法依规基础上进行采集、管理、利用，并在此过程中切实降低电子档案资源管理成本、提升电子档案资源管理和利用效益，已成为电子档案品质管理和精细管理的必然要求，是实现档案资源价值和管理效益最大化的有力保障。为了更好地贯彻落实科学发展观和新发展理念，促进档案工作在数字时代中创新发展、绿色发展、协调发展，不断增强电子档案的数字动能和电子档案管理综合效益。在新修订的《中华人民共和国档案法》中，相关章节条款明确规定了传统载体档案数字化、电子档案法律效力等内容，如新增“第五章档案信息化建设”为电子档案单套制提供制度、系统、资源、安全建设等方面保障，又如第三十七条规定：“电子档案与传统载体档案具有同等效力”并指出“可以以电子形式作为凭证使用”，第三十八条规定：国家鼓励和支持相关档案管理主体“推进传统载体档案数字化”等，这些法律条款为电子档案管理提质增效、降低成本、创新发展提供有力支持，并为开展电子档案单套制管理提供了法律依据和坚实基础。
随着国家和社会信息化建设的不断推进，信息基础设施和信息系统建设不断完善，国家出台了互联网+、数字中国、大数据等数字发展战略、发展规划、行动计划，为管好用好数字档案资产、降低管理成本、实现数字档案赋能创造了良好的电子档案数字生态社会环境。人们在社会生产生活中产生了大量的电子文件和电子档案，要做好这些重要电子文件单套归档、安全高效纳入电子档案管理系统，从而更好开展电子档案连续性管理，避免在电子档案资源采集、管理、利用过程中出现过度“数字化”和过度“模拟化”。意见稿的适时制订，就是针对数字时代电子档案在其全数字生命周期过程中，实施高效管理、品质管理、成本管理而出台的规范，它对于处理好电子档案单套管理中安全和保密、成本和效益等问题，提供了新视角、新方案、新规范，非常及时有效。
2.技术背景
伴随着国家和社会信息化进程的不断加速，云计算、大数据、移动互联网、人工智能等新技术不断发展，尤其是边缘计算、区块链等新技术的融合演进和迭代，给电子档案单套管理在其全数字生命周期单轨运行中的生成、采集、管理、流转、利用等活动带来新动能，新技术驱动电子档案走向并深度融入数字生态环境之中，这也不断增强了电子档案成本效益管理能力，让电子档案管理逐步走上优质高效之路。意见稿就电子档案单套管理所涉及的主要方面进行规范，兼顾新时代档案事业与档案工作的发展与安全、“单轨”与“单套”等新要求，驱动档案工作由以资源为中心到以服务为中心，最终走向以创新为中心的发展新阶段。
国家信息化建设经历了政府上网、电子政务、电子商务、家庭上网等不同阶段，随着大量高度集成的业务系统、办公自动化系统等广泛应用，传统数据网络和现代移动通信网络深度融合、高速移动互联网络（移动5G）已经到来，覆盖电子文件与电子档案全数字生命周期的电子文件管理系统、电子档案管理系统也在不断建设、发展、演进中。意见稿将为电子档案实施单套管理提供具体指导和评价，这为档案数字管理走向数据管理和高效管理打下基础，也为国家和社会建设贡献档案数字力量提供了規范和保障。
（二）主要特点
意见稿内容和结构以电子档案单套管理基本内容和主要方面来展开，它确立了电子档案单套管理原则，在制度建设、系统建设、资源建设、安全建设等方面提出了实现电子档案单套管理一般要求，并规定了电子档案单套管理可行性评估方式和方法，具有明显的体系性和规范性。
1.体系性
意见稿对电子档案单套管理提出的规范要求，与相关国家法律、国家标准、档案行业标准等共同构成有机体系，具有突出的体系性特点。在意见稿中，涉及国家法律主要有1部，即新修订的《中华人民共和国档案法》；规范性引用文件共有15个，其中国家标准8个，即《信息技术词汇》（GB/T 5271.27）、《电子文件归档与电子档案管理规范》（GB/T 18894—2016）、《信息安全技术网络安全等级保护定级指南》（GB/T 22240—2020）等；档案行业标准7个，即《归档文件整理规则》（DA/T 22—2015）、《文书类电子文件元数据方案》（DA/T 46—2009）、《文书类电子档案检测一般要求》（DA/T 70—2018）等。意见稿所引用的标准与数字信息、电子文件、电子档案工作密切相关，内容覆盖一般数字信息、计算机网络安全、电子文件格式、电子文件系统建设、电子档案管理、电子档案信息系统建设等方面，围绕电子档案单套管理规范而共同构成标准体系，表现出很强的体系性。
该意见稿的体系性还体现在相关规范和标准的内容有机衔接上。新修订《中华人民共和国档案法》第三十七条规定“电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规”，并指出“电子档案管理办法由国家档案主管部门会同有关部门制定”，这一法律规定也成为意见稿出台的重要法律基础和依据，体现出“法标”统一性和有机性。在“3术语和定义”中规定：“GB/T 5271.27、DA/T 58—2014界定的以及下列术语和定义适用于本文件”，将信息技术词汇和电子档案管理基本词汇引入到本标准之中，增强了意见稿与相关标准在术语和定义上的沟通与对接，形成统一体系，便于相互参照和引用、也便于实际执行。在“7.2.4”中规定了电子档案管理系统“各项功能应当按照GB/T 29194—2012、《数字档案室建设指南》要求进行设置”，这就使得针对电子档案单套管理所依托的信息系统在结构和功能等方面建设，有了切实可行的相关依据，精炼了意见稿的内容、避免了不必要的重复，这也促使本标准与相关规范、标准有机融合在一起，共同组成标准体系，进而发挥体系的整体优势和效能，体现出突出的体系性特点。
2.规范性
意见稿具有规范性。本标准从电子档案单套管理的范围、规范性引用文件、术语和定义、基本原则、前置性条件、制度建设需求、系统建设需求、资源建设与管理要求、安全管理需求、可行性评估等10个方面，规定了电子档案单套管理基本原则和可行性评估方式与方法、限定单套管理前置条件和实施要求、框定并指导档案管理相关主体开展电子档案单套管理工作等具体要求，体现出鲜明的规范性特点。意见稿充分尊重电子档案形成与连续运动的内外部环境和条件，以电子档案全数字生命周期和数字连续体理论为基础、以电子档案资源全面质量管理和效益管理为核心，明确规范了电子档案单套管理原则、模式、方法，以电子档案单套管理为主线，从电子档案资源建设、系统建设、制度建设、安全建设等主要方面进行限制和约束，规范性很强。
如在实施和评估电子档案单套管理制度方面，“6制度建设需求”中“6.1”规定：应通过建立完备的管理制度、技术和工作规范，从而保障办公自动化系统、业务系统、电子档案管理系统等系统的有效衔接和融合，从而在制度层面满足电子档案全程管理和单套管理需求，为实施和评估电子档案单套管理提供制度规范。在电子档案单套管理安全建设方面，意见稿中“9安全管理需求”从多个层面对单套电子档案安全管理进行规范，如在“9.1系统安全”中“9.1.1”规定：应参照网络安全等级保护要求和涉密信息系统安全分级保护要求，并参照《信息安全技术网络安全等级保护定级指南》（GB/ T 22240—2020）、《档案信息系统安全等级保护定级工作指南》（档办发〔2013〕5号）等规范要求；在“9.1.3”中明确指出实施“三员管理”，即落实电子档案管理系统的系统管理员、安全管理员、安全审计员这三类人员授权和职责，具有明显的规范性。
意见稿的规范性特点，还体现在电子档案资源单套管理的控制过程与环节中。随着各类办公自动化系统、业务系统、电子文件管理系统、电子档案管理系统等的广泛建设与深入发展，以安全经济高效为主要目标的电子档案单套管理逐渐从理论走向实践。在这一过程中，电子档案资源建设和管理成本与效益显得尤为重要，意见稿围绕电子档案资源建设、系统建设等主要方面进行限定，具有突出的规范性。如“8.1资源建设需求”对于电子档案单套管理资源建设方面，意见稿紧紧围绕电子档案内容、背景、结构及管理过程中的元数据进行全面管理，进而保障单套电子档案真实、完整、可读，为电子档案价值实现和作用发挥提供保障；又如在“9安全管理需求”中，就系统安全、存储与备份、转换与迁移、安全检测、审计跟踪等内容对电子档案单套管理过程中，出现的安全风险、漏洞、脆弱点、威胁等相关因素，进行明确规定，具有很强的规范性。
二、本标准重要内容与特色亮点
作为电子档案单套管理原则与一般要求的标准，意见稿具有鲜明的社会和技术背景，其在内容和构成上具有体系性、规范性等特点。意见稿在指导档案部门开展电子档案单套管理工作、评估电子档案单套管理可行性，起到明显的规范作用。本标准重要内容及特色亮点如下表。
（一）电子档案整体成本效益观与品质管理的现实要求
整体成本效益分析是通过比较项目整体成本和效益，来总体衡量评价项目价值的常见方法，随着档案信息化建设不断发展，将整体成本效益观引入电子档案单套管理中来，是时代发展对档案工作的必然要求。围绕电子档案全数字生命周期而展开的电子档案单套管理，需要从电子档案资源采集、管理、利用等环节和整体过程来开展成本与效益全面评价，将电子档案单套管理的隐性成本和显性成本、可控成本与不可控成本、经济效益与社会效益、当前效益与长远效益、局部效益与整体效益等要素进行全面整体综合评估，这有利于全面分析电子档案单套管理整体成本效益因素，有效规避影响电子档案单套管理各种风险和低效，并形成科学合理的电子档案管理整体成本效益。整体成本效益观贯穿于意见稿始终，它能够促进和指导档案部门在平衡成本与效益基础上，统筹兼顾档案工作发展与安全，有效指导电子档案单套管理活动、规范电子档案单套管理可行性评估工作，起到重要作用。
在当前新发展理念已深入贯彻我国档案事业发展之中，用新发展理念来引领我国档案事业、档案工作高品质发展，是现阶段档案工作升级转型、创新发展的重要契机。在数字时代如何促进档案工作科学发展、提质增效、品质发展，意见稿深刻关注当前档案工作发展的内部因素和外部环境发展和变化，以全数字视角为档案数字赋能和品质提升打下坚实基础。在数字环境下，档案品质管理离不开相应的基础和條件，如电子档案资源建设、开发利用、服务创新等，而开展电子档案单套管理，避免出现多套混杂、多轨并行、模数交杂等情况，以规范、指导、评估电子档案单套管理为主要目标，为提高电子档案单套管理安全质量效益、不断为开展高品质电子档案资源服务提供支持。
（二）连续体理论和连续性管理思维为意见稿提供支撑
连续体理论和连续性管理思维贯穿于意见稿始终，为本标准提供重要支持。连续体理论自诞生以来就被应用于多个学科和领域，其体现出的整体性、动态性、连续性等核心元素被人们广泛接受。应用于文件、记录、档案领域的连续体理论，产生于二十世纪九十年代，由澳大利亚档案学者弗兰克·阿普沃德、苏·迈克米希等提出，该理论内核被各国文件档案研究者、档案工作者、国际标准化组织等主体所吸收和采纳，转化成既体现连续体精髓又具有不同特色的文件、记录、档案管理理论、制度、标准、政策等，并不断指导数字场景下电子档案管理实践。连续体理论所体现出来的基本原则贯穿于电子档案单套管理规范始终，意见稿从电子档案资源形成、捕获、组织、聚合等主要维度，在兼顾管理与利用、安全与保密、成本与效益的基础上，从多方面规范电子档案单套管理活动，以资源建设、模式创新为重心，对往复运动于从生成到处置的连续体中的数字对象实施整体全程数字档案单套管控，进而保障电子档案单套管理科学、安全、高效。
连续性管理思维在意见稿中有着充分体现，在指导、评估、实施电子档案单套管理、平衡电子档案资源管理安全与效益过程中，具有明显的科学性和发挥着重要支持作用。要对贯穿于全数字生命周期的电子档案实行单套管理，保障从业务系统、电子文件管理系统、电子档案管理系统等系统中持续生成和管理的电子档案真实、完整、可用、安全，就需要运用连续性管理思维，并为保障电子档案单套管理标准的科学性、实用性、有效性，而综合施用制度、技术等多种管理工具。在“4.3程序规范原则”中规定，对电子档案单套管理应明确在管理、技术等方面的要求，加强对电子档案形成、归档、管理、利用等重点环节和过程进行规范化、连续性管控，保障电子档案单套管理规范能够在动态发展、持续改进、连续管控中不断获得新动力。
三、标准的不足与改进
意见稿内容较为充实，主要包含10章、2个附录、12个参考文献，合计15页，意见稿框架结构符合《标准化工作导则第1部分：标准化文件的结构和起草规则》（GB/ T 1.1—2020）所设定的相关要求，整体上体现出科学性、严整性、规范性；但在部分细节、具体内容上，还存在一些不足和欠缺，在条件成熟的情况下需要及时完善和改进，以进一步增强本标准有效性、针对性、系统性。
第一，在术语和定义方面，在“3术语和定义”下的“3.2电子档案”中，意见稿直接引用DA/T 58—2014中术语和定义的英文翻译为“electronic record；archival electronic record”，均表示单数“record”，而在本意见稿标题翻译中又将电子档案译为复数形式“electronic re？ cords”，翻译上前后不一致易导致对于“record”“re？ cords”所对应的中文语义“记录”或者“档案”产生误解，不便于在电子档案单套管理工作实践中去明确划定、具体区分管理对象。
同样在术语和定义“3.3电子档案单套管理”中，作为本意见稿最为核心的术语和定义，被表述为“仅以电子形式归档和管理电子档案的方式”，存在着逻辑失范和表达不清等问题。将“仅以电子形式”所进行的“归档和管理”等同于“单套管理”，在逻辑上具有不规范性，一般认为电子文件“归档”与电子档案“管理”是既紧密联系又存在着很大区别的两个概念，在DA/T 58—2014中将“归档”定义为依照国家有关规定将具有保存价值的电子文件及其元数据的保管权交给档案部门的过程，在GB/T18894—2016中也采用将“归档”定义为将具有保存价值、办理完毕、经过整理的电子文件及其元数据管理权限向档案部门提交的过程。而在《质量管理体系基础和术语》（GB/T 19000-2016）“3.3.3管理”中界定为“指挥和控制组织的协调活动”，可以看出“归档”强调的是对管理对象权限改变的过程，“归档”的结果为电子档案“管理”提供必要的管理对象、并为其相关管理活动开展提供前提和基础，二者存在本质区别。“归档”和“管理”所指定义的内涵和外延不一致，若将二者不加区分，必将导致在语义理解上产生谬误，这既不利于电子档案单套归档工作、也不利于电子档案单套管理工作的顺利开展。
第二，在背景和依据方面，意见稿所依托的条件不够充分。随着大数据、云技术等新兴技术的发展，适时推进档案工作向档案信息化、数字化、数据化方向发展，已成为档案管理工作顺应数字时代发展、增强档案数据赋能、提升档案管理效益的重要举措。这也正如意见稿所指出“双套管理”是电子档案管理初期技术不成熟、制度不完善情况下所做的“权宜之举”，并认为随着办公自动化系统、业务系统等普遍应用、电子档案管理研究和实践不断深入，电子档案单套管理条件已经成熟，要推动电子档案单套管理步入正轨、有效运行。办公自动化系统、业务系统等不断建设和应用，在一定程度上为电子档案单套归档打下坚实基础，这不仅降低了电子档案归档成本还极大提高了电子档案归档效率，是实现电子档案高效管理的重要业务环节；而电子档案管理要注重成本效益、更要注重安全可靠，要始终把档案安全作为档案工作的头等大事，不能简单把单套电子档案高效归档与具有多维多层次要求的电子档案管理等同起来。
一般认为，技术是一把“双刃剑”，电子档案单套管理所运用的相关技术也具有两面性，要充分认识、认真评估、科学解决危及档案单套管理的各种安全问题。如何保障档案安全，始终是摆在档案部门面前最为重要的问题之一，在新修订的《中华人民共和国档案法》中，共有24处提到“安全”。“安全”已成为新修订档案法中的高频词，并在新修订档案法第一章第四条中明确规定“维护档案完整与安全”，確保档案“安全”贯穿于新修订档案法“第五章档案信息化建设”的始终，可见新修订的档案法对档案安全非常重视。而纵观当前档案部门所采用的相关电子档案信息采集、处理、传输、存储等技术，并不能够充分保障电子档案安全尤其是单套电子档案安全。
当前档案管理部门所使用的主流操作系统是微软windows平台，而核心硬件CPU依然是Intel和AMD等国外品牌，这些非国产软件、硬件产品给电子档案单套管理带来潜在的风险和隐患；随着云技术迅速发展，而基于平台即服务（PaaS）、软件即服务（SaaS）、基础设施即服务（IaaS）等模式的云技术环境具有一定安全风险，也给云电子档案单套管理带来安全威胁；存储在磁性、光学、电学等载体上的单套电子档案，因数字存储载体具有物理、化学等方面的技术不足和缺陷，尽管可以采用容灾、备份、恢复等安全保障技术，但也不能够保证单套电子档案绝对安全。在平衡电子档案单套管理经济性和安全性基础上，档案部门可以依据实际情况采用全“数字”或者“数字”与“模拟”并存方式，实现两种管理方式相互补充、取长补短，给“单套”电子档案再加上一把安全保险锁。
总之，意见稿作为我国档案行业在全数字生命周期下电子档案单套管理工作的规范，它的制订和实施，不但有利于对档案部门开展电子档案单套管理工作进行有效评价，而且有助于切实指导电子档案单套管理工作，为加快推进我国电子档案单套管理创新发展、品质发展、高效发展，起到了很好的规范和促进作用。
*本文系河南省档案局科技项目“数字档案信息安全体系研究”（项目编号：2020—X—16）阶段研究成果。
参考文献：
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[6]王英玮，陈智为，刘越男.档案管理学（第4版）[M].北京：中国人民大学出版社，2015.
作者单位：1.中国人民大学信息资源管理学院2.国网冀北电力有限公司
