农村社会救助的现状及问题

    周铁涛

    【摘 要】传统社会的“济贫”是一种垂怜和施舍，《伊丽莎白济贫法》的颁布标志着现代意义上的社会救助正式出现。农村社会救助是农村秩序的“稳定器”，是构建和谐农村的“安全阀”。目前农村社会救助体系基本建立、制度日趋完善、工作日趋规范。但仍然存在救助水平整体偏低、救助对象难以准确确定、相关机制不健全等问题。应以民生福祉为宗旨，转变理念、完善立法、健全机制全面推动农村社会救助发展。

    【关键词】农村；社会救助；现状；问题

    【中图分类号】D669 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2017）06-0085-02

    一、济贫思想与农村社会救助

    济贫的思想、观念、制度古已有之，但那只是统治者和富人阶层对弱者的一种垂怜和施舍，也是阶级社会得以维持政权稳定的一种基本手段。我国的社会救助思想可以追溯到《礼记》中的：“鳏寡孤独废疾者皆有所养”。自汉朝以来的一千多年历史中，儒家思想居于正统，“民本”成为古代济贫制度的基础。“常平仓”“义仓” “义田”“粥局”“同善会”等各种概念，实质都是国家和社会救济。尽管如此，古代中国的救济，很少有特定的立法予以规范。1601年英国《伊丽莎白济贫法》的颁布，标志着现代意义上作为一种积极扶贫措施的社会救助正式诞生。

    受传统二元经济社会体制的影响，我国社会救助制度也分为城市社会救助和农村社会救助两大块。农村社会救助是指国家和集体通过政策扶持和经济救助，对农村社会中无法定扶养义务人、无劳动能力、无生活来源和因疾病、灾难、缺少劳动能力以及有劳动能力却受客观环境制约造成生活困难的贫困对象，采取物质帮助等形式，以保障基本生存权利的一项社会保障制度。农村社会救助是国民收入再分配的重要形式，是“工业反哺农业，城市支持农村”重要载体，是建设和谐农村推动农村经济社会发展的重要内容，是让人民共享发展成果的政策体现，有利于缩小城乡差距，有利于建设农村全面小康，对维护农村基层稳定具有重要作用，是农村秩序的“稳定器”，是构建和谐农村的“安全阀”。

    二、农村社会救助的基本现状

    农村社会救助体系基本建立。民生问题是一个国家的根本性问题。从宏观层面来说，自中央至地方各级政府不断加大民生工程建设力度，为农村贫困群体提供帮助和支持，农村社会救助制度逐步建立健全。就笔者关注的湖南益阳市而言，自1999年开始建立城市低保制度以来，经过近二十年的努力，全市社会救助工作从探索起步到逐步完善，目前已全面建立起了政府主导、社会参与、规范运作、整体推进的较为完备的农村社会救助体系，一个与农村经济社会发展和农民生活水平相适应的，包括农村五保供养制度、农村低保制度、农村医保制度、农村扶贫救助制度、农村孤儿基本生活费补助制度、农村百岁老人长寿保健补助制度、农村自然灾害救助制度等在内的一系列制度共同构成了保证农村贫困群体基本生活的保障线。

    农村社会救助的相关制度日趋完善。益阳市、县两级先后出台了多个加强农村低保、医疗救助、五保供养管理的一系列文件，建立健全了各项管理制度：完善了专项资金管理的政策体系和长效机制；探索建立了城乡低保家庭收入核查机制，规范了城乡低保对象的认定；建立和完善了“五位一体”医疗救助制度和“一站式”即时结算新机制，规范了医疗救助行为；建立了临时救助制度，加大了对低保边缘人群的救助力度。

    农村社会救助的相关工作日趋规范。一是严格操作程序，城乡低保对象、农村五保对象的认定严格实施“三级把关、三榜公示”。二是统一规范管理模式，全面统一了县、乡、村三级规范化管理模式。三是完善管理制度，通过不断完善民主评议制度、外部监督制度、定期调查走访制度等，益阳全市基本建立起了社会救助对象有进有出、救助资金有增有减的动态管理机制。四是加强动态管理，早在2009年益阳市率先在全省开展社会救助“阳光行动”，推动了社会救助对象认定的公平公正。该做法在湖南省民政工作分析会和社会救助工作创新经验交流会上被重点推介。

    农村社会救助资金管理日趋规范。在认真贯彻落实上级加强资金管理要求的基础上，益阳市、县民政部门先后多次下发专门文件，强化资金管理要求，明确规范管理重点，提出具体考核目标。在资金分配程序上，益阳市社会救助资金分配采取民政、财政协商制定分配方案，报市政府领导审批后，由民政、财政两家联合行文下拨，并报上一级民政部门备案，同时抄送同级纪检监察部门备案。在资金使用和发放上，实行社會救助资金专户储存、专账管理、专款专用。对救助资金的发放主要采取银行打卡发放的模式，农村低保资金和农村五保资金按季度100%实施社会化发放，杜绝了“暗箱操作”。

    农村社会救助的监督检查日趋常态化。一是常规监督。民政部门定期或不定期对全市救助资金管理使用情况开展监督检查，对资金管理使用中存在的问题及时纠错整改。每次下基层都要直接走访保障对象，督查救助资金是否及时发放到位。二是专项监督。益阳民政部门每年联合纪检监察、审计、财政等部门开展了多次社会救助资金专项监督检查，督促各地切实规范资金使用管理。三是综合监督。民政部门主动请求、支持和配合各级党委、政府、人大、政协、人民群众、公众媒体等各方面的监督检查，广泛接受社会的监督。

    三、农村社会救助存在的问题

    农村社会救助是农村贫困群体基本生活保障的主要来源，是国民收入再次分配的重要形式之一，尽管目前农村已基本建立健全了社会救助体系，运行机制也日趋规范，但是，受地方经济社会发展的局限，很多地方还仅仅只是低水平的建立和低水平的规范，还存在诸多不足。

    农村社会救助水平整体偏低。救助范围相对较窄，救助的覆盖面相对较小，保障人数相对不多，救助标准相对偏低。与城市救助相比，在救助范围、救助标准方面差距较大。在救助对象的确定上，城市低保基本实现了应保尽保，而农村却往往因为名额的限制而不得不将许多贫困农民拒之于社会救助门外。在救助标准上，全国自上而下都为城市和农村社会救助确立了不同的标准。

    农村社会救助对象难以准确确定。农村社会救助最基本的现状是农村人口众多，享受救助的人却十分有限，客观公正地确定救助对象比较难。就家庭收入的确认而言，家庭收入动态隐密的特点与救助工作要求公正公开之间就存在矛盾。社会救助对象的认定主要依据其家庭收入，包括现金收入和财产收入。在低保对象的认定上，虽然在程序上有群众评议、入户调查、张榜公示、定期核查等，但要真正做到准确，难度仍然很大。大部分隐形收入和家庭日常支出通过传统的调查方法难以调查清楚，比如银行存款、房屋车辆、经商、水电费支出、电话手机费用等，这些信息分散在相关职能部门，因涉及到个人隐私，民政部门查询这些信息没有法律的授权，致使部分隐形收入和支出根本无法核实，加上个别对象缺乏诚信，不如实申报收入，更加难以准确核实。由于收入的确定没有一个明确规定的标准和计算方法，没建立科学的家庭收入核查机制，救助对象确认的准确性受到影响。比如说，困难群体外出务工的工资性收入就难以掌握，因建房、婚嫁等大笔支出导致的贫困是否应纳入救助也不好确定，困难家庭因计划生育超生被罚款导致家庭生活困难的是否该纳入救助对象等，都存在较大争议。正因如此，在认定一个家庭是否贫困时，找不到统一的标准，致使农村社会救助不能有效覆盖所有困难群众，从而无法做到应保尽保。

    社会救助资金与实际需求存在差距。农村社会救助中群众需求日益高涨与地方财政薄弱不足之间存在矛盾。由于救助资金的限制，救助范围偏窄，救助覆盖率较低。随着救助对象得到政府救助的内容越来越多，群众对政府救助的期望值越来越高，但由于经济欠发达地区，财政基础薄弱，投入相對较少，社会救助资金主要依靠上级支持，与群众实际需求量还存在较大的差距，特别农村低保尚不能实现应保尽保、医疗救助尚不能实现应救尽救、五保供养标准普通偏低等，在一定程度上增加了社会救助的保障压力。

    救助法制建设滞后与救助工作要求全面规范之间存在矛盾。目前，社会救助范围越来越广，社会各界越来越关注，但与之相配套的法制建设却严重滞后。从国家层面看，社会救助虽然形成了体系，但缺乏系统立法，一般都由政府文件或部门文件作相关规定，与目前救助制度化、规范化、长期化的特点极不相适应，没有法律法规的保障，难以达到全面规范管理的要求。

    救助管理体制不健全严重影响了农村社会救助的全面统筹。县、市一级的各职能部门往往依据各自的职能独立承担，各自为政，无法形成合力。在具体实施农村社会救助时，由于社会救助面广、量大，基础性工作很多，工作成本高，现有的工作保障机制与承担的工作任务严重不相适应。一是工作经费保障不足，一定程度上制约了社会救助工作的规范管理。二是工作平台建设滞后。一些地方的社会救助工作没有统一的工作平台，没有统一的机构名称，缺少必要的工作经费和人员，特别是乡镇民政和劳动社会保障办工作人员一般只有1-2人，身兼数职，城乡低保的日常管理工作难以正常进行。村委会没有固定工作人员，且人员轮换频繁，难以进行岗前培训，业务素质参差不齐，在一定程度上影响了社会救助工作在基层的规范实施。三是工作手段严重滞后。目前，很多地方还没有专门的城乡低保等社会救助信息管理系统，也没有建立专门的城乡低保等社会救助工作数据库。乡镇（街道）、社区（村）一级办公条件差，一些村（社区）还无专门办公场所，这些都严重影响了农村社会救助管理的效率。

    四、结语

    以民生福祉为宗旨推动农村社会救助的发展，要转变传统的“济贫”思想和“慈善”理念，树立起“国家责任”的社会保障理念；要在条件成熟的时候逐步完成各项社会救助制度的立法，为农村社会救助提供法治保障；要建立健全多种机制，为救助对象的确定、救助工作的推进、救助资金的监管提供制度保障。

    参考文献：

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    [3]赵曼，胡思洋.社会救助制度的功能定位与改革逻 辑[J].财政研究，2015，（2）.

    [责任编辑：秦 超]