新时代党内法规建设中的“加、减、乘、除”
靳澜涛
党的十八大以来，党内法规建设迈入有统筹、重导向、成体系的新时代，“加法”“减法”“乘法”“除法”并用，打出的是党的制度建设的“组合拳”，有效实现了党内法规制度体系的“增肌”“瘦身”“健身”和“强身”。
1.在科学立规上善做党内法规的“加法”。党内法规制度建设首先表现为一种“增肌”活动，即通过加速党内法规的制定，出台更多、更细、更密、更新、更強、更广的党内法规制度，不断实现“立梁架柱”和“添砖加瓦”，构建全面从严治党系统工程的“四梁八柱”。为了规范党内法规的创制，党中央专门发布了《中国共产党党内法规制定条例》，提出了“党内立法”的基本原则和具体程序。在此基础上，今后一定时期内，党内法规制定机制应围绕立法质量、立法进程、立法权限等内容进一步完善，按照科学立法、合理制规的要求做好党内法规的“加法”，使管党治党有章可循、有规可依。
一是提升党内立法质量。党内法规的制定既要突出重点，也要统筹推进，通过编制党内法规制定工作五年规划和年度计划（短期立法规划），立体式、全方位推进党内法规制定工作，充分彰显科学立法的理念。目前，党中央已经先后发布了党内法规制定工作的两个五年规划纲要，初步完成了党内法规的整体规划和顶层设计，为党内立法指明了发展方向。为了进一步积极推进党内法规制定工作，有必要运用现代立法理念、技术和手段实现党内立法在内容和形式上的科学建构，继续提高立法质量。
二是加速党内立法进程。党内法规的制定属于党内法规体系建设的源头性工作，必须加大建章立制的力度，将一些行之有效的习惯性做法及时上升到党内法规层面予以固化，使党内法规建设始终随着世情、国情、党情的发展变化不断向前推进，确保在党的领导和党的建设的各方面实现“有规可依”、没有短板、更无盲区。此外，还要注意同国家法律的衔接与协调，坚持依法治国与依规治党统筹推进、一体建设，必须努力形成国家法律和党内法规相辅相成、相互促进、相互保障的格局，推动党内法规制度建设取得更大进展和更好成效。
三是下放党内立法权限。目前由《中国共产党党内法规制定条例》所确立的党规层次体系与《中华人民共和国立法法》规定的国法层次体系略有不同。后者已经将立法权下放至“设区的市”一级，而前者将党内法规的制定权局限于中央以及中纪委、中央各部门和省级党委。在此基础上，党中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》提出，“探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权”。但这还远远不够，为了确保各层次的国家法律与党内法规实现协调衔接和联动审查，应考虑进一步把党内法规制定权下放到“设区的市”地方党委，与立法法中的国家法律立法层级形成承接，以期充分彰显党对立法工作的领导。
2.在集中清理上勤做党内法规的“减法”。在不断制定新规的同时，需要不断清除“滞后碎片”，勤做党内法规的“减法”，提高党内法规的质量，让“虚胖”式的规章制度逐步开始“瘦身”。只有将“立新”与“破旧”结合起来，才能推动党内法规制度体系的自我完善和自我更新，以不断适应激烈变化的世情、国情、党情。
在过去相当长的时间里，党内法规缺乏长远的立法规划，片段式、碎片化、老化态势严重，造成了制度与制度之间新旧并存、关系庞杂，甚至出现相互脱节、交叉重复、上下抵触的现象，成为影响党内法规制度科学化与规范化发展的一大瓶颈性问题。在法治精神的指引下，为了一揽子解决党内法规制度的“不适应、不协调、不衔接、不一致”的问题，党中央专门发布了《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》，这是建党90多年来第一次对党内法规和规范性文件进行集中清理，也开启了创新党内法规基础制度建设的序幕。
这次集中清理前后历时两年，经过两个阶段，在梳理出的1178件中央党内法规和规范性文件中，被废止或被宣布失效的超过一半，分别为322件和369件，继续有效的只有487件，其中还有42件需要适时修改。通过全面清理既可以摸清党内法规制度的“家底”，完整呈现党内法规制度的现状，更能对与新时代新任务不相适应的法规内容及时作出废止、宣布失效或修改的决定，达到党内法规“瘦身”的目的，保障法规制度与时俱进与协调统一。
当然，党内法规清理是一项长期性、动态性、系统性工程，不可能一蹴而就，这就决定了关于党内法规清理的规定须从非规范化的“意见”上升到规范化的“制度”中，并予以细化和完善，以期构建党内法规清理的长效机制。目前关于党内法规清理的规范仅仅体现为中央印发的《关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》和《中国共产党党内法规制定条例》第31条的规定，多为宏观性、原则性和抽象性的总体规定，不仅在清理主体、清理方式、清理范围等基础内容上有欠明确与科学，而且在清理程序、清理标准、清理机关等关键环节上存在空白。为了能够做好党内法规的“减法”，确保集中清理机制制度化、规范化和科学化进行，需要在《中国共产党党内法规制定条例》或单行条例中，进一步完善具体制度设计，细化清理原则、扩大清理范围、明确清理标准、优化清理方法、落实清理程序、规定清理机关，避免清理行为的运动化倾向，最终推动长效清理机制的建立。
3.在体系建设上巧做党内法规的“乘法”。体系化的党内法规制度，可以发挥上下左右紧密衔接的制度合力，实现“二乘二大于四”的乘法效应，使得党内法规制度变得更加“身轻体健”。反之，如果党内法规制度体系“立”不起来，叠床架屋、零敲碎打、长短不一、未成一体，就会导致党内法规制度失之于散、相互掣肘甚至冲突打架，严重损害其统一性、科学性、权威性和可操作性。
党内法规制度体系并不是由若干规则堆叠而成的简单罗列，而是一个在党章统领下，涵盖党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度和党的监督保障法规制度四大板块的完备的规范体系。这种以“1+4”为基本框架的板块式发展模式，回应了党的十九大强调的党的“五大建设”的现实需要，也与党章的不同章节形成有效承接，是党内法规制度建设的重大理论创新和实践共识，被落实到2016年12月党中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》中，成为党内法规建设的行动指南。
对于党的制度的体系化建设，习近平总书记曾深刻指出，“要立治有体、施治有序，零敲碎打调整不行，碎片化修补也不行”。又说，“要把反腐倡廉法规制度的笼子扎细扎密扎牢，必须做到前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成”。體系化的党内法规，既是全面从严治党的制度抓手，也是全面依法治国的有力保障。目前，党内法规体系的框架和雏形已显端倪，正如党的十九大报告所指出的，“党的建设制度改革深入推进，党内法规制度体系不断完善”。但既然是“不断完善”，预示着距离“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”的体系化目标尚有一定距离，仍然需要围绕法治化、系统化、精细化的基本要求同时着力。下一步应该围绕上述“1+4”的基本框架，一方面，将一些分散交叉的党内法规和规范性文件进行整合，或者弥补长期空缺的制度短板，形成一批基础性、主干性党内法规；另一方面，加快完善基础性主干性党内法规的实施办法和细则，特别是强化程序性、保障性、惩戒性规定，提高党内法规制度的匹配性、操作性和实用性。一言以蔽之，党内法规建设是一项庞大而复杂的系统工程，只有坚持板块式推进和体系化发展，才能真正将若干党内法规制度文本整合起来，发挥制度合力，释放“二乘二大于四”的乘法效应。
4.在制度创新上敢做党内法规的“除法”。从法的形态上看，党内法规是一种“软法”，但它是一种“坚硬的软法”。如果说，柔性引导是分母，刚性约束是分子，那么，只有真正让铁规发力、禁令生威，不断做大“分子”、做小“分母”，方能使依规管党治党的“商数”不断增大，跳出“牛栏关猫”的现实困局，这是党内法规制度创新必须解好的一道“除法题”。只有不断寻找“最大商数”，方能为全党全国人民呈现出一份实实在在的全面从严治党“成绩单”，真正折射出中国共产党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的政治自觉和责任担当。
党的十八届四中全会明确提出“党纪严于国法”，并把“党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系，正式回应了“党规是不是法”的现实争议。与国家立法机关制定的法律即“硬法”不同，我们党作为一种政治组织，其制定的党规属于“软法”。但是，相对于其他政治组织和社会共同体创制的软法规范而言，党规这种“软法”具有更强的法的属性和法的功能。尽管党规不得使用国家强制力保障实施，但党具有总揽全局、协调各方的领导核心地位，党规对于党组织和党员而言一点儿都不“软”，不是可遵守可不遵守的选择性、指导性、激励性规范，而是必须一体遵循、不得例外的硬要求，是不容违反、不得突破的刚性约束，属于“坚硬的软法”。
习近平总书记指出，反腐倡廉法规制度既“禁于未然之前”，又“禁于已然之后”，为党员干部拉起了高压线、划出了警戒线，在党风廉政建设之后具有规范引导、控制约束、警戒告诫、惩罚威慑的功能。习近平总书记在这里论述的虽然是反腐倡廉法规制度的作用，但也适用于分析党内法规制度的一般功能。与法理学中对于法的功能的定位类似，党内法规同样具有指引、预测、评价、教育、强制、激励等作用。
为了使党内法规成为管党治党的有力抓手，需要增强制度刚性，激发内容创新。首先要以党内监督制度为重点全面推进党的组织制度改革、干部选拨任用制度改革、干部管理制度改革，更好地用党内法规治官治权。同时，要狠抓党规落实，建立健全党规执行的考评问责机制，完善保障党规执行的程序性规定和违反党规的惩戒性措施，提高制度执行力和威慑力，切实维护党内法规制度的严肃性和权威性。在具体条款的制定上，要警惕党内法规成为“有禁无罚”的“软法”，应按照假定条件、行为模式、法规后果的应然逻辑来安排党内法规制度的内容，确保每一种行为都对应于特定的适用条件和责任后果，将制度笼子越扎越紧，使依规管党治党进入新常态。
作者单位：北京大学法学院
责任编辑：双艳珍
