基于档案行政权力清单制度建设的普法与法制宣传教育
吴雁平
摘要：普法与法制宣传教育是建立档案行政权力清单制度，制定与实施档案行政权力清单的必要条件。档案行政权力清单制定的过程，是再次进行全员普法与法制宣传教育的良机，是一次专业性、综合性、系统性的普法与法制宣传教育，务求全员参与、系统学习、突出重点、注重实效。
关键词：档案；权力清单；权力清单制度；普法；法制宣传教育
普法与法制宣传教育，在档案行政权力清单制度建设过程中，起着重要的作用，各级档案行政管理机构和档案保管机构，均应重视这一工作。并通过加强普法与法制宣传教育，来推动档案行政权力清单制度的建设与完善。
1 普法与法制宣传教育是建立档案行政权力清单制度，制定与实施档案行政权力清单的必要条件
按照职权法定原则，权力清单的制定必须于法有据，法无授权不可为。严格依照法律法规的规定，对现有行政职权进行全面梳理、清理、调整。对没有法定依据的行政职权，应予取消。这样，在档案行政权力清单制定过程中，具体从事设定档案行政权力清单工作的人员，就有一个知法、懂法、用法的问题。
档案行政权力清单制定完成后，不仅需要对外公布，同时还须档案行政管理机构和具有行政管理权的档案事业机构中的全体人员知晓，并遵照执行。这样，所有档案行政管理机构和具有行政管理权的档案事业机构中的全体人员，也有一个知法、懂法、用法的问题。
很难想象，一群不知法、不懂法的人，会知道哪些法律授予了我们权力；会清楚授予了我们什么权力；会明白这些档案行政权力的行使条件、范围、对象、程序；能梳理出合法、合规的档案行政权力清单；会正确行使这些档案行政权力。从这个意义上讲，普法与法制宣传教育是建立档案行政权力清单制度，制定与实施档案行政权力清单的必要条件。从另一个方面看，建立档案行政权力清单制度和制定档案行政权力清单的过程，也是一次难得且重要的普法与法制宣传教育良机。
2 档案行政权力清单的制定过程对普法及法制宣传教育的影响
2.1 档案行政权力清单制定的过程，是一次专业性的普法与法制宣传教育。档案行政权力清单的制定过程，首先是对档案行政权力的梳理。这些权力主要来自以《档案法》为核心的档案专业法律法规、地方档案法规、部门档案规章和各级政府制定颁布的档案规范性文件。从这个角度看，档案行政权力清单的制定过程，自然就是一次档案专业的普法与法制宣传教育活动。
事实上，宣传和普及《档案法》及其相关的档案专业法律法规，一直是档案界普法和法制宣传教育的主要内容。“一五”普法，正值《档案法》颁布实施，国家档案局召开了全国学习、宣传、贯彻《档案法》会议，交流学习和宣传《档案法》的情况。各地纷纷将《档案法》列入普法教育的内容之一。
“二五”普法期间，《档案法》仍然是各地普法教育的主要内容。例如：“1991年4月2日，云南省委发出了批转省委宣传部、省司法厅《关于在全省公民中开展法制宣传教育的第二个五年规划》的通知，在这个规划中，把《中华人民共和国档案法》作为其中的一个主要内容。”[1]
“三五”普法期间，结合《档案法》修订后重新颁布实施，各地档案部门根据国家档案局的规划，制定了本地区“三五”档案法制宣传教育规划，还有将《档案法》列入本行政区域“三五”普法规划。例如，甘肃“省档案局与省委法制宣传教育领导小组办公室、省司法厅联合发文，将《档案法》列入我省‘三五普法宣传教育的内容”。[2]
“四五”普法期间，国家档案局在《全国档案系统“四五”法制宣传教育规划》中要求使用《档案法实施办法释解》和《档案行政执法手册》作为专业法教材。深入开展档案法制宣传教育和法制实践活动，全面推进档案行政管理部门依法行政。
“五五”普法期间，国家档案局在《全国档案系统“五五”法制宣传教育规划》中要求，深入学习宣传《档案法》和《档案法实施办法》等档案法律法规，进一步提高广大档案工作人员的法律素质和依法行政意识。
“六五”普法期间，国家档案局在《全国档案系统“六五”法制宣传教育规划》中要求，学习宣传以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，学习宣传与国家档案事业发展密切相关的法律法规，学习贯彻规范政府行政行为的法律法规，深入开展档案法制宣传教育主题活动。
由此，可以看出，档案普法与档案法制宣传教育的内容，由单一的《档案法》，向《档案法》和《档案法实施办法》《档案法》法律体系，再向以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系、规范政府行政行为的法律法规不断拓展。但《档案法》及其与国家档案事业发展密切相关的法律法规，始终是档案普法及档案法制宣传教育的重要内容。
按说，经过近30年的《档案法》宣传教育，档案工作者应当对《档案法》及其相关法律体系有相当充分的了解和认识。但实际情况并不乐观，就不久前的一项调查显示，虽然“多数参加调查者能正确选择出全国法制宣传日。对自己基本法律知识评价较高与一般的占比相同，总比接近90%”，但“近六成受访者错将‘国际档案日当作‘《档案法》宣传日，回答正确者大约只有四成。清楚《档案法》是行政法的人数最多，但占比不到四成”。[3]
因此，档案行政权力清单的制定过程，应当与“普法”规划相结合，再进行一次档案专业的普法与法制宣传教育活动，毕竟大部分档案行政权力是由《档案法》及其与国家档案事业发展密切相关的法律法规所赋予的。
2.2 档案行政权力清单制定的过程，是一次综合性、系统性的普法与法制宣传教育。虽然，《档案法》及其与国家档案事业发展密切相关的法律法规赋予了档案行政权力中的绝大部分，但作为档案行政管理机构和档案行政管理人员，同样要在宪法和行政法的框架下依法行政，受宪法和行政法以及整个社会主义法律体系的规制。从这个角度看，档案行政权力清单制定的过程，不仅是一次档案专业的普法与法制宣传教育活动，还是一次综合性、系统性的普法与法制宣传教育活动。而现有档案行政权力清单中的“共性权力”就来自档案专业法律法规之外的行政法律法规的授权。
在多年的普法与档案法制宣传教育中，我们将重点放在《档案法》及其法律体系上是必要的，但从整体的普法与法制宣传教育的目标来看，显然是不完整、不全面的。早在1985年《中共中央宣传部、司法部关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》（“一五”普法规划）中，就将普法基本内容规定为：我国的宪法、刑法等“十法一条例”的法律常识的学习和普及。
1991年，全国“二五”普法规划的主要内容是“以宪法为核心”“以专业法为重点”的学习教育。其中专业法如：土地管理法、环境保护法、文物保护法、食品卫生法等，各部门、各系统要根据业务工作需要，有重点地学习同工作、生产相关的法律知识。
1996年，全国“三五”普法规划的主要内容是“以宣传社会主义市场经济法律知识”为重点内容。重点了解和掌握宪法、国家赔偿法、行政处罚法等以及与本职工作相关的其他法律、法规，行政执法人员要熟练掌握和运用与本职工作相关的法律、法规，提高自身法律素质，秉公执法，做到有法必依、执法必严、违法必究。
2001年，全国“四五”普法规划的主要内容：宣传与整顿规范市场经济秩序相关的法律法规，宣传与加入世界贸易组织相关的法律知识，宣传与维护社会稳定相关的法律法规，宣传社会发展迫切要求普及的各项法律法规。并要求各级领导干部带头学法用法，依法决策、依法行政、依法管理，努力实现领导方式和管理方式的转变。
2006年，全国“五五”普法规划的主要内容：宣传宪法，宣传经济社会发展的相关法律法规，宣传与群众生产生活密切相关的法律法规，宣传规范市场经济秩序的法律法规，宣传维护社会和谐稳定、促进社会公平正义的相关法律法规。
2011年，全国“六五”普法规划的主要内容：深入学习宣传中国特色社会主义法律体系和国家基本法律。深入开展社会主义法治理念教育。深入学习宣传促进经济发展的法律法规。深入学习宣传保障和改善民生的法律法规。深入学习宣传社会管理的法律法规。
由此，可以看出，全国普法与法制宣传教育的内容，由具体的某一法律、某些法律，向部门法、专业法，再向法律部门、法律体系不断拓展。这一点，在全国档案系统“四五”“五五”“六五”法制宣传教育规划中，也可以清楚地看到。
普法及法制宣传教育的内容越来越综合、越来越系统、越来越宏观。仅仅了解或熟悉一两部或者少数几部法律，只了解或熟悉与本行业、本专业、本领域相关的行业法和部门法，已经不能适应国家经济社会发展的需要，不能适应依法行政与法制社会建设的需要。因此，档案行政权力清单制定的过程，是一次难得的综合性、系统性的普法与法制宣传教育。
3 建立档案行政权力清单制度过程中开展普法与法制宣传教育的思路
3.1 全员参与。在建立档案行政权力清单制度工作中，有一种错误认识，认为制定档案行政权力清单，只是涉及一两位档案行政管理机关领导者，或者是具体承担这项工作部门的事，与己无关。事实上，由于档案行政权力清单涉及档案行政管理和档案实物管理的方方面面，进而涉及各级档案行政管理机关、具有档案行政管理权限的事业单位及其全体工作人员。而从近期的一个档案工作者“普法”及档案法制教育情况调查结果来看，虽然“无论是对基本法律知识‘几乎都不了解的人；或搞不清，或搞错《档案法》属于哪一类法的人；无论是搞不清全国法制宣传日是哪一天的人，还是记不得《档案法》宣传日日期的人；无论是表示没有接受过普法教育的人，还是‘觉得法律没用的人；都说明法制和档案法制宣传存在死角和盲区。从这些人的占比数来看，有大有小，似乎不是一个大问题。但如果将这一比例用在全国十几万档案工作者身上，其绝对值就是一个不小的数字”。[4]
这些人一旦在具有档案行政权力的岗位上，运用档案行政权力，就可能产生错误，给档案事业造成损失。因此，在建立档案行政权力清单制度过程中开展普法与法制宣传教育必须坚持全员参与的原则，让所有档案工作者都参与到建立档案行政权力清单制度中。在建立档案行政权力清单制度过程中“继续进行普法教育，加大普法教育的力度与持续性，直到消除法制死角与盲区，进而提高全体档案工作者的法制意识与法制能力”。[5]
3.2 系统学习。系统学习，就是在建立档案行政权力清单制度过程中开展的普法与法制宣传教育中，全面学习中国特色社会主义法律体系和国家基本法律，包括宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等方面的法律。
学习促进经济和社会发展的法律法规，包括国家基本经济制度、社会主义市场经济、财税、金融、投资等方面的法律法规，农村基本经营制度、农村土地管理制度、农村金融制度、城乡经济社会发展一体化制度和农村民主管理制度等方面的法律法规，加强资源节约和管理、环境和生态保护、防灾减灾等方面的法律法规，推进科技进步、加快教育事业发展、加强自主创新能力建设、实施人才强国战略、区域协调发展和城乡规划建设管理相关法律法规。
学习保障和改善民生的法律法规，包括收入分配、社会保障、医疗卫生、社会救助等方面的法律法规，就业促进、劳动合同、劳动争议处理等方面的法律法规，土地征收征用与补偿、土地承包经营权流转、国有企业改制等方面的法律法规，安全生产、食品药品安全、抗灾救灾、公共卫生等方面的法律法规，维护妇女、未成年人、老年人、残疾人权益等方面的法律法规。
学习社会管理的法律法规，包括维护国家安全、社会稳定、促进民族团结相关法律法规，社会治安综合治理、流动人口服务和管理、突发事件应急管理相关法律法规，信访、投诉、调解等相关法律法规，新闻出版、广播影视、文化文艺、网络电信管理相关法律法规，刑事、民事和行政诉讼法律。
学习反腐倡廉的法律法规，包括公务员法、行政监察法、审计法和廉政准则等相关法律法规和党纪条规。
系统学习有关法律是因为档案工作涉及社会的方方面面，档案行政管理也同样涉及社会的方方面面，而这些涉及社会方方面面的法律中的有关档案方面的规定，既是档案行政权力的范围，也是档案行政权力的边界，还是档案行政管理的职责所在。同时，更是档案行政管理依法行政、合法行政、善于行政的必备法律素养。档案行政管理要真正做好依法行政，完全落实档案行政权力清单职责，按章办事，系统学习与熟知这些有关法律是必不可少的。
3.3 突出重点。面对庞大的法律体系，要求所有档案人员都进行全面深入的学习与熟知是很困难的。这就要求在建立档案行政权力清单制度过程中开展的普法与法制宣传教育中，突出重点，有所侧重。重点应当是：其一，作为公民必须遵循的宪法及其相关法律；其二，作为档案工作者必须遵循的与档案工作相关的《档案法》及其相关法律；其三，作为档案行政管理人员必须遵循并执行有关档案工作的法律与依法行政相关的行政法。还应当根据不同地区、不同层级、不同的档案工作岗位的特点，开展与之相关的普法与法制宣传教育，以增强普法及法制宣传教育的针对性。
3.4 注重实效。注重实效，就是要围绕提高全体档案工作者的法律意识和法律素质，提高档案工作的法治化管理水平，推动自觉学法、守法、用法的工作环境形成的档案普法和档案法制宣传教育目标，坚持档案法制宣传教育与档案法治实践相结合。对于建立档案行政权力清单制度的档案法治实践来说，就是用档案普法和档案法制宣传教育引导档案行政权力清单的制定与实施，加强档案普法和档案法制宣传教育，深入推进依法行政、依法治档与档案事业的依法治理。
参考文献：
[1]刘卫邦.云南把《档案法》纳入普法规划[J].档案工作，1991（8）：28.
[2]兰台普法十三秋——甘肃省档案法制工作综述之一[J].档案，2000（4）：34～35.
[3][4][5]席杰.档案工作者“普法”及档案法制教育情况调查[J].档案管理，2016（2）：80.
