论档案资源整合中的权力博弈与权力调控
叶方园
摘 要：档案资源整合不单是聚集分散的档案实体，整合背后的调控机制饱含权力的色彩。本文从微观结构切入，论证档案确保权力的合法性；在中观空间分析档案资源整合的表象，提出其背后的调控机制是档案资源占有者支配权力的相互作用，并探讨了权力博弈的成因；从宏观视角提出保证权力的正确行使要以保障公民权利为先导和遵循法律的规范。
关键词：档案资源整合；权力博弈；权力调控
Abstract：Archival resource integration is not a simple aggregation of scattered archives entities， which control mechanism behind is full of power color. From the microstructure perspective the paper demonstrated how archives ensured the legality of power； based on it the paper analyzed the integration phenomenon and put forward that the regulatory mechanism was the interaction of the dominant power of the owner of archival resources and their reasons as well； then from the macro perspective the paper proposed that protection of the citizen-oriented interests and legal norms should be taken into consideration to ensure the correct exercise of power requires.
Keywords：Archival resource integration； Power game； Power regulation
自2001年12月召开的全国档案工作会议明确提出加强国家档案资源建设的任务以来，关于档案资源整合、档案信息开发利用的研究在理论和实践上都取得了长足的进步。档案资源整合是一个综合性的系统工程，其实质是在国家权力的宏观调控下，维护自身利益的支配权力以保障人民权利、优化整体功能为先导，打破信息孤岛状态，将体制下分散保存的档案资源进行合理配置以保证馆藏丰富和优化，在此基础上加强档案资源的开发与提供利用。
档案资源的流向、开发与提供利用均受权力的支配与调控，窥探档案资源整合背后的调控机制，我们无法避开权力的博弈。正如卢克斯所言：“当我们从理论上叙述权力时，我们其实是在论述整个世界的运作方式，也就是说，我们在表达一种世界观。”[1]权力（power）的含义有两种，一种是政治上的强制力量，如国家权力；另一种是职责范围内的支配力量即职权，系国家机关或工作人员行使职能时享有的力量。权利（right）是宪法和法律赋予公民享有的某种权益。
1 档案确保权力的合法性
权力的档案确保权力调控档案的合法性。“权力的档案传达的是权力对档案的影响，揭示档案的整个形成过程是如何在权力的干预之下一步步固定下来的。”[2]国家权力通过档案观念和档案工作制度塑造权力的档案，档案所有权的分配赋予档案主体支配权力，表现在占有或使用档案。
1.1 档案是权力的产物。档案实体、档案价值、档案工作乃至档案事业都具有强烈的政治性，受国家权力掌控。一方面，档案事业的发展受国家决策宏观调控的影响。改革开放这一重大举措不仅使得我国经济大变革大突破，也使得档案事业生气勃勃，外国档案学思想的引入促进我国档案学理论的丰富和创新，我国档案思想的走出去，传承千年的文化积淀和编纂思想，提升国际声誉和地位；另一方面，档案再现国家发展历程，传承民族历史文化，是构建国家记忆的工具，档案还涉及国家机密，是维护国家和人民安全与利益的有力武器。无论从哪个视角看，档案形成、管理流程、档案事业的规划以及对国家和民族的象征意义无不掺杂着权力的色彩。
社会对这一现象习以为常，或许人们都没有意识到“权力调控档案是理所应当的”观念早已深入人心。国家权力的调控主要体现在法律法规的颁布和实施上。记载党政机关行使权力、履行职责的文书档案构成档案资源体系的主要部分，档案的归档、鉴定、销毁、编目与提供利用等档案工作流程按照档案工作制度井然有序地进行。在《档案法》《科学技术档案案卷构成的一般要求》《企业信用档案信息规范》等法律法规及标准下塑造出带有权力色彩的档案资源体系。伍迪·杜夫在一项对著录系统的比较研究中对档案著录进行了解构，认为目标的不同左右着著录产品的差异。因此不同的档案工作制度中产生的档案产品也不全然相同，并非绝对客观真实，在此基础上构建的档案体系顺应权力的主导与控制。从只为统治阶级服务到《穑月七日档案法》的颁布，档案逐渐向社会敞开大门，档案制度作为国家权力的传导工具承担了直接塑造档案的功能。我们可以窥见权力在潜移默化的调控档案管理活动，构建权力的档案。
1.2 档案是构建和维护权力的工具。根据现代产权理论，产权具有可分性特点，其各项权能可以分属不同主体。档案所有人可以将产权分离出去同时不丧失对档案的所有权，所有权可分为占有权、使用权、收益权和处分权。“档案的占有权主要指的是档案的保管权；档案的使用权是指档案的利用权，分为‘对档案的阅览、复制和摘录；收益权是指通过对档案的利用或处分而获得效益的权利；处分权是指通过对档案进行公布、开放、销毁的权力。”[3]国有档案的所有权归国家所有，各级各类国家档案馆代表国家行使档案的管理权，分别获得档案的部分产权；党政机关、企事业单位及社会团体等档案形成者优先享有档案的使用权、保管权、公布权、收益权等，在某种程度上对档案具有支配权力；非国有档案，例如民营企业、高校等事业单位的档案及家庭档案，所有权归属档案形成者，产权集中。产权作为以法律形式存在的財产所有权，是获得其他权力与利益的基础。权力的支配者往往会行使权力维护自身利益或是创造利益。
2 档案资源整合中的权力博弈
从某种意义上说，档案资源整合的实质是权力与利益的重新配置，其中利益是行使权力的目的；权力是创造和获取利益的有效手段。档案资源占有者有着不同的利益需求，这些利益需求者手中又有一定的支配权力，具有不同的影响力，彼此之间有着做好档案工作的绝对优势与比较优势。[4]不同的组织和个人的利益侧重点各不相同，这就形成了档案资源利益多元化的特点。档案资源整合不单是聚集分散的档案实体，整合背后的调控机制饱含权力的色彩，受国家权力和支配权力共同调控。权力的博弈主要指的是在国家权力的宏观调控下，中观空间中的各个支配权力围绕资源的整合或相互抗衡或合作。
2.1 档案资源整合背后的博弈现状
2.1.1 公共档案机构。国家各级各类档案馆之间只有业务上的协作关系，不存在隶属关系，他们只受同级档案行政管理部门的监督与指导，在档案占有权上相互制衡，档案开放利用时使用权和收益权仅由各档案机构自行行使。我国3000多个综合档案馆尚未形成一个具有系统性的档案馆网络。各级综合档案馆的进馆范围主要是所辖区域内党政机关工作形成的文书档案，档案管理部门分割，条块独立，各专业部门主管本专业的档案，专业档案馆、部门档案馆与综合档案馆相互抗衡，造成档案资源的各自为政，不能实现信息利用的最大化和最优化。[5]不仅是档案馆之间，基层档案形成机构在档案的前期管理过程中享有资源的控制权，利用自由裁量权将档案的多种权限进行了限制，表现在拒绝或者变相拒绝档案行政管理部门的监督；过分强调档案形成部门对档案的控制权；任意延长档案保管期限拒绝向国家档案馆移交有关档案。
2.1.2 内部档案机构。众多高校和企事业单位设有内部档案馆，企业希望利用档案打造“百年企业”或是文化底蕴深厚的社会形象，建立企业档案馆，独占自己产生的档案无可厚非；高校档案馆里有令人感触的宏伟校史，记载校园一路走来的重大历史事件，赋予了莘莘学子和校园教职工归宿感，是構建校园记忆的重要工具，彰显校园“软”实力。档案实体对档案形成者具有重大意义，对于其他利用主体来说在保证真实性的基础上人们更多地关注档案承载的信息。理顺档案掌控者之间以及其与档案行政管理部门间的关系，畅通档案流动渠道，关系到档案背后权力的博弈。档案行政管理部门的权力限制在对国有档案和非国有档案中对国家和社会具有保存价值的档案事务内，对一些非国有档案如部分民营企业档案、高校档案、家庭档案等不具有控制权。所以档案资源整合背后不仅包括围绕国有档案的各级党政机关、社会团体和档案馆间支配权力的博弈，还有档案行政管理部门与非国有档案所有者的博弈。
2.1.3 部分事业单位。档案的保管机构除了各级档案馆和档案室，还有其他部分事业单位，图书馆、博物馆、纪念馆等保存的图书资料、文物可能同时也是档案，造成档案占有权的瓜分。根据《中华人民共和国档案法实施办法》第三章第十四条规定：既是文物、图书资料又是档案的，档案馆可以与博物馆、图书馆、纪念馆等单位相互交换重复件、复制件或者目录，联合举办展览，共同编辑出版有关史料或者进行史料研究。根据《中华人民共和国档案法》第三章第十二条：博物馆、图书馆、纪念馆等单位保存的文物、图书资料同时是档案的，可以按照法律和行政法规的规定，由上述单位自行管理。档案馆与上述单位应当在档案的利用方面相互协作。实物档案属于档案馆和博物馆、纪念馆收藏的公共范围，根据档案法的规定，理应由各单位自行管理，这里就会产生档案占有权的争端。因而档案资源的分散是无法避免的。特别是具有历史价值或情报价值的档案，各馆作为资源的占有者，希望在资源整合中能处于主体地位。同样是事业单位，都可以制定决定，来自平级的相互制约是阻碍档案搜集齐全、档案与其他信息资源收集整合的重要因素。
2.2 权力博弈的原因。档案资源的产权分散使得权力主体相互抗衡、各自为政，占有档案资源的主体具有支配权力，而档案所承载的信息、知识和情报有助于掌权者获取利益、抢占先机，这为档案资源的整合带来了阻碍。档案资源整合中权力博弈的原因归结为以下两点：
2.2.1 体制保障权力。我国遵循集中式档案事业管理体制，实行党政档案集中统一管理，全国各级政府机构中设立档案行政管理部门掌管本级行政区内的档案工作，这是造成权力抗衡的重要原因。本级行政区内的档案事业由本级的政府部门掌管，上级档案行政机构对下级档案行政机构具有业务指导和监督的关系；档案行政部门对同级档案馆、室等档案业务机构具有业务指导和监督的关系；各级各类档案馆之间均无隶属关系。例如上海市各区档案馆之间无隶属关系，各馆分别受本级的政府部门监督，上海市宝山区的档案馆只接受宝山区人民政府的指导和监督。放眼全国，各级各类档案馆均无权掌管其他档案馆，当档案机构号召资源整合时，众权力主宰者均不甘示弱。
2.2.2 利益驱使权力。档案是孤本，是具有原始记录作用的固化信息，档案的价值不言而喻，占有者定当不会拱手相让。于公共档案馆和博物馆、图书馆、纪念馆等文化事业单位而言，丰富的馆藏资源在某种程度上不仅有利于吸引用户，更能彰显社会地位，赢得尊重；于内部档案机构而言，馆藏档案是形成部门在历史长河中的脚印，是构建记忆的重要工具，富含归属感；主体可以行使档案的使用权和收益权，利用具有情报价值的档案信息辅助决策的制定，对档案进行开发利用，嗅到利益抢占先机。
3 保证权力正确行使的调控机制
解决档案资源分散问题的关键是确定档案资源整合落脚点，档案的开放和利用始终是档案工作的重点，资源整合是为了优化整体功能。对于其他利用者，在保证档案信息真实可靠的基础上社会更需要的是信息内容，而档案实体对于形成者而言还具有归属感意义，是寻根的重要工具。所以档案资源整合的重点应该是档案信息资源的整合，以社会需求为导向，保障公民利用档案信息的权利，服从和维护国家利益，采用“先信息后实体”的整合模式较为理想。
3.1 权力的正确行使要以保障公民权利为先导。权力是无形的，权力的行使通过“有形的”行政行为来体现。在“十二五”期间，中国档案事业的指导思想是：推进覆盖人民群众的档案资源体系、方便人民群众的档案利用体系和确保档案安全保密的档案安全体系建设。档案信息资源与其他政府信息资源一样属公民所有，《政府信息公开条例》在一定程度上为我国公民获取信息的权利提供了法律依据，在档案信息资源的提供利用上不应该脱节。国家权力要将“为国家服务”的思想转换为“为社会服务”，档案的开放和利用始终是档案工作的重点，为履行公民知情权，档案资源整合应以向社会开放和提供利用为先导。
3.2 权力的正确行使要遵循法律的规范。档案资源的有效整合有赖于法律对各个主体行为的规范，包括对权力行使的保驾护航和约束两个方面。十八届三中全会提出建立法治中国的目标，档案行政管理部门是国家行政管理的重要组成部门，同样需要依法行政。习近平同志在浙江省档案局考察时提出档案部门要“依法管理档案工作，由重行政管理向依法管理转变”。《档案法》《档案法实施办法》《档案管理违法违纪行为处分规定》等一系列法律法规的出台为档案部门依法行政奠定基础。
保障权力的有效性需要法律的保驾护航。法律要赋予档案部门整合档案资源的主导权力，同时加强其他档案占有者主体对档案占有权、公布权、优先利用权及处分权的监督。《档案法》第二章档案机构及其职责明确维护了档案行政管理部門的权力，“国家档案局主管全国档案事业，对全国的档案事业实行规划，组织协调……”“中央和地方各级各类档案馆，是集中保存、管理档案的文化事业机构，由中央和地方各级档案行政管理部门或者有关部门归口管理……”，《中华人民共和国档案法实施办法》第四章第二十二条规定，机关、团体、企事业单位和其他组织内的档案机构所保存的尚未向档案馆移交的档案，主要供本单位利用，其他机关、团体、企事业单位和组织以及公民需要利用，必须经过档案保存单位的批准。纵观种种法律法规，档案产权主体被赋予了一定的法律保护。
对权力进行约束可以防止滥用职权。依“法无规定不可为”原则，法律赋予档案主体一定的权力就等于限制了其他权力。“档案行政‘权力清单制度推行的最终目的是为了厘清档案行政权力的边界，约束档案行政管理机关及其工作人员的行政行为，达到约束档案行政管理机关权力扩张与滥用的目的。”[6]无救济则无权利，救济制度是维护公民权利、约束权力的表现，公民具有利用档案的权利。宪法第41条规定：由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。“行政诉讼法是有关权利救济的具体规则，是宪法中权利保护原则的具体落实，其核心内容在于行政相对人合法权利受到行政机关非法侵害时的权利救济方式和救济途径。”[7]对权力的约束表现在法律法规的明确规定和通过保障公民权利的间接约束。
4 结语
拥有档案资源产权的主体为了保障自身利益对档案进行独占从而妨碍档案资源整合。作为社会重要无形资产和生产要素的档案资源，是社会的共同财富，国家权力要以服务社会、保障公民权利为导向，在保障各方利益合理的情况下赋予档案行政管理部门主导地位，协调各方支配权力在国家权力的规范下相互作用推动资源整合。
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（作者单位：上海大学图书情报档案系 来稿日期：2016-12-02）
