对“通知”文种使用范围的思考与商榷
范铮
摘 要：“通知”是党政机关广泛使用的法定公文。但在“通知”文种的撰写过程中，文秘工作者对其使用范围还存在一些模糊认识，公文学界也观点不一。文章对此进行分析，以期澄清模糊认识，促进“通知”写作的规范化。
关键词：公文；通知；应用
在《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》）确定的15种法定公文中，“通知”是各级党政机关使用范围广泛、应用频繁的公文文种之一。《条例》对“通知”文种的使用功能表述为：“适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文。”由此可见，“通知”是具有知照性的公文。在实际应用中，广大文秘工作者对“通知”的使用范围还存在一些模糊认识，公文学界对此也观点不一。笔者认为有必要进一步澄清认识，以利于文秘工作者规范应用“通知”这一文种。
1 关于“通知”文种的行文方向问题
有学者认为：“在绝大多数情况下，通知适用于‘发布、传达要求下级机关执行的事项，显然是作为下行文来使用的；但有时又会发布、传达要求‘有关单位周知或者执行的事项，向不具有隶属关系的单位告知某一事项，诸如启用新的印章、成立或撤销某一机构等等，也可用通知来行文。”[1]据此，该学者认为将“通知”界定为下行文的观点是不够全面的。笔者认为，“通知”既可以用于发布、传达要求下级机关执行的事项，也可以向有关单位告知相关事项，批转下级机关、转发上级机关和不相隶属机关的公文，“有关单位”虽然不是有直接隶属关系的下级机关，但其必定是级别上低于发文机关的单位或发文机关对其有管理权限的单位，因此，应该明确“通知”具有下行文的特点。向有直接隶属关系的下级机关、向低级别的有关单位或对其有管理权限的单位行文，可以用“通知”。而向不具有隶属关系的平级单位发布、传达有关事项，用“函”较为妥当，或者由发文机关的上级机关来制发“通知”。向社会公布某事项，应该根据公布范围、事项内容及重要程度，在“命令（令）”、“公报”、“公告”、“通告”或“通报”几类文种中进行选择。据此，上文提到的“启用新的印章、成立或撤销某一机构”，根据受文对象不同应当选用不同的文种。向下级机关发文，选择“通知”；向平级机关发文，可以发“函”，也可以由发文机关的上级机关制发“通知”；向社会公布该事项，可以发“通告”。
2 关于“通知”中“印发”“发布”“批转”“转发”使用问题
在“通知”的写作中，文秘工作者经常用到“印发”“发布”“批转”“转发”几个意义相近的术语，这几个术语在实际使用过程中很容易被混用。关于“印发”与“发布”的区别，有学者认为，“‘印发仅适用于机关或单位内部行文，……而‘发布则适用于对社会公开”。[2]笔者通过检索国务院公报发现，2012年7月～2016年7月国务院公报公开了国务院、国务院办公厅及有关部委制发的“印发通知”共586件，涉及印发方案、规划、计划、办法、纲要、安排、预案、规定、任务分工等诸多内容，而“发布通知”为7件，仅涉及发布项目、目录、名单。由此可见，随着国家信息公开制度的不断完善，以“公开为原则，不公开为例外”已成为大势所趋，各类公文中除涉及国家秘密的公文之外，均应向社会公开。在此背景下，以是在“机关或单位内部行文”，还是“适用于对社会公开”来选择使用“印发”或“发布”通知已不合时宜。笔者认为，公文“印发”中包含着“发布”之义，“通知”的发布功能，是在机关内部或对相关单位发布，而非向社会发布。向社会发布有关事项要用“命令（令）”“公报”“公告”“通告”“通报”几类文种。“通知”向社会公开，是为了满足社会公众的知情权，而以“命令（令）”“公报”“公告”“通告”“通报”向社会公开有关事项，发布的内容需要社会公众遵照执行，其在功能上是有明显区别的。“印发”与“批转”、“转发”的主要区别在于“印发”的内容是本机关制定的，“印发”的形式多是將方案、规划、计划、办法、纲要、安排、预案、规定等非法定公文转化为法定公文；而“批转”是上级机关认为下级机关的公文内容具有全局的指导意义，通过批转下级机关文件的形式，将下级机关的文件内容变成自己的意志，发给其下级机关去执行、办理；“转发”则主要是为了强化自身对上级文件的贯彻执行，并表明自己在执行上级文件时的态度，结合本单位实际对上级机关文件的办理提出具体的贯彻落实要求。
3 关于能否使用“通知”来公布法规、规章问题
在 1993 年11月国务院办公厅印发的《国家行政机关公文处理办法》中曾明确规定，“通知”具有“公布法规和规章”的功能；后来2000年8月国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》将此表述取消；在2012 年4月中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《条例》中仍然没有将其列入。有观点认为，《条例》中没有赋予“通知”公布法规、规章的功能，因此不能使用“通知”公布法规、规章。也有学者认为：“法规中没有规定的并不等于实践中绝不可用，况且《条例》本身即以通知文种来印发，就是很好的例证。”[3]还有学者认为：“在《立法法》已正式出台的背景下，2000年《办法》和新《条例》都取消了通知文种发布法规和规章的功能，符合法理。如果不严格执行《立法法》和公文处理法规的规定，发布法规用通知行文，当属违法行文。”[4]“新《条例》属于党政合一的公文处理法规，却以中共中央办公厅和国务院办公厅的名义用通知印发，从行文主体和文种使用来说，既有失规范，又与法律相悖。”[5]那么，“通知”可以用来公布法规和规章吗？根据1990年7月31日中共中央印发的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第二十三条规定，党内法规采用中共中央文件、中共中央办公厅文件、中央纪委文件、中央各部门文件的形式发布。其后2013年5月27日发布的《中国共产党党内法规制定条例》第二十三条再次规定，党内法规一般采用中共中央文件、中共中央办公厅文件、中央纪律检查委员会文件、中央各部门文件和省、自治区、直辖市党委文件、党委办公厅文件的形式发布。而2001年国务院以中华人民共和国国务院令第321号公布的《行政法规制定程序条例》第二十七条规定，行政法规由国务院法制机构报请总理签署国务院令公布施行；以中华人民共和国国务院令第322号公布的《规章制定程序条例》第二十九条规定，规章由法制机构报请本部门首长或者省长、自治区主席、市长签署命令予以公布。由此可见，党内法规以“通知”公布合法合规，而行政法规、规章应使用“命令（令）”公布。《条例》以中共中央办公厅和国务院办公厅名义联合发文公布，因中共中央办公厅为主办机关，以党内法规允许的“通知”来发布《条例》无可厚非。
4 关于人事任免能否使用通知问题
在1993 年11月国务院办公厅印发的《国家行政机关公文处理办法》中曾明确规定“通知”具有“任免和聘用干部”的功能，而没有明确其他文种有此功能。自此，人事任免用“通知”发文大行其道，而用“决定”或“令”相对式微。在实际应用中，仅有个别单位人事任免用“决定”行文，如，《中共常熟市城市管理局委员会关于马健等同志职务任命的决定》（常城党委〔2016〕30号）。[6]由于“命令”在使用权限上有比较严格的限制，按照我国《宪法》规定，只有全国人大常务委员会及委员长、国家主席、国务院、国务院总理、国务院各部委、各部委的部长、主任以及县级以上各级政府才有权使用命令，因此，仅有个别高级别、重要的人事任命由党中央、国务院用“令”发布。如，2013年国家主席习近平签署第一号主席令任命李克强为中华人民共和国总理，签署第二号主席令任命了国务院副总理、国务委员、国务院秘书长及各部委部长、主任、中国人民银行行长、审计署审计长；2014年9月17日国务院总理李克强签署第655号国务院令，任命崔世安为中华人民共和国澳门特别行政区第四任行政长官。笔者认為，有学者提出的“公布有关人事任免的事项等，显然也要用通知来行文”[7] 这一观点欠妥。从功能上看，“通知”适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项；而“决定”适用于对重要事项作出决策和部署。人事任免必须经过特定的程序，是组织的重要决定事项，而不仅仅是需要有关单位知晓的事项。人事任免使用“通知”发文，突出了知照性，弱化了颁布性，不能凸显任免决定的程序性、庄重性，因此，人事任免用“决定”或“命令（令）”更为恰当。为改变“通知”用于人事任免大行其道的现象，建议重新修订《条例》时明确“决定”“命令（令）”适用于人事任免。
在公文实践中，“通知”的写作仍有许多难点、疑点问题有待进一步澄清认识，笔者撰写此文与公文学界同仁交流探讨，也希望对广大文秘工作者公文写作有所借鉴。
参考文献：
[1][2][3][7]岳海翔.通知写作的几个问题[J].新闻与写作，2016（4）：91～92.
[4][5]栾照钧.《党政机关公文处理工作条例》瑕疵遗憾探析[J].秘书，2012（4）：3.
[6]中国·常熟.信息公开.[EB/OL].[2016-9-20]. http：//www.changshu.gov.cn/zgcs/Zfxxgk/showinfo.aspx？infoid=47082172-3cee-4f48-b85c-59061ac9579c.
（作者单位：沧州师范学院文学院 来稿日期：2016-11-30）
