美国商业银行破产清算对相关利益人保护实践与启示

    宋寒凝 殷高峰

    

    自2019年5月包商银行被中国银保监会接管以来，地方性商业银行的经营问题受到了广泛关注，部分城市商业银行存在不良资产规模大、贷款不良率偏高、计提的风险准备难以有效覆盖不良贷款、风险较高的非标投资规模及占比偏大、资本充足率偏低等风险。在经济下行压力持续增加的环境下，商业银行一旦面临破产清算，相关利益人的保护机制问题势必引起社会各界的高度关注。我国商业银行市场退出的案例远不及美国丰富。因此，美国应对商业银行市场清退事件，并对相关利益人的合法权益进行保护的实践经验值得借鉴。

    美国的商业银行市场退出实践

    美国对于银行类金融机构的破产清算和退出机制拥有悠久的历史和丰富的实践经验，以保护银行债权人利益、化解银行风险、保持银行业稳定健康发展。美国联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation， FDIC）数据显示，2001～2019年全美破产倒闭的银行类金融机构共557家，受美国次贷危机影响，2009年美国破产倒闭银行数量大幅增加并于次年达到峰值，此后破产倒闭银行数量随着危机的消退而快速减少。从资产规模来看，上述倒闭银行中100亿美元以下的中小银行数量占比超过98%。

    界定商业银行破产清算标准的法律法规

    美国的银行破产清算标准是界定银行是否需要开启破产清算流程的重要依据。尽管美国破产法对个人、团体及公司的破产清算标准进行了界定，但是银行类金融机构破产具有特殊性，在主张破产主体和债权人利益的同时，还需要考虑银行破产本身带来的风险传染和影响金融市场稳定等问题。为此，美国政府通过立法对银行类金融机构的破产进行了特殊规定，具体包括《联邦存款保险法案》（1933年颁布）、《联邦存款保险公司促进法》（1991年颁布）以及国家和地方银行法中对金融机构破产的特殊规定。虽然金融机构破产清算有专门立法和特殊规定，但是这些立法和规定的法理学基础、立法原则仍然与美国破产法一脉相承。

    在银行破产清算标准的界定方面，为了保证问题银行救助及破产清算的及时性，除了常用的资产负债指标（资产负债结构、杠杆率等）和流动性指标（流动性资产规模及覆盖率等）外，还引入了监管类指标。《联邦存款保险法案》指出，只要银行监管部门认为有必要通过保全银行资产的方式维护银行债权人的利益，银行破产清算流程就可以启动。比如，当监管层发现商业银行出现严重违规经营、经营战略激进且严重偏离监管规定的稳健经营标准、管理层严重失职等高风险行为时，即使风险没能立即从银行经营和财务指标中体现出来，为了及时止损并保护利益相关方，也应该考虑执行破产清算。《联邦存款保险公司改进法》认为，美国商业银行出现风险甚至破产的主要原因是资本充足率偏低，因此规定，当一家商业银行资本对其风险加权资产的覆盖率（即资本充足率）不足2%的状态超过90天，银行监管部门就必须对该银行采取警告、约谈和责令整改等措施，必要时可以做出对银行实施接管和破产清算的决定。这样一来，对商业银行破产清算标准的界定就成为了监管部门的重要职责。通过明确的监管指标对商业银行破产清算标准进行界定，既减少了监管层自由裁量对商业银行业务的过度干预，又避免了监管层因“唯经营财务指标论”错过银行破产清算最佳时机。

    以联邦存款保险公司为核心的商业银行处置体系

    美国联邦存款保险公司（FDIC）设立于1933年，其设立目的在于维护公众信心和金融系统的稳定，为美国储户提供存款保险保障，以及接管破产清算银行等相关任务。

    FDIC一直扮演着美国商业银行唯一法定“接管者”和“清理者”角色。对于普通的商业银行，FDIC是唯一的接管人;对于州立银行，FDIC也可以被银行所在州的监管部门指定为接管人。此外，当政府和银行监管层决定对问题银行实施救助时，还可以指定FDIC为银行财产管理者，负责对银行财产施以保全。

    相关立法方面，《1987年银行公平竞争法案》赋予FDIC在处置问题银行时成立过渡银行（Bridge Bank）的权利，FDIC可以通过管理过渡银行接管问题银行的资产和负债，保证问题银行主营业务的正常经营，尽可能地减小银行破产成本并保护银行债权人的利益。在此基础上，1991年《联邦存款保险公司改进法》指定FDIC为美国各州立银行的主要监管者和法定接管人。对于经营和财务风险很大、满足破产条件的商业银行，FDIC可以自行启动破产清算流程，从问题银行高层手中接管银行控制权、主营业务决策权和财产管理处置权。

    美国政府通过立法不断强化FDIC的银行处置职能，以FDIC为核心的银行处置体系逐渐形成。作为银行处置的主体，FDIC身兼问题银行业务接管人、代理控制人、代位债权人、财产管理人、破产受托人等一系列重要角色，享有的权力覆盖银行处置全部流程。FDIC作为负责银行破产清算事务的独立机构，首先要从银行储户、债券持有者、股东等债权人处调查，并获取详细债权信息，对债权的规范性和合法性进行甄别，然后需要在法律赋予的权责范围内对银行资产进行接管、清偿或者转让。FDIC作为独立的银行破产清算管理机构，其行为不会受到法院或银行监管机构的制约，银行股东、高管和一般债权人也无权干涉FDIC在银行破产清算过程中的决策。

    为了充分保护存款人的利益，FDIC强制要求美国绝大多數银行类金融机构参与存款保险。截至2019年6月底，FDIC受保存款占比超过六成，受保存款账户基本实现全覆盖，未受保存款账户占比不足1%。

    商业银行处置方式和利益相关方受偿顺序

    FDIC凭借其对商业银行的处置权，在银行破产处置流程方面已经趋于成熟。如果有商业银行面临严重的经营、财务风险并存在破产可能，FDIC会接管该银行并收集该银行的详细信息并评估其资产，评估对比后，本着控制处置成本、提高处置效率的原则选出最优方案。FDIC处置问题银行的方式主要有三种：收购重整、经营救助和破产清算。

    收购重整。所谓收购重整是指把问题银行交付其他收购方（一般也是金融机构）进行业务和资产重整，以期经营好转并摆脱风险的处置方法，是FDIC最常用的处置手段，对风险暴露银行的持续经营较为有利。在美国商业银行破产重整的过程中，信息披露要求较为严格，首先要披露待重整银行机构的基本信息，包括股权结构、历史沿革、主营业务、财务状况等，在此基础上还需要披露银行具体遭受了哪些经营风险和财务风险、银行破产清算过程中的资产处理办法和拟采取的计划、各类债权人在破产清算程序下预计可得到的清偿数额等信息。

    经营救助。美国在处置问题银行时，特别重视对问题银行业务的救助。相对于实体企业风险，金融机构风险传染性更强，收购重整可能会造成问题银行经营风险和财务风险在机构间传染，甚至诱发整个金融市场的风险。鉴于此，FDIC会联合美国财政部等政府部门向风险暴露银行提供救助，包括财政拨款注资、购买优先股等方式。但是，FDIC和政府部门可能会因此加大对问题银行的干预，对银行既有的股东权益形成稀释，甚至改变银行既有的运营方式，导致银行自主经营能力受到限制，从而不利于受助银行未来业务的好转。

    破产清算。当问题银行经营和财务风险处于很高水平，常规的收购和救助手段仍然难以为继时，该类银行将会被美国货币监理署（OCC）或者当地银行监管层接管，然后由FDIC作为清算人接管破产清算银行的债权债务关系，负责具体清偿，最大限度地帮助破产清算机构的债权人回收债权。

    关于美国商业银行处置利益相关方受偿优先级问题，联邦存款保险法和银行破产法均将存款类债权放在了优先受偿的“第一顺位”。在美国商业银行破产清偿的实践中，被存款保险覆盖的银行储户能够在第一时间得到FDIC的全额理赔。理赔后FDIC获得代位求偿权，成为破产清偿银行的实际债权人。没有存款保险的储户与已取得代位求偿权的FDIC处于同一求偿顺位，获偿比例按照各自的债权比例分配。商业银行破产清算资金优先分配给存款债权人和拥有代位权的FDIC后，如果还有资金剩余，该部分资金会继续按照非存款类债务的一般债权人、银行股东的顺序进行分配，其中优先股股东获偿顺序优先于普通股股东。

    美国实践对我国银行业的启示

    我国商业银行破产重整的过程与政府的推动密不可分，政府介入可以保证问题银行顺利完成一系列复杂的清算及退出程序，表1列举了我国银行业已经出现的银行破产处置案例。在包商银行案例中，存款保险与中央银行最后贷款人职能共同保障了破产清算的执行：存款保险根据国务院《存款保险条例》第五条的规定向包商银行储户提供了50万元的最高偿付额，其余超过50万元的存款由中国人民银行兜底。

    政府介入有助于稳定银行业、维护金融体系信用，但仍有不足之处。第一，政府干预程度过高，银行容易对政府形成依赖，甚至形成政府无条件兜底的“幻觉”，弱化银行自我约束动力，进而带来道德风险。第二，政府隐性担保显性化，兑现最后贷款人的角色，政府成本会增加，且一旦处理不当会损害政府公信力。第三，政府主导的模式通常一事一议，容易形成过度干预和地方保护主义，且处置过程涉及众多部门，协调成本过高易拖慢处置程序，损害债权人合法权益。结合前述对美国商业银行救助实践情况的分析，我国对处于风险暴露状态的商业银行的救助体制机制可以从以下方面寻求改进。

    健全问题银行市场化退出机制

    在竞争激烈的银行业市场中，问题银行的存在和退出市场是时有发生的正常事件，中国的监管机构应借鉴美国商业银行的处理方式，建立健全以存款保险为基础的市场化退出机制。在问题银行退出市场的过程中，应参照美国FDIC处置方式，尝试利用收购重整、安排过桥银行、发动保障基金经营救助等方式灵活处置，同时将保护债权人的切身利益作为处置准则贯穿始终。

    中小银行须受到特别关注，监管机构应积极探索并改进中小银行救助或自主退出路径，避免出现中小银行“太小而不受重视”的情况，使得风险暴露的中小银行资本状况进一步恶化。借鉴美国FDIC经验，成立中小银行资产管理机构，专业承接和处理中小银行破产后的债务债权问题，有利于问题银行的早期监管，使得中小银行的不良资产能够实现更加市场化、专业化地处理，同时保障债权人的合法权益。

    完善问题银行市场退出法律体系

    借鉴美国风险暴露银行清算和退出实践经验，贯彻落实金融稳定理事会发布的《金融机构有效处置机制核心要素》要求，进一步健全和完善我国金融机构风险处置相关法律条款，整合现有零散法规，清晰界定出问题银行从早期发现、制定救助计划、制定处置计划与处置方案，到损失分担、债权偿付、清算退出的完整架构，建立全过程的操作细则，及时、准确地进行信息披露和信息公开，避免由于信息不对称而损害债权人的合法权益。

    除此之外，还应该制定或完善相关法律法规，对我国存款保险机构在商业银行救助与处置方面的职能和作用进行更加明确地界定，明确处置过程中央行、银保监会等权责划分，明确市场参与者的具体权利义务，规范操作流程，从法律层面梳理问题银行退出市场的监管协作与信息共享机制。

    建立风险补偿机制

    保证优先清偿模式，确保异议债权人清偿顺位的优先级。同时，明确损失分攤机制，股东和无担保债权人要优于公共基金承担损失，公共基金作为兜底安排。损失和处置成本要按照法定顺序由股东、无担保债权人和未投保存款人承担，确保风险分配的公平性，动用的公共基金要能通过出售资产或其他收费方式等收回。

    在问题银行处置过程中，要有一系列行之有效的处理措施，包括强制转移资产和负债、设立过桥机构、限制股东权利、更换高管和董事、调整和终止合同等。通过风险分担和补偿机制，及时且最大限度地止损，进而对相关利益人的合法权益进行保障。

    （作者单位：对外经济贸易大学，武汉大学）