中国与G20大国协调机制

    郝苏豫

    20世纪90年代，全球经济一体化向纵深发展，国际力量对比开始向有利于新兴世界的方向倾斜，其参与全球治理的意愿与能力随之增强。然而，国际力量对比的变化并不能立刻带来全球治理格局的调整，全球经济治理结构仍然维持着以G7为代表的俱乐部大国协调模式。亚洲金融危机的爆发深刻暴露了传统治理机制的缺陷，国际社会共同应对危机的合作意愿上升，G20应运而生。在高度相互依赖的国际环境下，尤其是美国金融危机过后，世界经济复苏、稳定发展迫切需要推动全球经济治理体系改革，革新G20大国协调机制迫在眉睫。本文从四个方面论述中国与G20大国协调机制的合作与协调关系。

    二十国集团（简称G20）于1999年12月16日在德國柏林成立，其目的是为全球主要国家在经济领域进行协调合作提供平台， 维护国际货币体系和世界经济稳定，避免全球性经济危机的重演。作为西方大国和新兴大国寻求协商对话的绝佳平台，G20突破了原有的国际经济秩序，不断推动全球经济治理结构向均衡化演进，业已成为全球经济治理的重要阵地。相较于G7而言，G20反映了更广泛的成员基础，组织结构更具包容性。然而，在相当长一段时期内，全球经济治理结构主导权仍然掌握在以G7为核心的发达大国手中，G20大国协调机制并未发挥其成立的预期功效。发达国家和发展中国家应遵循权责共担、责权相应的原则，不断加强和升级合作，提高G20效率。由于发达国家主导的治理秩序已无法反映当下的南北格局和南北关系，也无法平衡各方，尤其是发展中国家的利益新诉求，G20应继续推动制度性变革，为正在崛起中的新兴市场国家和发展中国家争取更大的发言权。为打破决策僵局和提高决策效率，避免G20成为有名无实的“清谈馆”，主要成员国应以共同利益或关切为基础，即聚焦在彼此之间的共同点而非分歧上，通过协商与妥协，逐渐形成一种反映和包容各种声音的世界经济秩序。

    对中国来说，由于应对得当，金融危机后，中国在国际经济格局中的地位进一步提升，并且开始前所未有地走近全球治理的中心。G20旨在促进国际经济各领域的协商合作，代表了符合中国等发展中国家、新兴国家战略利益的方向，即发展中国家应该获得与其经济地位相匹配的话语权，未来的全球治理规则应该由发达国家和发展中国家共同制定。

    当前，中国的快速持续发展和国际地位的显著提高以及各方对中国战略倚重的上升，为中国积极参与全球治理既提供了可能条件，也提出了必然要求，因为国际社会对正在崛起的中国贡献更多的中国智慧和中国力量抱有较高的期望。在原有G7/G8或G8+5框架下，中国处于相对边缘的地位，缺乏在全球治理机制中的议程设置权。而作为发达国家和发展中国家共同治理全球经济的国际经济合作论坛，G20为中国和其他成员共同推进国际体系和平转型提供了抓手。在G20框架下，中国不仅能够在全球治理中发挥更大的国际影响力，也获得了由世界大国跃升为世界强国的历史机遇。从当前的国际大势来看，中国进一步融入G20、解决G20面临的协调困境应包括以下几方面：

    一、通过协调各国立场提高G20执行力

    G20机制的有效性在很大程度上依然取决于大国协调。只有最大程度地凝聚大国共识，G20才有可能成为具有行动力和有效性的全球治理机制。由于以美国和欧盟为代表的发达大国和中国、印度等新兴大国对G20的战略考虑存在较大差距，两大阵营在议程塑造等具体问题上难以达成一致。因而，只有率先统一了各成员国对于G20发展方向的立场，才能提高G20内部大国协调的效率，进而提高G20在具体经济问题上的执行力。在此过程中，日益全球化的中国应积极推进各成员国关于G20角色的讨论和思考，促进各国通过协商谈判协调立场，达成政策共识，这也是中国作为负责任大国的道义与担当。

    目前，G20面临着替代性选择过多的困境，关于未来的全球治理机制框架存在着诸多不同方案。特别是一些西方发达国家，仍然希望以G8为全球治理的基础，而且这一保守趋势可能还将更加明显。因此，中国应努力推动成员国形成以G20为经济治理主导机制的广泛共识。具体而言，中国应加强与西方发达国家的沟通协调，以推动中美关系良性互动为主轴，带动中国与整个西方世界关系的健康发展。随着中国作为全球主要经济体以及世界经济增长重要源泉地位的进一步巩固，中美关系的不确定性逐步上升，加上双方各为南北阵营中的重要大国，因此在G20机制中，中美合作协调占有极其重要的地位。尽管双方在全球经济治理改革的方向上存在分歧，但均支持在原有框架内进行变革的原则。为此，中美要努力消除战略互疑，在双边对话与良性互动的基础上，构建G20框架下的多边合作共议机制，以形成一个双方都能获益的全球经济治理架构和治理秩序。另一方面，中国还要强化与新兴国家之间的联系，积极引导新兴大国协调合作机制的建设，在G20内部克服分歧，争取集体利益，例如凝聚新兴大国在全球治理中的利益共识、加强金砖国家峰会的机制化建设等。

    此外，由于新兴国家和发展中国家各自为政，中国还需要充当“斡旋者”，以协调新兴和发展中国家的立场。由于双方分歧较大，一直难以形成合力，无法发挥群体的影响力，导致G20始终无法摆脱被G7或G8等团体操控的命运。因此，中国应协调好新兴和发展中国家在国际经济事务中的意见，在G20机制内发挥更大的影响力，掌握G20的主动权。

    二、加强中美在机制建设方面的协调

    G20发展与转型的关键因素之一在于中美能否在全球经济事务中加强政治互信，携手共建长效治理机制，这也关系到两国与其他成员国能否在G20框架下进行协商谈判，达成政策共识。

    金融危机爆发后，面对新兴国家要求改革国际货币体系的压力，美国通过在G20中充当“利益协调者”的角色，迫使欧盟承担了更多的改革成本。例如，在国际货币基金组织（IMF）份额和治理改革中，由于欧洲的经济活力远不如美国，美国将部分权力从欧盟成员国手中转移到新兴的发展中国家手中，并且在对IMF监督权方面附加了条件。由此，美国一方面让新兴国家承担了更多的国际义务和国际责任，满足了新兴国家获得更多发言权的愿望;另一方面削弱了欧元对美元霸主地位的威胁，有效地维护了自身的金融霸权及美元的国际地位，在一定程度上形成了新兴国家与欧盟相互制衡的局面。随着G20逐步成为主要经济体皆认可的全球经济治理平台，未来美国将继续利用G20实现其短期目标和长期战略利益。推动G20发展与转型既有利于增强美国经济活力，促进金融发展与稳定，巩固其对全球多边体系和治理秩序的主导权，也为中国稳步发展创造了健康的国际环境。

    美国哈佛大学教授杰弗里·弗兰克（Jeffrey Frank）认为，如果美国阻碍IMF改革，否认中国在经济治理中的重要作用，可能会促使中国成立以自己为中心的治理机构，这意味着美国将部分全球经济领导权让渡给了中国。因此，中美两国必须就G20机制建设问题进行协调，统一立场。中国要有针对性地做美方的工作，在G20发展上考虑美方主要关切，敦促美方摒弃冷战思维，秉持“不冲突不对抗、相互尊重、合作共赢”的原则，促进亚洲与世界经济的稳定和可持续发展，力争在G20机制建设方面与美国形成或扩大共识，以期形成“创新、包容、开放、协调”的全球经济體系和治理体系，这也是新时期中国作为新型大国理应承担的国际责任。

    三、积极参与议程塑造，争取全球经济治理话语权

    由于发达国家与发展中国家的议题偏好存在较大的异质性，G20议题的范围在两大集团的推动下不断扩展。随着议程塑造能力的重要性更加凸显，中国既需要加强与其他新兴经济体和发展中国家的合作，也需要在特定议题上争取偏好相近的发达国家的支持。

    由于处在相似的发展阶段，发展中国家的偏好具有较广泛的一致性，为中国在G20中与其他发展中成员国的合作提供了基础。在G20议程塑造进程中，中国主要通过金砖国家机制协调与其他新兴大国立场，进而在G20峰会上发起共同倡议，通过这一合作平台发挥自身对议程的影响力，获得更强的议程塑造能力。与此同时，中国也要考虑发达大国的主要关切。尽管国际力量格局正朝着有利于新兴国家和发展中国家的方向倾斜，但其话语权仍然无法与发达国家比拟，因此，在特定议题上争取发达国家的支持是有助于增进国家利益的战略选择。例如，美国对IMF改革方案的支持大大减少了中国等新兴大国将改革议题引入G20议程的阻力，提高了中国成功塑造G20议程的可能性。

    由于G20议程对全球经济治理体系改革具有重要影响，未来，中国要在塑造G20议程的行动中拥有更大的影响力，应全面积极地参与议题制定，把握规则制定的主动权，为构建新的国际经济新秩序和全球经济治理体系而努力。此外，应加强中国特色的全球治理理论体系建设，在G20机制中争取建章立制和议程设定等方面的话语权。只有既顺应世界大势、又兼具自身特色，不断加强中国特色的全球治理理论建设，推进中国国家软实力建设，为中国在全球治理实践中更好地提出“中国方案”奠定坚实的基础。

    四、积极参与国际经济治理体系变革进程

    作为一个发达国家和发展中国家可以“平等”对话的多边论坛，G20为推动国际经济体系的逐步变革提供了重要平台。自成立以来，中国一贯承认G20作为全球经济治理重要平台和核心的国际地位，支持其在全球经治理中发挥预期作用，同时凝聚政治共识，协调政策，解决当前国际社会面临的经济挑战和治理困境。进入后危机时代，在G20对话框架下，中国成为国际公共产品的重要提供者，不仅为全球经济增长发展注入了新动力和新活力，而且积极推动国际体系和平转型，是推动国际经济与金融领域制度化变革不可或缺的主要力量。因此，中国应通过G20与其他成员国共建有序、兼容和可持续发展的全球经济治理体系，避免G20在未来全球经济治理中的作用和影响力进一步下降。

    首先，充分肯定G20在全球经济治理体系改革的重要作用与地位，突出在原有治理框架内进行的原则，以免引起发达国家的不满或阻挠。同时，更加重视IMF、世界银行等传统治理机制的革新。其次，坚持把G20定位为国际经济和金融事务的协商平台，避免G20小联合国化。G20议题的泛化将导致发展中国家内部的分歧与矛盾扩大，可能会加大中国失去发展中国家和新兴大国标识的风险，阻碍中国运用该身份应对经济挑战。最后，逐步推动G20机制化进程，确保其作为全球经济治理主要平台的地位。G20机制化符合以中国为代表的新兴市场国家和发展中国家的利益，因为它意味着未来的全球治理规则不再由以美国为首的发达国家主导，发展中国家将获得更多的发言权和议程设置权。G20机制化不仅能够提升全球经济治理的效率，也为大国间的竞争，尤其是中美竞争提供了一个更具约束力的制度框架。

    当前，国际金融危机的爆发和持续，暴露了当前国际货币和金融体系的不足，中国的国家利益在现行经济治理结构难以得到有效保障。中国应当把握G20稳定的合作机制，利用G20排除达成政治性共识的干扰和障碍，积极争取国际金融市场的规则制定权，将世界经济秩序导向稳定的、可预测的发展方向。

    五、结语

    随着全球化和经济一体化的不断发展，G20在全球经济治理中发挥着越来越重要的角色。G20在危机时期推动了的国际经济治理体系中的协调合作，弥补了传统治理机制不能应对危机以及随之而来的国际力量格局变化的制度空白，并且在治理领域发挥了极大的功效。

    但是，由于G20成员国之间存在巨大差异性，G20也面临着协调困境。这种差异不仅体现在发达国家与新兴经济体之间，而且发达国家内部也存在分化。作为一种非正式机制，由于G20的“低法律化”特征带来的制度约束力缺位，往往会出现“议而不决、决而不行”局面，G20大国协调机制不能发挥有效作用，这削弱了G20参与全球经济治理的有效性。经济全球化使各国相互依赖程度达到前所未有的高度，因此，必须基于共同的利益支点培养合力，增加凝聚力，减少对话磋商的阻碍，提高G20进行大国协调的效率。面向未来，中国要积极推进G20协调机制改革与转型，进一步融入全球经济治理体系，争取话语权，提高G20非正式对话框架下的协调性，减弱G7对G20的分化作用。

    全球经济治理转型是一个缓慢的发展过程，不可能在短期内发生质变，中国需要保持足够的耐心与信心，通过不断强化自身改革，把握好国内经济增长和结构的平衡，调整好各项政策，为国际社会提出“中国方案”、贡献“中国智慧”，逐步提升中国在全球经济治理结构中的地位和话语权。

    （作者单位：上海双物信息科技有限公司）