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成本效益、政策认知与农村居民点整理农户补偿满意度研究

范文

付文凤郭杰欧名豪孟霖殷爽

摘要政策执行是政策目标实现的重要环节，政策执行的本质是主体之间考虑利益得失的利益博弈过程，利益推动行为主体执行或违反政策。农户是农村居民点整理的直接利益主体，农户自身利益需求与补偿政策的差异表现为补偿满意度，明晰农户补偿满意度影响因素，对解决农户利益需求缺位，提高农村居民点整理政策执行效率意义重大。本文在理论分析农村居民点整理农户补偿满意度影响因素的基础上，结合典型区域扬州市刘集镇农户补偿满意度调查，应用有序Logit模型，分析个人特征、家庭特征、成本效益及政策认知等因素对农村居民点整理农户补偿满意度的影响。研究结果表明：①农户补偿满意度受其自身和家庭禀赋特征影响，家庭劳动力人数较多、非农就业为主的农户，对农村土地的依赖性较低，补偿满意度会相应提升。②农户补偿满意度受成本效益因素显著影响，提高耕作便捷度、改善出行交通，会降低通勤成本，增加受益感知，进而提高农户补偿满意度；而日常消费上升、原有宅基地面积较大，会增加农户参与整理的成本投入，降低农户补偿满意度。③农户补偿满意度受政策认知因素明显影响，正面的政策制定评价、较高的政策执行满意度及农民收入增加的价值认同，均将提高农户补偿满意度。因此，应合理评估宅基地价值，重视农村居民点整理政策的长期影响评价，综合考量农村居民点整理政策实施前后农户的总成本和综合效益确定合理的补偿标准，以优化利益分配格局。并通过推进配套制度改革完善、规范政策执行机制等措施提高整理区农户的社会福利及政策认同。

关键词农村居民点整理；成本效益；政策认知；有序Logit模型；满意度

中图分类号F301.2文献标识码A文章编号1002-2104（2017）05-0138-08DOI：10.12062/cpre.20170339

现阶段建设用地过度扩张与低效利用问题严重，尤其是农村居民点用地扩张、闲置及布局散乱问题突出，侵占优质耕地并制约经济发展方式转变。农村居民点整理是建设用地存量挖潜的重要手段，能有效提高土地利用效率，改善农民生产生活条件，实现城乡统筹发展[1-2]。由于当前农村居民点整理“自上而下”实施，并非自主循序渐进过程，农民的利益诉求与政府目标存在一定差异，收益分配不合理，农户利益难以得到有效保障，极大降低农村居民点整理政策推进的民意基础。

目前，农村居民点整理微观主体农户视角的研究以农户参与农村居民点整理的意愿为主，其影响因素包括个人特征、家庭特征、政府激励等[3-6]，通过明晰产权、增加农村金融扶持、提高政府政策执行效率等将有利于提升农村居民点整理支持率[3-7]，选农户满意度通常以农村公共政策为对象，个人及其家庭特征通过影响农户需求偏好影响其满意度[8-11]，从公共政策中的受益程度是农户满意度的重要影响因素[8-9]，同时农户认知水平也会显著影响其满意度[10-11]。

现有研究从理论和实证上识别了农村居民点整理农户意愿的影响因素，据此制定以提高农户意愿为目标的政策体系有助于政府加强对农户行为的引导。但政策执行同样是政策目标得以实现的关键环节，也是检验政策是否具有科学性的标尺[12]。政策执行的本质是主体之间考虑利益得失的利益博弈过程，利益推动行为主体执行或违反政策[13]。农户是农村居民点整理的直接利益主体，农户自身利益需求与补偿政策之间差异表现为农户补偿满意度，其将直接影响农户与其他利益主体的博弈行为，进而影响农村居民点整理实施进程。而现有研究对政策执行过程中农村居民点整理农户补偿满意度关注较少，因此，本文从行为经济学视角构建农村居民点整理农户补偿满意度影响因素的理论分析框架，通过农村居民点整理典型区域江苏省扬州市刘集镇农户调查，运用有序Logit模型识别农户补偿满意度的影响因素及其程度，并提出促进农户补偿满意度提高的政策建议，为提升农村居民点整理政策实施效率提供參考。

1理论分析框架

传统理性经济人假设认为决策主体都是自私理智的，目标是自身效用最大化，并将“理性”等同于精密计算，即所有的经济行为主体都能通过成本-效益分析的精密权衡，以选择最优可选目标[14]。但个体行为除了受到利益驱使，由于外部环境的复杂性和不确定性，现实人个体特征、价值观等因素影响下行为动机差异显著，会对人类选择偏好产生影响[15-16]，使行为主体远达不到“经济人”假设的完全理性程度，人类行为普遍存在无意识、直觉等支配的“非理性”行为[17]，人们决策的标准是寻求令人满意的决策而非最优决策[18]。

参与农村居民点整理的部分农户损失了宅基地使用权和原房屋所有权，且极易引致生活成本上升、邻里关系淡薄及耕作效率降低等负面效应。因此，农户参与整理的成本，理应通过货币补贴、住房安置或社会保障等方式获得相应补偿，作为理性经济人的农户会仔细比较参与农村居民点整理所获效益与支付成本，其结果将影响其对补偿的满意度。同时农户作为实际生活中参与农村居民点整理的行为主体，个人及家庭特征存在明显差异，受到生理和心理的客观限制，政策认知水平也不相同，这也必将影响其补偿满意度。

综上，本文将农村居民点整理农户补偿满意度的影响因素归纳为个人特征、家庭特征、成本效益因素及政策认知因素4个方面。

1.1个人特征

不同偏好的个体实际上嵌入一个社会网络，扮演着某种社会角色，通过受教育水平、职业等特征表现出来，作用于个体偏好来影响其满意度评价，即个体不同社会角色的强化或凸显会明显影响其异质性的行为模式[19-20]。一般来说，年龄越小，文化程度越高，新事物接受能力越强[21]，有一定知识和技术，非农就业较容易，生活有保障，对补偿关注较低。男性外出就业较多，在农村居住时间较少，参与农村居民点整理的意愿相对较强，补偿满意度可能较高。以农业为主的农户，非农就业技能较少[5]，土地依赖性较强，可能不愿意整理搬迁，对补偿难以满意。本文以性别、年龄、文化程度、职业等表征个人特征。

1.2家庭特征

农户理性是一定选择和约束条件下的理性，农户行为是在现有资源约束条件下，为实现其预期收益而做出的理性选择[21-22]。因此，农户补偿满意度受其家庭资源禀赋特征影响。通常家庭劳动力越多，家庭收入越高，对住宅舒适度及基础设施服务等要求更高，并且具有较强支付能力[23]，愿意通过整理改善生产生活条件，对补偿的满意度相应提升。本文以家庭劳动力人数、年总收入、农业年收入等表征家庭特征。

1.3成本效益因素

成本效益分析是根据效益与成本的关系，研究决策对主体的影响，以判断决策实施成效。通过农村居民点整理，宅基地复垦成耕地，农民到城镇或中心村集中居住，交通、环境卫生与景观、邻里关系、日常消费等将发生改变。作为“理性经济人”，农户会综合考量参与农村居民点整理的总成本和总收益，尽可能地追求“效用最大化”[24]。因此，参与整理投入成本（损失）及所得效益（受益）的对比关系将直接影响农户补偿满意度判断。一般来说，较大的宅基地面积、日常消费上升、邻里关系淡薄等将提高农户感知的整理成本，进而降低农户补偿满意度。而耕地面积增加、交通条件便捷、环境卫生改善等将增强农户受益感知，提升农户补偿满意度。本文以宅基地面积、耕地面积、出行交通、耕作便捷度、环境卫生与景观、邻里关系、日常消费等表征成本效益因素。

1.4政策认知因素

政策是政府为调整社会利益分配、缓解社会矛盾而选择做与选择不做的事情[25]，包括政策制定、执行、评估等环节。农户政策认知指其对政策的了解及政策制定、执行及实施效果的评价。认知决定农户偏好，进一步又指导其行为和决策[26]，因此，農户政策认知影响其补偿满意度。通常，农户对农村居民点整理政策了解程度越高，对政策制定和执行越满意、对政策实施效益和价值的认同度越强，农户补偿满意度都会相应提升，本文以农户对农村居民点整理政策了解程度、政府政策制定评价、政府政策执行评价、土地利用效率提升的价值认同、农民收入增加的价值认同等表征政策认知因素。

2研究区域、数据来源及样本特征

2.1研究区域

扬州市位于江苏省中部，是南京都市圈和上海经济圈的节点城市，土地面积6 591 km2。1996—2014年扬州市地区生产总值从351.15亿元增长至3 697.9亿元。同期建设用地面积从107 950.95 hm2增长至146 016.49 hm2，净增38 065.5 hm2，耕地减少36 288.6 hm2。扬州市农村居民点布局分散，2010年人均农村居民点用地超过220 m2/人，远高于150 m2/人的国家标准，推进农村居民点整理，有助于缓解用地矛盾、促进建设用地集约利用。刘集镇地处扬州市西郊，距市中心13 km，交通便利，自2010年实施“城乡建设用地增减挂钩”政策以来，五年间共拆迁整理2 400余户宅基地，净增耕地214 hm2，是扬州市实施农村居民点整理的典型乡镇之一，考察其农村居民点整理农户补偿满意度，具有一定代表性。

2.2数据来源

农户调查于2015年7—8月展开，根据农村居民点整理政策实施规模、安置时间等因素，选定刘集镇黄营、百寿、建军等8个行政村。采用问卷调查与实地入户访谈相结合的方法，共发放问卷240份。剔除未能回收和数据不完整问卷，最终选用223份问卷，有效回收率92.9%。

问卷内容：①农户个人及其家庭特征，包括农户年龄、性别、学历、职业、家庭人口数、年收入等；②农村居民点整理中农户的成本效益调查，包括宅基地面积、耕地面积、日常消费、交通条件、环境卫生、邻里关系等；③农户对农村居民点整理政策的认知调查，包括政策了解程度、政策制定和执行评价、政策价值评估等。

此外，为使农户较容易且真实的回答问卷内容，调查遵循以下原则：①选取已搬迁居住半年及以上的行政村，随机抽取农户，通过现场讲解，使被访农户对调查内容有一定理解；②避免因选项过于细化而使农民无法确定答案，将感知变量选项分为三个等级：满意（同意、了解）、一般、不满意（不同意、不了解），仅要求农户给出总的评价；③为使农户能真实地表达观点，一方面向农户说明调查意图，另一方面避开村干部，确保农民不存在策略性行为。

2.3样本特征

样本农户中，68.16%的农户为男性，89.24%的农户年龄在40岁以上，83%左右的农户文化程度在初中及以下，71.75%的农户从事非农就业。从其家庭特征来看，70%左右的农户家庭劳动力人数在3人及以下，家庭年收入在5—10万的农户较多，占样本农户的43.95%，21%左右的农户家庭农业年收入在5 000元以上。总体上看，样本农户特征符合目前我国农村留守农户年龄较大、受教育程度较低的现实，且相关经济数据符合地方年鉴统计资料，样本具有一定的代表性。此外，调查显示，对获得补偿满意的农户仅占全部样本的18.8%（42人），42.2%的农户（94人）对获得补偿不满意，其余39.0%的农户补偿满意度一般（见表1）。可见，研究区域农户对农村居民点整理所得补偿满意度不高，需要进一步分析其主要影响因素，为完善相关政策激励提供依据。

3模型构建与结果分析

3.1模型选择

农户补偿满意度y为有序特征的离散变量：不满意为0，一般为1，满意为2。由于有序Logit模型所假设的随机效用分布形式更适合效用最大化时的分布选择[27]，应用最为广泛。因此，本文采用有序Logit模型，模型设定如下：

假设y*=βXi+ε（y*表示观测现象内在趋势，不能被直接测量），选择规则为：

表3中简称“cut”），y表示样本农户的补偿满意度；X表示前文四类影响因素中的19个具体变量，i=1，2…，19；β为自变量系数；ε为随机扰动项。

3.2变量描述性统计与多重共线性检验

根据变量类型分别赋值，其描述性统计情况见表2。

此外，为提高分析结果的的可靠性，对各自变量进行多重共线性检验。结果显示容差（Tolerance）最小值为1.06，方差膨胀因子（VIF）最大值为1.59。可见解释变量之间不存在明显的多重共线性问题，不需要对变量进行剔除或调整。

3.3模型运行与结果分析

运用stata12.0软件对有序Logit模型进行估计。可见，性别、年龄、职业、劳动力人数、家庭农业年收入、宅基地面积、耕作便捷度、出行交通、日常消费、政府政策制定和执行评价、农民收入增加的价值认同等变量对农户补偿满意度影响显著（表3）。

（1）个人特征。性别、年龄、职业对农户补偿满意度的影响分别在5%、5%、10%的水平上显著。其中，男性的补偿满意度较低，可能因为男性在农村家庭中占主导地位，接受知识较多，产权意识较强，对补偿要求高。年龄对补偿满意度影响为正，即农户年龄越大，补偿满意度越高。这与已有研究认为年龄越大的农民，守旧意识和恋土情节比较严重，新事物理解和接受能力较差，不愿意参与农村居民点整理[4，21]，补偿满意度较低的认识存在差异。可能因为本文调查的农户平均年龄较大（约56岁），为子孙生活质量考虑，愿意通过整理改善生活条件，对补偿容易满足。职业对补偿满意度影响为正，即非农就业为主的农户，补偿满意度更高。文化程度对补偿满意度的影响不显著，可能是一方面，文化程度越高，非农就业机会较多，农村非其主要的生活场所，并且文化程度较高，更重视子女教育，为获得更好的教育设施愿意搬迁到城镇居住，补偿容易满足。但另一方面，文化程度越高，产权保护意识越强，为寻求更大的宅基地退出回报而不轻易满足[28]。

（2）家庭特征。勞动力人数及农业年收入对农户补偿满意度的影响均在5%水平上显著。其中，劳动力人数对补偿满意度影响为正，家庭劳动力越多，就业、应急等能力提高，土地依赖降低，补偿满意度上升。农业年收入对补偿满意度影响为负，因为整理后耕作半径加大，耕作效率下降，同时畜禽养殖受限，使农业收入较高的家庭收入损失更明显，降低其补偿满意度。此外，家庭年总收入对农户补偿满意度影响不显著，总收入高的家庭，选择与支付能力高，更愿意向城镇集中以获得更好的工作与生活条件，补偿容易满足；但收入较高的家庭可能受教育水平较高，产权意识尤其是土地发展权意识更强，认为宅基地退出应获得更高补偿。

（3）成本效益因素。宅基地面积、耕作便捷度、出行交通、日常消费等对农户补偿满意度的影响均在5%水平上显著。其中，宅基地面积对农户补偿满意度影响为负，因为农户拥有的宅基地面积越大，用来建房出租、畜禽养殖等所获收入越高，一旦整理搬迁，农户收入减少，补偿弥补收入损失的难度加大，降低农户补偿满意度。耕作便捷度和出行交通对农户补偿满意度影响为正，交通条件改善，交通成本降低，农户补偿满意度会相应提升。但调查发现约80%的农户表示参与整理后，居住区与耕地距离延长，耕作不便捷。日常消费对农户补偿满意度影响为负，调查发现90%的农户表示集中居住后，改变了传统土灶做饭、井水洗衣等生活方式，水、电、液化气等费用明显提高，极大降低了农户补偿满意度。

此外，耕地面积、环境卫生与景观、邻里关系等对农户补偿满意度影响均不显著。一般来说，耕地面积增加，农业收益上升，农户补偿满意度将有所提高，但另一方面宅基地复垦成耕地的地块土壤肥力有限，所需投入较高，而能创造的农业收益较低，农户对宅基地非农使用偏好远远大于农用；且搬迁后耕作半径扩大，进一步降低农户补偿满意度。由于农村地区本身景观效果良好，且部分农户更习惯独栋、独户的居住环境，环境卫生与景观对农户补偿满意度影响不显著。据调查，搬至安置小区后仅4.5%的受访农户认为邻里关系淡薄，由于农村现代化进程推进，经济意识、功利因素等影响，使得农村人际关系更加复杂多变，邻里功能大为削弱，邻里关系更多成为“地理”上的概念[29-30]，因此其对农户补偿满意度影响不显著。

（4）政策认知因素。政府政策制定评价、政府政策执行评价、农民收入增加的价值认同等对农户补偿满意度的影响分别在1%、1%、5%水平上显著。其中，农户对政府政策制定评价越高，补偿满意度越高，但应指出的是分别有12.1%、49.3%的农户对政府政策制定持否定与一般态度。农户对政府政策执行情况越满意，补偿满意度就越高，而调查发现仅30.9%的农户对政府政策执行持满意态度。农户对政策实施是否增加自身经济收益较为重视，提高农户参与整理的经济福利，将会显著提高农户补偿满意度，但调查显示仅11%左右的农户认同农村居民点整理使收入增加。政策了解程度对农户补偿满意度影响不显著，可能是一方面农户了解政策并支持国家的宏观决策，补偿容易满足，但另一方面，可能因为农户对政策足够了解，能清晰衡量宅基地价值，降低其补偿满意度。提高土地利用效率的价值认同对农户补偿满意度的影响不显著，可能是农户对减少农村房屋闲置、土地抛荒等价值关注较低。

4结论与政策建议

4.1结论

（1）农户补偿满意度影响农村居民点整理政策的实施成效。从行为经济学视角构建农村居民点整理农户补偿满意度影响因素的理论分析框架，运用有序Logit模型识别影响因素的显著性，据此制定提高农户补偿满意度的政策措施，为提升农村居民点整理政策执行效率、推进农村居民点整理实践提供有益参考。

（2）农户补偿满意度受成本效益因素显著影响，耕作便捷度、出行交通、宅基地面积、日常消费等对农户补偿满意度的影响均在5%水平上显著。提高耕作便捷度、改善出行交通，会降低通勤成本，增加受益感知，进而提高农户补偿满意度，而日常消费上升、原有宅基地面积较大，会增加农户参与整理的成本投入，降低农户补偿满意度。

（3）农户补偿满意度受政策认知因素影响，政府政策制定评价、政府政策执行评价、农民收入增加的价值认同等对农户补偿满意度影响分别在1%、1%、5%水平上显著。正面的政策制定评价、较高的政策执行满意度及农民收入增加的价值认同，均将提高农户补偿满意度。

（4）农户补偿满意度还受其自身和家庭禀赋特征影响。家庭劳动力人数较多、非农就业为主的农户，对农村土地的依赖性较低，补偿满意度会相应提升。

4.2政策建议

（1）综合考量利益相关者成本效益变化，优化利益分配格局。现行农村居民点整理政策缺乏经济、社会和生态成本效益的综合考量，导致收益分配不合理，成为制约农村居民点整理有序推进的关键。因此，应借鉴土地价格评估的理论和方法，考虑土地区位、土地市场供求、宅基地福利性质等因素合理评估宅基地价值，并从收入、支出、环境、交通等变化评价农村居民点整理政策的长期影响。明确按各主体贡献大小进行利益分配，基于资源环境经济学理论，运用直接市场法、替代法、条件价值法等，系统厘清各利益主体的总成本和综合效益，优化利益分配格局。

（2）推进配套制度改革完善，提高整理区农户社会福利。正确对待农村居民点整理政策可能存在的规划引导不足、就业培训服务缺失、农民收入难以提高等问题。基于适宜性和农户意愿，适当选择整理区域，科学规划新区，合理控制整理规模，从而强化农村居民点整理的规划引导；根据地区产业发展和社会用工需求出台就业扶持政策，搭建就业服务平台，开展有针对性的职业技术培训，提高农户非农就业能力和收入；确立城镇安置区农民的居民身份，使其享有城镇社会保障，加快户籍制度改革，提高社会保障水平，增进整理区农户社会福利。

（3）规范政府行为并完善政策执行机制，提高农户政策认同。通过加强政府工作人员专业知识和技能培训工作、建立突出能力素质的选拔机制、健全监督考核等措施，培育和提高政府部门政策执行队伍的素质和能力。同时，简化行政行为程序，提高政府行政效率，对整理过程中产生的产权、补偿和管理纠纷等进行及时有效处理，以消除农户疑虑与抵触心理[3]。并且，积极、广泛地征求被整理农户意见，保证农民的知情权、参与权，让更多农民参与农村居民点整理决策[31]。通过规范政府行为，完善政策执行机制，提高农户对农村居民点整理的政策认同。

（编辑：王爱萍）

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作者简介：付文凤，博士生，主要研究方向为土地利用规划与管理。Email：2014209020@njau.edu.cn。

通讯作者：郭杰，博士，副教授，主要研究方向为土地利用规划与管理、土地利用变化及其生态效应。Email：guojie@njau.edu.cn。

基金项目：国家自然科学基金“基于规划控制目标与极限供给情景的建设用地指标差别化配置研究——以江苏省为例”（批准号：71303119）；江苏高校哲学社会科学优秀创新团队“城乡统筹与农村土地制度创新”（批准号：2015ZSTD004）。

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