| 标题 | 公路工程档案管理探讨 |
| 范文 | 储立芳 [摘要]探讨公路工程档案管理的新方法有利于促进档案管理规范化、丰富档案学研究体系、释放档案潜在价值。文章指出了当前公路工程档案管理存在管理意识松懈、管理制度缺失、管理手段单一等问题。针对这些问题提出相应的措施，即构建公路工程档案管理机制、制定公路工程档案管理制度、充实公路工程档案管理技术。 [关键词]公路工程；档案管理；管理理念 [DOI]1013939/jcnkizgsc201801116 公路工程档案是指从工程项目提成、立项、审批、勘察设计、生产准备、施工、监理、验收等工程建设及工程管理过程形成并应归档保存的文字、表格、声像、图纸等各种载体材料。[1]开展公路工程档案管理的目的在于加强公路、公路用地及公路设施的保护，促进我国公路事业的发展，更好地发挥公路在国民经济发展和人民生活中的作用。从我国现阶段开展公路工程档案管理的实践来看，公路工程档案管理尚处于探索阶段，公路工程档案杂乱、相关人员管理意识不强、完整性和系统性得不到保证、使用率低等问题普遍存在，严重制约了我国公路管理水平。特别是人类进入大数据时代以来，以数据体量巨大（Volume）、数据类型繁多（Variety）、价值密度低（Value）、处理速度快（Velocity）为特征的大数据给公路工程档案管理工作带来新的发展机遇与挑战。因此，探寻开展公路工程档案管理的意义、分析公路工程档案管理面临的挑战并提出相应的完善措施显得非常必要而又迫切。 1探讨公路工程档案管理的意义 公路是促进国家经济发展的重要基础设施，需要通过现代化管理手段和制度化管理体系来保障其功能的有效发挥。公路工程档案管理作为公路管理中的一个重要环节，对其管理理念、管理机制、管理制度、管理手段、发展趋势等进行深入研究将具有重要意义。 11促进档案管理规范化 开展公路工程档案管理的最终目的是促进我国公路产业在法律规定的引导下走向法制化、规范化。从完善公路工程档案管理制度来看，目前，我国有关公路工程档案管理的法律法规极少，零散地分布于《档案法》《公路法》《公路工程竣交工验收办法实施细则》《公路安全保护条例》等法律文件之中，难以有效规范具体公路工程档案管理工作。而通过研究公路工程档案管理工作，可以对公路工程档案管理过程中具有重大法律意义的现象和事实进行高度概括，抽象表达形成用于指导公路工程档案管理实践的一般性规律，促使我国公路工程档案管理工作走向法制化、规范化道路。从规范公路工程档案管理流程来看，公路工程档案管理研究涉及公路工程档案的形成、建设、管理、应用、维护、保障等环节，通过分析每项环节的实施现状，找出实施过程中存在的不足，并提出相应的完善意见，有利于统一、标准化的公路工程档案管理流程的诞生。 12丰富档案学研究体系 开展公路工程档案管理研究既是对传统档案学理论的继承，又是对未来档案学发展方向的补充。从档案学研究体系构成要素来看，开展公路工程档案管理研究能够丰富档案学基础研究、应用研究。在管理公路工程档案过程中总结出的一般性规律，可以丰富档案事业发展的基本理论体系，这些基本理论体系又将反作用于具体公路工程档案管理实践活动，形成关于公路工程档案事业建设的理论体系。从档案学研究发展的特点来看，当代科学发展的大趋势是多学科的相互渗透，科学的高度分化和综合的趋势越来越趋于主导地位，其结果是大量的交叉性、边缘性学科不断出现。[2]公路工程档案管理研究不仅是档案学研究的范畴，还属于行政管理学、经济学、法学等多个学科的研究范畴。在遵循档案学基本原理的基础上，从行政管理学、经济学、法学等多个视角展开研究，既丰富了档案学研究的视角与方法，又推进了公路工程档案规范化管理的理论与操作体系的诞生。从档案学研究支撑条件来看，公路工程档案一方面能够为科研人员提供最直接的原始记录作为借鉴，另一方面能够为实验开展提供基础数据作为间接参考。科学地管理工程档案有助于档案研究人员在总结前人研究成果的基础上，汲取其研究成果中的精华，弥补其研究成果中的不足，避免研究工作陷入誤区。 13释放档案潜在价值 公路工程档案管理的价值在于释放公路工程档案的参考决策价值、法律证据等其他价值。公路工程档案记录着公路工程建设及管理的全过程，包含了公路工程从项目筹备、项目招标、勘察设计、施工建设、项目监督及竣工验收等过程中形成的各种有保存价值的文字、图像、声像等形式与载体的资料，能够客观真实地反映公路工程建设及管理的历史面貌。在参考决策方面，进入大数据时代，档案资源几何级增长，信息流通速度加快，公路工程项目投融资主体、渠道呈现出多元化趋势，这些都给公路管理工作提出了新的要求。它要求公路管理部门在制定战略决策、管理决策、业务决策时要做到及时、准确和科学。通过研究公路工程档案，可以使管理者清楚地发现公路工程建设及管理过程中存在的资源配置不合理、人员安排不科学、组织机构运行效率低、工程建设成本高等问题，从而采取合理有效的措施，及时调整管理结构，降低工程建设成本，实现资源配置最优，最终推动公路事业的有序发展。 在法律证据价值方面，公路工程档案详细地记录了公路工程建设项目的性质、规模和施工质量，是责任主体用于澄清责任、推行工程质量终身制的有力保障。在公路工程建设及管理的过程中，不可避免地会出现合同双方对簿公堂的情况。有时权利受损主体会因缺少某些关键性的证据资料，往往在整个诉讼过程中显得十分被动，而通过研究公路工程档案能够帮助权利受损主体迅速找到赢得诉讼的关键性证据资料。 2公路工程档案管理面临的挑战 公路管理部门开展公路工程档案管理工作具有重要意义，但从当前各单位管理公路工程档案的现状看，公路工程档案管理工作面临以下挑战。 21管理意识松懈 公路工程档案管理意识是指公路管理部门能够自觉运用科学管理的思想方法和基本原则去探寻、分析和解决公路工程档案管理过程中面临的问题，在长期的公路工程档案管理过程中形成的一种独特的智慧。它来源于公路工程管理实践活动，同时又高于公路工程管理实践活动，对公路工程档案管理实践起着重要的指导作用。目前，公路工程档案管理意识松懈已经成为公路管理部门在开展公路工程档案整理时亟须解决的问题之一。在公路工程档案价值的认知方面，部分参建单位仍旧存在以往封闭、保守的观念，没有认识到公路工程档案是公路工程建设过程中的真实记录，忽视公路工程档案在参考决策、法律证据等方面的价值，出现了重进度、轻记录，重建设、轻档案的错误意识，导致公路工程档案的完整性、系统性遭受到不同程度的破坏。在公路工程档案管理工作的实施方面，部分参建单位缺乏专业的档案管理人员。随着我国大规模公路建设的开展，公路管理部门需要管养的公路路程日益增长，公路管理人员工作量日益增大，只能通过聘用临时工作人员整理档案。这些临时工作人员没有经过专业的培训，未能系统地学习公路工程档案整理方面的知识，档案整理技术参差不齐，难以满足公路工程档案整理工作的需要。或者是挑选部分大型公路工程项目实施过程中产生的档案进行整理，久而久之会导致大量公路工程档案材料遗失。 22管理制度缺失 公路工程档案管理制度是公路工程档案管理必须遵循的规章制度，科学合理的公路工程档案管理制度是经济社会发展到一定阶段的必然选择，它能为公路工程档案管理工作的有序开展提供制度保证。从现阶段我国关于公路工程档案的立法实践来看，现行公路工程档案管理制度极为复杂、不规范，在实际操作中很难将其运用到具体情形中。主要表现在以下几个方面： 第一，公路工程档案权属关系不明。清晰的权属关系是保障公路工程档案管理工作正常运行的首要条件，它能够帮助明确不同主体在参与公路工程档案管理过程中的权、责、利关系。然而现行法律政策并未明确划分不同主体之间的权、责、利关系。如关于公路档案管理权限的确认，《档案法》《档案行政处罚程序暂行规定》均明确规定县级以上档案行政管理部门为执法主体，而《公路路政档案管理制度》规定，省公路管理机构的路政机构是负责全省路政档案管理工作的指导、监督和考核，没有具体明确公路档案管理权限主体。[3] 第二，公路工程档案管理流程不规范。虽然公路工程参建单位的项目管理处在项目开工初期就制订了《竣工档案编制实施细则》和《项目档案管理办法》等一系列用于规范公路工程档案管理的制度，但是在实际落实的过程中，部分参建单位忽视了公路工程档案立卷编制的重要性，没有建立起具体的公路工程档案的收集、归类和保管制度，或者已经制定了相应制度，但不注重落实。由此出现了档案整理人员不知道如何归档、档号应该如何编写、已经整理好的公路工程档案内没有明确的卷内目录等情况，严重制约了公路工程档案的增值利用。 23管理手段单一 进入大数据时代，公路工程档案类型增多，档案数量快速增长，来源渠道更加丰富，收集整理难度加大，公民对公路工程档案利用频率增加，需求呈现出多元化趋势。新时期赋予公路工程档案管理的特点均要求公路管理部门创新公路工程档案管理手段。然而，公路管理部门并未察觉新时期赋予公路工程档案管理工作的特点，依旧使用单一化的管理手段管理公路工程档案。 从公路管理部门管理工程档案的技术手段来看，未能充分发挥数字技术的推动作用。只有将数字技术引进并应用到公路工程档案的信息化管理过程中，通过改变公路工程档案的记录方式和存储方式，才能促进公路工程档案资源在互联网平台上的资源共享，使公路工程档案发挥出实际经济效益。公路工程档案数字化标准作为数字化公路工程档案的基础，由于公路管理部门未能在技术要求和格式规范方面做出统一规定，现发展成为阻碍实现公路工程档案资源共享的最大障碍。公路工程档案类型多、数量大，如果将所有的公路工程档案都进行数字化，必将耗费大量的人力、物力和财力。更何况并不是所有的公路工程档案都具有保存和增值开发的价值。这就要求档案整理人员对公路工程档案的数字化范围进行确认。尽管我国《纸质档案数字化技术规范》中明确规定了数字化档案的确定原则，但是这些规定都是从宏观角度出发划分数字化档案的范围，这种模糊的规定给档案整理人员实际操作增加了不少麻烦。 从公路管理部门管理工程档案的奖惩手段来看，未能发挥奖惩手段的实际作用。通常情况下，在公路工程项目建设实施过程中，参建单位都会了解相关的档案管理制度，制度中明确规定了奖罚措施，因为要确保公路工程进度或者碍于情面，所以这些奖罚措施（尤其是惩罚措施）无法真正落实到实处，妨碍了公路工程档案的有效管理。 3完善公路工程档案管理的措施 公路工程档案是衡量公路管理科学化和现代化的重要尺度，是公路管理部門决策和制定决策的基础，是日后维护、运营、改扩建公路的重要依据，因此有必要进一步完善公路工程档案管理的具体措施，以弥补公路工程档案管理在管理意识、管理制度、管理手段等方面存在的不足。具体完善措施如下。 31构建公路工程档案管理机制 构建公路工程档案管理机制的目的在于提高公路工程档案管理工作的效率，保障公路工程档案管理工作向着更加规范、更加科学的方向发展，促进公路工程档案管理更加专业化、精细化。笔者认为构建公路工程档案管理机制应从构建人才机制、绩效机制、服务机制三方面着手。 构建人才机制要重点突出以人为本的重要理念，注重将人的自然属性、社会属性和精神属性有机地结合在一起。在公路工程档案管理的过程中，只有把人的属性有机地结合起来才能充分调动档案管理人的工作积极性，只有在管理过程中营造出尊重劳动成果和工作意愿的环境才能调动档案管理人员的创造性。注重培养综合性的公路工程档案管理人才，帮助提高他们的专业业务知识和技能水平。应注重提升公路工程档案工作队伍的整体水平，实行职业资格证书制度，加强档案管理人员的职业道德建设。 构建绩效机制可以进一步明确公路工程档案管理过程中各参与主体的权责利关系，在引起领导重视的同时调动各个环节中管理人员的工作积极性，最终提高公路工程档案管理的效率。构建绩效机制需要公路管理部门设立明确的目标，制定目标实现奖惩制度。 构建服务机制以提高公路工程档案的利用率。开展公路工程档案管理的最终目的是为了让政府部门、社会公众更好地利用公路工程档案，使公路工程档案的价值达到最大化。在大数据环境下，社会公众对公路工程档案的需求更加多样，因此在构建服务机制时要尝试拓宽公路工程档案的服务面，善于运用多种服务渠道，努力满足社会公众的个性化需求。 32制定公路工程档案管理制度 制定公路工程档案管理制度能够保证公路工程项目建设、设计、施工、监理等单位在管理公路工程档案的过程中做到有章可循。制定公路工程档案需要对公路工程档案管理活动进行整体性、系统性思考，在制定过程中要注意以下几点： 第一，不同规章制度之间注重协同。公路工程档案管理制度的运行必须在《档案法》和《公路法》的体系之内，不能出现与这两部法律立法宗旨相违背的制度规定。《公路工程竣工验收办法》《公路工程竣工文件材料立卷归档管理办法》《高速公路建设项目案卷质量标准》等规章制度是正在运行的规范公路工程档案管理活动的制度，公路管理部门在制定专门的公路工程档案管理制度时，要避免与这些规章制度产生矛盾与冲突。 第二，充分考虑单位自身的实际情况。由于各相关单位实际情况各不相同，因此应在国家层面制定的法律规章框架下，根据本单位实际，制定本单位高速公路档案管理规章制度，以此作为实行档案精细化管理的遵循。[4] 第三，规范公路工程档案管理制度制定过程。在制定公路工程档案管理制度的过程中，公路管理部门应该充分重视管理制度的制定工作，成立专门的公路工程档案管理制度制定工作小组，选派具有法学、档案学专业背景的管理人员作为小组成员，召开单位论证会讨论管理制度草案，对其中存在疑问的规定进行认真修改和完善，以确保公路工程档案管理制度的合法性、合理性和可行性。 33充实公路工程档案管理技术 运用数字化技术管理公路工程档案既是我国经济和社会发展的必然结果，也是完善公路工程档案管理、促进公路工程档案增值利用的有力保障。若要保证数字化技术能够被灵活地运用到公路工程档案管理中，就必须完善相应的技术管理体系。 制定公路工程档案数字化标准。标准化是实施公路工程档案数字化的关键。数字化的对象是公路工程项目建设及管理过程中产生的传统纸质档案、音频档案和视频档案。在数字化转化过程中要进一步明确其范围，在借鉴国际通用标准和国外先进标准的基础上，结合我国数字化实施现状，探索建立一套统一的转换标准，以适应不同版本软、硬件的需要，从而更好地实现档案资源共享。 完善数字化公路工程档案利用的网络安全技术。公路管理部门应从多个面保护数字化公路工程档案的安全。第一，要不断提高公路工程档案管理人员的信息安全意识；第二，组织公路工程档案管理人员学习先进的信息安全技术，如网络防火墙技术、数据传输技术、访问权限技术、加密技术等，合理地将这些先进的信息安全技术运用到保护公路工程档案数字化资源的实践中；第三，针对公路工程档案管理人员开展职业道德教育，加强他们的档案信息伦理意识；第四，通过广泛宣传公路工程档案的重要性和安全性，在全社会营造出保护公路工程档案安全的良好氛围。参考文献： [1]房飞浅谈公路工程档案管理[J].兰台世界，2014（S4）：46-47 [2]管先海对档案学研究发展特点和理论体系构建的思考[J].档案管理，2005（3）：21-24 [3]付慧杰公路路政档案规范化管理研究[D].西安：長安大学，2012 [4]吴轶高速公路档案精细化管理的实践探索[J].浙江档案，2015（3）：63 |
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