| 标题 | 以四个“更加突出”推动高技术产业高质量发展 |
| 范文 | 张于喆 杨威 郑腾飞 2019年以来，面对国内外风险挑战明显上升的复杂局面，我国高技术产业全年保持持续健康发展，表现为：规模持续增长、技术能力持续提升、组织平台化发展、布局持续优化、环境持续改善，为“夯实实体经济根基，推动社会生产力水平整体改善”奠定了坚实基础;但产业高质量发展也面临着增速逐级下滑、核心技术能力缺失、产业链掌控力不足、集群优势并未凸显、发展理念有待转变等方面的压力。在高技术产业高质量发展面临周期性放缓和结构性转型的双重压力时，坚持以供给侧结构性改革为主线，坚持以改革开放为动力，推动高质量发展，已经成为社会共识和当前产业发展的必选项。为此，必须更加突出以强大国内市场为牵引的产业发展模式，更加突出以协同机制为保障的政府职责体系，更加突出以“卡脖子”领域为重点的资源配置方向，更加突出以企业为主体的创新发展模式，以更加精准的政策措施助推产业高质量发展。 一、更加突出以强大国内市场为牵引的产业发展模式 面对外部压力不断加大的国际形势，要善于把外部压力转化为深化改革、扩大开放的强大动力;为此，必须充分发挥国内市场规模优势，高度重视强大国内市场的“领先效应”，即，最早将具有全球性潜力创新大规模应用，并成功将其向其他市场推广的区域性市场，也就是说，领先市场并不一定是技术的最初发明地，但必须为满足本国市场需求而最先采用创新，而且通过影响国际市场需求促进了创新的全球扩散。只有充分利用我国的体量优势，并运用市场导向的政策工具为企业参与和创新发展提供适当的制度框架;即，以“领先市场”降低企业面临内外部环境不确定性和数字转型发展要求的不适感，寻求在创新快速迭代与成本效益最佳之间謀求平衡。具体而言： 一是坚持国家战略需求导向。随着新一代信息技术与实体经济正在加速走向深度融合，应针对不同区域的资源禀赋、使命任务和面临的主要痛点、难点、堵点，在确定资源分配优先级的基础上，突出重点、统筹规划、加快推进与新时代相适应的新型基础设施建设，充分发挥新型基础设施在开展科学、技术和创新活动方面的支撑作用，使其成为高技术产业提质增效、高质量发展的关键举措。要围绕补短板、促升级、增后劲、惠民生，通过立法、标准、认证和政府采购等政策工具构建前瞻布局新型基础设施并提供基础平台服务，促进创新要素便捷流动，为加快突破关键核心技术创造市场新需求，有效防范化解信息领域的重大风险隐患，更好维护国家信息领域的稳定、安全和功能完整;同时，推动新的国际科技创新合作和国际创新资源有效集聚，以寻求开发满足国家战略需求优先级目标所需的前沿性和颠覆性技术的新机会，最终实现促进信息消费、推动信息行业发展、提升行业创新能力，确保大国竞争时更好发挥我国的相对优势。 二是强化市场需求。在“持续释放内需潜力，增强发展内生动力”的政策背景下，依托体量庞大的下游相关产业需求，充分发挥市场需求汇聚资源的优势，借助中期视角的“预期管理”，运用利益驱动企业、高校、科研院所等市场主体资源共享和交流协作，引导各方投资上游关键核心技术和关键装备，为“卡脖子”相关领域的强大创造市场环境，带动关键核心技术的突破和支撑产业基础能力的提升，在增强满足需求能力的同时“发挥投资对优化供给结构的关键性作用”。同时，围绕关键共性技术供给能力提升和大规模产业化应用，推动“龙头引领、多元合力”的产业链一体化发展格局，有效重构组合技术、资本、组织等创新资源并开展全要素、全产业链、全价值链的产学研协同创新，构建细分专业行业领域的创新生态系统和联动协调发展格局。此外，充分发挥市场机制作用，尊重企业、企业家的创造精神，采用减免税费、提供额外业务等方法鼓励中小微企业围绕产业发展的痛点、难点和堵点开展多层次、多形式、多样化的应用创新，促进能够发挥大作用的小成果快速落地。 二、更加突出以协同机制为保障的政府职责体系 在技术层面，高技术产业经历了巨大变化，技术的颠覆性潜力带来了新的威胁和治理困境，因而对治理质量的要求越来越高，需要营造一个合作参与性更强的政策环境;即，既需要一种多元利益攸关方更具互动性、更持久的合作模式，又需要不同层面（如国家与区域）政策之间的协同效应。为有效应对因技术变革带来的产业治理挑战，共同应对未来产业发展的不确定性和风险，必须要坚持保障安全与促进发展并重，必须要坚持鼓励创新与包容审慎并重，必须要坚持政府主导与多方参与并重，要站在企业和企业家的视角，以企业和企业家的获得感为坐标，以全面协同机制为保障，以刀刃向内的自我革命，通过建立健全一个适合变革性新技术的政府职责体系，推进治理体系和治理能力现代化，切实把制度优势转化为治理效能。因而，只有通过加强多元利益攸关方之间的有效沟通和紧密合作，充分理解技术的发展方向并遵循创新的一般规律，才能有效构建具有能激发和释放市场主体活力、能提升为企服务的效率效能、能降低安全风险实现更长远利益等特点的政府职责体系，才能将高技术产业高质量发展的潜在优势转化为国家竞争优势。具体而言： 一是建立健全涉企政策的参与机制。面对人工智能、平台经济等新经济、新模式带来的大转型、大变革、大挑战，必须学会从利益相关者角度思考问题，包括其利益诉求是什么？风险是什么？谁能影响？什么条件下可以让渡利益？如何控制风险？为此，要提升政策效果的精准性，政策出台不能仅仅是给各方提供一个结果，必须要和利益相关方一起明晰政策出台的背景、依据、范围等内容。因而，一方面，要围绕“重大政策、重大工程、重大项目”，积极聘请政治素质高、业务能力强的优秀企业家担任经济顾问，参与经济社会发展重大政策研究;聘请企业家担任政府咨询专家或决策咨询顾问，在规划编制、文件起草等方面发挥企业家的专家作用，提高政策针对性和可行性，以便形成开放、协商的科学决策体系和“亲”“清”新型政商关系。另一方面，还要通过完善的协调机制形成协同互动、合作互补的局面，进一步解决政策落实同步性差的突出问题，即，加强中央政府部门之间、中央与地方政府部门之间、地方政府各部门之间的政策协调、相互合作，要在部门间寻找促进高质量发展的最大公约数，并以明晰的政策目标、任务、措施，不断整合资源、改革管理体制，以期更有效地利用研发创新资源、提升科技创新能力。 二是构建多方共建共享共筹共治新型基础设施的统筹机制。要聚焦于解决制约新型基础设施发展的制度性瓶颈，打破“自成体系、条块分割、各自为战”的发展模式，从根本上提高新型基础设施的“自主可控”安全保障作用和支撑引领产业发展作用。要通过加强与利益相关方的合作，给予相关主体充分的利益表达空间，从总体国家安全观层次正确面对新型基础设施的建设，打破不同部门之间的分割界限和利益藩篱，实现更大范围、更高层次、更深程度的统筹发展。要通过监测使用情况、获取潜在需求、评估现实障碍，进行政策和监管分析，确定新型基础设施部署和投资的优先领域和政策的优先事项;同时，要在考虑访问、法律、技术等方面影响的基础上，开发相关的监管框架，以提高新型基础设施的可用性、安全性、稳定性和使用效率，在充分激发市场投资活力的基础上，有效发挥新型基础设施助推高技术产业高质量发展的效用。 三是构建既能防范风险又能推动发展的创新治理机制。鉴于我们对新时代前沿技术的认识尚处于萌芽阶段，对于新技术、新产品、新业态、新模式的治理，由于缺乏成熟标准或暂不完全适应既有监管体系，需要实行包容审慎监管;同时，由于可能对社会、环境带来潜在威胁，也需要负责任地进行技术开发。为此，必须高度重视百年未有之大变局时代下高技术产业高质量发展面临的问题与挑战复杂性，必须要采取有效措施，合理评估前沿领域创新发展的趋势和影响，加强对前沿技术发展的有效监督，平衡相关的创新发展与伦理问题，完善担当作为的激励机制，有效应对全球竞争;因而应调整监管理念、完善监管技术、改进监管模式、提升监管能力，推动政府部门根据行业领域发展特点，厘清道德及法律规定的界限和合理化调整相关技术领域不协调的条例规定，运用法治思维和法治方式实现高技术产业快速发展与风险防控并重，避免阻碍创新和过度监管行业发展，为高技术产业健康规范发展创造良好环境。 四是构建有为政府和有效市场相协同的产业发展机制。要充分发挥好政府支持的支点效应，必须要细化检查考核机制与措施，以科学的管理方法体系，避免自主创新产品对政府支持的过度依赖。要加强关键节点考核以明确责权利关系，通过细化、量化检验验收，资金支持等各類规范，对基于政府驱动的自主创新产品的稳定性、互操作性、实用性、可扩展性、安全性和突破性等方面的竞争力进行检查考核，提升市场主体对相关产品的接受度并将实践中成熟的做法予以制度化，最终有效推动行业领域的持续健康发展。 三、更加突出以“卡脖子”领域为重点的资源配置方向 站在新的历史起点上，我国高技术产业高质量发展面临的外部环境和内部条件发生了深刻复杂变化，面对时代背景与环境因素出现的新变化，使得我们不能“以今之是，论昨之非”，因为时代的演变牵引着环境的变动，并为进一步推进技术产业高质量发展提出了新的时代要求;正所谓，“动荡时代最大的危险不是动荡本身，而是仍然用过去的逻辑做事”。因此，面对外部环境和产业自身发展带来的不确定性，在机遇与挑战并存的当下，特别是，在技术进步迭代加速和财政限制的背景下，需要改变认知逻辑和发展逻辑，通过领域选择、支持手段和支持对象的改变，建立“卡脖子”领域的创新发展保障制度，更好地将不确定性带来的挑战转化为战略机遇。具体而言： 一是从领域选择看，政策支持不应过分关注体量，更应关注其赋能效应;即，资源配置的优先等级排序应更突出领域的重要性而非体量，打好产业基础高级化和产业链现代化攻坚战。要立足赢得国家战略优势的要求，通过及时有效地对我国高技术产业关键领域进行分析和研判，识别和评估关键领域的技能不匹配程度和基础生态系统的脆弱性，重点关注持续周期长、市场效益不明显的战略领域，确保国家顶层战略决策与创新发展的痛点难点堵点密切相关。特别是，要测度因对外国关键部件依赖所造成的潜在安全威胁，明晰国内供应链中“有什么”“缺什么”“补什么”等关键问题，找出关键的能力差距并科学合理布局学科领域和研发重点项目，为领域选择、应对挑战指明方向和路径，确保我国高技术产业供应链安全可控和高质量发展。例如，工业软件作为制造业数字化、网络化、智能化发展的关键使能工具，虽然总体产值规模仅千亿元，但是严重依赖国外，而且在核工业、航空航天、高端装备制造、新能源、国防军工、电子、造船、生物医学等高技术行业领域扮演着至关重要的角色，是实现高质量发展不可或缺的关键领域，一旦遭遇“卡脖子”问题，将给产业安全带来巨大挑战。 二是从支持手段看，应确保政策支持的分类型、规则化和可预期性;即，根据产业发展阶段、技术梯度差异和产业创新特点，为行业提供分类化指导的政策举措和制度安排，推动政策举措和相关制度安排更具针对性、一致性和连贯性，让有限财政资源发挥好“四两拨千斤”的作用。一方面，要根据产业所处发展阶段，应采取有所区别的补贴策略。在发展起步阶段，扶持往往能通过补贴企业产能成本，带来产业高利润的吸引力，进而释放潜在产能;在产业扩张后，则需要通过研发专用性补助以及严格的资金监管制度，将产业技术进步落实到行业中的研发型企业。另一方面，要根据技术梯度的差距采取不同策略措施。针对技术差距相对较大的追赶型领域，更多应采取加强基础理论和共性技术研究的供给端支持策略，否则很容易出现“中国的扶持政策，助推国外企业发展”的窘境;针对技术差距相对较小的前沿型领域，相关政府部门更多应加强基础研发、选择广泛跟踪的供给端支持策略，应放手企业自主决定研发方向、要素配置等，由企业自主决策、自担风险。此外，不同行业的创新工艺并不是同质性的，例如，生物领域的知识基础主要是分析性的，因而它们的创新基于新知识的创造，科学知识对它们非常重要;而软件领域的知识基础主要是合成性的，也就是说创新主要基于现有知识的应用;因此，生物领域更需要重视基础研究，而软件领域则更需要重视应用牵引。 三是从支持对象看，不仅应高度关注在关键行业领域具有平台效应、引领作用强的龙头企业，同样也要高度关注量大面广以技术驱动的中小创新主体和新型研发组织，鼓励新业态、新模式发展，二者必须实现平衡、不可偏颇。鉴于关键领域的创新发展需要大量的资金、人才等生产要素的投入，龙头企业的作用将更为突出，同时，中小企业量大面广，不仅是重要的市场主体，而且也是可持续和包容性增长的关键，因而加快培育专精特新的“小巨人”企业和制造业“单项冠军”企业至关重要。为此，数字化转型时代，既应高度重视具有国家战略意图的重大关键项目的重量级源创新，也需要高度重视与“双创”相结合的大量的基于用户驱动的轻量级微创新。 四、更加突出以企业为主体的创新发展模式 高技术产业高质量发展面临核心原材料、关键零部件、高端装备等方面的短板，“卡脖子”问题比较突出，因此，对于创新技术的“补短板”，必须更加依靠创新重要单元的企业去落实，推动以企业为主体的创新发展体系不断完善。具体而言： 一是在开展重大科研攻关项目立项方面，完善重点领域国家重大战略需求的发现机制。为更好满足我国高技术产业高质量发展的要求，要坚持需求导向和问题导向，建议开展常态化的政企对接机制，充分征求行业组织和重点企业的意见，根据行业内重点企业的痛点梳理制定相关重大项目，确保重大科研攻关项目更加聚焦解决实际问题。同时，为有效“发展引领产业变革的颠覆性技术”，应探索建立颠覆性技术培育和非共识项目发现机制，多种方式挖掘发现并广泛征集颠覆性技术项目。 二是在重大科研项目的组织实施方面，更加突出企业的作用。为有效突破“卡脖子”的关键核心技术，避免行政化定项目、分资金的方式，通过确定支持的基本规则和所要达到的最终效果，让真正有创新能力的企业可以更多受益。要遵循市场规律和市场机制，鼓励真正有能力的骨干企业，特别是优势互补的创新联合体，探索以揭榜应答的方式开展联合攻关，推进产品研制开发与生产工艺改造，避免项目成果仅仅在实验室阶段达到相关指标而在后续产业化过程中无法达标的窘境，有效加快成果转化和产业化，实现创新能力的有效提升。 （作者单位：中国宏观经济研究院产业所） |
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