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发达国家水价管理制度对我国的启示

范文

董石桃+蒋鸽

摘要：发达国家的水价管理制度在遏制水资源浪费、实现成本回收和提高供水质量等方面取得了较好的成效。我国应借鉴发达国家水价管理制度中定价主体、定价原则、水价结构、水价执行等相关规定的有益做法，从进一步扩大定价主体、完善听证制度、调整水价结构和水价標准、推进差别定价等方面入手来完善我国的水价管理制度。

关键词：发达国家；水资源管理；水价管理制度

中图分类号：F726.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）06-0050-08

随着人口的增加和经济的发展，我国的用水压力负荷日益加重。据《2014年中国水资源公报》数据显示，2014年全国水资源总量为27266.9亿m3，平均每个人所拥有的淡水量只有1993.19m3，[1]还不到全球平均水平的25%。根据国际公认的标准，人均水资源量低于2000m3且大于1000m3为中度缺水。[2]因此，如何有效利用水价管理的杠杆作用对水资源进行保护及高效率使用，成为当前我国急需解决的重大现实问题。基于此，笔者对一些发达国家的水价管理制度进行了分析和总结，以期对我国水价管理制度改革有所借鉴。

一、发达国家水价的定价主体

（一）政府定价

政府定价主要表现为水价的决定权在于政府，但政府做决定前会综合考虑多方利益。在加拿大，联邦政府对直接管辖地区的水价进行管理，对其他地区只是宏观调控，水价则由所在的省、市政府制定。水价调整的基本程序是：自来水公司提出调价——市政府根据调查确定草案并公示——充分听取民意后由市议会议员表决。在澳大利亚，为了各州统一定价方式，澳大利亚政府及州和领地的政府共同制定了国家水计划（NWI）定价原则，水价一般由州政府设定，并由地方评议会或水务局对水资源进行分配和结算。如澳大利亚东南水务公司的水价由独立监管机构——基本服务委员会（ESC）制定，水价设定周期为5年；悉尼的水价由新南威尔士州的管理法庭（IPART）制定，水价调整周期为4年。虽然ESC和IPART的决策独立于政府，但其仍属政府机构。政府定价有利于防止供水行业出现垄断现象，但如果政府对市场了解不充分或者成本估算环节不透明，定价就容易过低或过高，由此损害消费者或供水方的利益。

（二）市场定价

市场定价主要表现为水价的制定完全依靠市场化运作，国家只发挥宏观调控的作用。在英国，水价由水务公司基于自身的运营成本和消费者的承受能力来制定，水务办公室只确定5年周期的价格上限，对水价的制定没有其他限制。但水务办公室在确定水价上限时，必须公开价格计算方案。如果水务公司希望水务办公室调整价格上限，则需提供相关材料，若材料不充分，水务办公室不会作出调整。美国没有统一的水价管理机构，水价一般通过多方对话和听证制度由中立的第三方产生的董事会作出。如美国加州的水价由独立的第三方——加州公共事业委员会（CPUC）制定，政府通过核实供水公司的运行状况来对水价进行监督。

（三）协商定价

协商定价主要表现为多个利益主体本着平等、自愿的原则通过对话、讨论、妥协等过程最终达成一致意见，共同制定水价。因其注重用户参与，所以与政府定价和市场定价相比，协商定价的程序更加透明。如法国水价制定的具体程序为：供水投资方、供水公司和用户三方进行协商拟定水价——三方代表通过商议确定最终价格——市长确认，责任由市长承担。日本的水价一是由自来水公司与用户协商并根据协商结果来确定。国营供水单位的水价由地方议会按照协议制定，发生变化时需经厚生劳动省的同意；民营供水单位的水价由供水单位根据协议制定，发生变化时也需得到厚生劳动省的认可。

二、发达国家水价的定价原则

（一）污染者付费原则

污染者付费原则是指一切向环境排放污染物的个人与组织均应依照一定的标准缴纳一定的费用，以补偿其污染行为造成的损失。[3]为了提高用户节水意识，实现可持续发展，大部分发达国家在制定水价时都遵循这一原则。如英国1974年的《污染控制法》就涉及到污染者付费原则；法国坚持污染者付费和用水付费的原则；加拿大1999年的《环境保护法》将污染者付费原则作为指导原则之一；美国、澳大利亚、日本和新加坡等国家也将污水处理费作为水价要素。发达国家特别注重环境保护，其污水处理费在总水费中占有较大比重。如美国的污水处理费占总水费的一半以上；加拿大渥太华的污水处理费按使用水的117%征收；英国DWR经营户2005—2006年的家庭平均污水处理费占总水费的56%。

（二）成本回收原则

发达国家在制定水价时都会考虑成本回收的问题，有的国家还允许供水行业赚取合理利润。如美国水价制定的原则是保证水务公司全成本回收，并预留一定的设备更新及维护资金；加拿大实行全成本定价模式，2015年渥太华市议会将提供稳定的资金来源以完全收回提供服务的成本作为主要的定价原则；法国和澳大利亚两国也将成本回收当作收取水费的目标之一，其中澳大利亚水费制定原则（NWI原则）的价格下限原则就要求应收回运营、维护和管理等成本并预留下年度资金翻新成本，水价应反映商业现实并刺激市场经济的发展；日本的定价原则为补偿成本；新加坡的水价涵盖了水生产过程的各个阶段所产生的费用；英国由于其供水行业私有化，供水公司属于营利性质，除实现成本回收外，政府还允许供水公司获取合理回报。按英国2014年的计费标准，水价收费制度必须与政府对供水和污水处理服务相适应，以确保对投资者有吸引力，并使供水和污水处理企业无法收回投资成本的风险最小化。[4]

（三）与用户承受能力匹配原则

水作为一种生活必需品，在利用价格杠杆来实现其可持续发展的同时，还要考虑到用户的承受能力，以保证用户的基本用水。发达国家一般采取设定水价上限或对困难家庭进行补贴的方式来保障居民的用水需求。如美国政府规定，家庭水务年度总支出不应超过社区中位数家庭税前收入的2.5%。同时，将水务设施服务社区根据人数划分为3类，并制定不同的承受能力基准线与上限。[5]此外，对低收入家庭实行水费补贴政策。澳大利亚水费制定原则（NWI原则）的价格上限原则要求，水价制定要基于用水户的可承受能力，以保障消费者利益。加拿大对低收入家庭也实行水费补贴政策。多伦多自2008年1月1日起实施低收入老年人和低收入残疾人退税计划，对于家庭年耗水量不足400m3且符合市委守则所规定的用户给予退税，这意味着享受退税福利的用户可以减少30%的水费。[6]

（四）用户参与原则

虽然发达国家水资源的定价方式多样，但无论定价权在哪一方，都非常注重用户参与。如英国为了保证公平，积极鼓励用户参与水价制定，水务公司明文规定要从三个方面扩大用户在水价制定中的影响：一是用户可以直接参与自来水公司的事务（如本地服务和关税问题），二是利用顾客挑战组影响公司所有商业计划的形成，三是通过顾客咨询小组影响公司的决定。澳大利亚和加拿大也十分重视用户对水价管理的共同参与。如悉尼设定水价时，用户或利益相关者需提交意见书，定价机构会也多次召开听证会；澳大利亚东南水务公司制定水价时会听取社会利益者的建议，同时成立顾客咨询委员会为用户答疑解惑并反馈用户意见；渥太华调整水价前会邀请用户参与协商会议，不能参加会议的用户可以查看会议报告并进行在线反馈，或以邮件的形式提供建议。

三、发达国家的水价结构

发达国家的水价结构复杂多样，并与水价制定原则相联系，但总体来说主要包括以下三个要素：一是基于污染者付费原则，征收环境保护费。如美国、法国、日本、英国、澳大利亚等国家都将污水处理费纳入水价中。其中，美国部分地区还根据降水量收取雨水费，雨水费主要用于处理雨水的基础设施建设及维护；新加坡的水费中还包含水资源保护税，按总用水量的30%征收，其目的是督促用户节约用水。二是基于成本回收原则，水价中包含服务成本费。服务成本费通常是指供水的人工成本、设备更新及维护、资产折旧等所产生的费用。如加拿大按完全成本定价，水价包括开发利用成本、水处理成本、污水处理成本；美国的水价涉及到抽水费、输送水费等；日本的水价由固定资产费和管理费组成，其中固定资产费包括设备更新维修费和贷款利息，管理费包括人工费、药剂费、动力费、维修费、资产折旧费和其他维护费等；法国根据供水服务情况收取固定费；新加坡收取卫生设备费则是为了抵消处理使用水的成本以及供水管道网络的维护费用。三是基于与用户承受能力匹配原则，收取水资源费。水资源费是指对水资源本身及其开发、输送等而付出的劳动价值所收取的费用。如在美国、法国、日本、澳大利亚、新加坡等国家中，用户水费与用水量成正比，水费结构中都包含按实际用水所产生的费用。不过，加拿大的完全成本定价模式由于没有考虑用户水资源的使用情况，从而导致水资源浪费严重。

四、发达国家水价的执行过程

（一）多种费率相结合

发达国家很少实行单一费率，而是根据各个地区的经济、资源、用户承受能力等因素采取不一样的定价模式。其水价计算方式主要有四种：统一费率、固定费率、累进费率和累退费率。统一费率主要表现为不按实际用水量而按预先设定的耗水量收取统一费用，这种收费方式往往导致实际用水量多于预先设定的水量，目前仅有少部分国家使用；固定费率主要表现为实际用水量增加而单位水价不变，这种收费方式计算相对简单；累进费率主要表现为用水量越大，单位水价越高，其目的是提倡节约用水；累退费率和累进費率相反，主要是为了促进消费。

以加拿大和美国为例：2009年，加拿大59.8%的地区水价实行固定费率，11%的地区实行递增费率，9.3%的地区实行递减费率，19.8%的地区按不计量收费的方式；[7]美国的水价也是多种费率相结合，在水资源丰富的地区实行累退费率，水资源较少的地区则实行累进费率。部分地区平时实行固定费率，在用水高峰期则实行高峰水价。美国的伊利诺斯州除运用单一的水价费率外，部分水务公司还采取混合多种费率的方式计价。

（二）按用户类型计价

由于用户对水的需求及质量要求不同，发达国家多对用户进行分类并采取不同的计算标准。如美国的圣地亚哥将用户分为国内独户、其他国内用户、商业和工业用户、临时建设和农业用户五类。国内用户统一基本费用，其他用户的基本费用按水表收费。国内独户实行阶梯水价，而其他用户则实行固定费率。澳大利亚的水价分住宅水价、商业水价、非住宅水价和污水处理费四类。其中，商业水价主要针对零售业和批发业，非住宅水价主要针对农业及其他行业。日本采取用户差别制度收取水费，在将用户分为家庭、工业、商业、公共浴池等类型的同时，又将水价分为工业用水、农业用水、居民生活用水和污水处理四类。其中，居民用水的价格分为一般家庭用水、小规模事业者用水和大规模事业所、工厂、都市活动用水三类；工业用水的价格分为普通用水企业、使用工业废水的企业和过度消耗型企业。加拿大的渥太华将用水户分为住宅和非住宅两大类。住宅用户主要指独立或半独立住宅、别墅、公寓、联体别墅等，非住宅用户主要指工业、商业、建筑和机构四类。相对来说，新加坡的水价类型比较简单，仅分为住宅、非住宅和运输用水三种类型。

（三）两部制水价

两部制水价是一种由固定费用和计量水价两部分组成的计价方式。基本水价为固定费用，不受消费者用水量的影响。计量水价则根据预定水量或实际用水量而收取。日本、美国和澳大利亚是实行两部制水价的典型代表，但三者在水价执行上也存在差异。从固定费用的方式来看，美国采取按照客户类型统一价格、根据水表收费或将两种方式混合使用的计价方式。如东洛杉矶按住宅和非住宅收费，水表大小为5/8*3/4英寸的用户每月收费19.51美元，1英寸的收取48.78美元，水表尺寸越大收取的费用越高，非住宅用户的固定费用略低于住宅收费。日本是将用水类型和管径差别收费制相结合。管径差别收费制是按照水表连接管尺寸的差异来制定不同的水价，供水管道尺寸越大，用户可以获得的水量就多，所缴纳的水费也就越多。从计量水价的方式来看，美国大部分地区采取按不同的客户类型、用水量或将两种方式混合使用的计价方式。如华盛顿不区分用户类型，实际用水和污水处理费都是分段计费，圣地亚哥除了分段计费，更对客户进行分类收取水费。日本除了区分客户类型、用水量外，还将管径大小考虑在内。如东京除大规模事业所、工厂、都市活动用水中的100mm以上管径部分采用固定费率的计算方式，其他用水的计量收费部分都采用以水管大小为基础的阶梯式收费方式。

五、发达国家水价制度的成效分析

正确的水价管理制度能促进当前和未来水资源的恰当分配，减少水资源浪费，保证供水成本回收，提高供水水质和经济的增长。总体上说，发达国家能够结合本国国情制定水价制度，并能根据现实情况加以调整，取得了良好的成效。

（一）减少了水资源浪费

发达国家在水价制定上遵循与用户承受能力匹配的原则，使之与居民的可支配收入相适应。近年来，发达国家经济发展水平的提高使得居民收入有所增加，水价随之上涨。2012年，当今美国第一大报《今日美国》通过对100个直辖市的水价调查发现，仅与2000年相比，每四个城市中至少有一个水价增长一倍以上。其中，苏福尔斯、威奇托、奥古斯塔等城市增长了140%以上，而亚特兰大、威尔明顿、旧金山三个城市更是分别增长了233%、200%和211%。水价的上涨，促使居民不断增强节水意识。蓝圈网对美国30个主要城市的家庭用水做了详细调查，2016年上半年的平均用水量与1999年的平均用水量相比，除了沐浴水量有所上升，其他各项用水量都在减少，其中洗衣用水几乎减少了一半。

（二）实现成本回收

科学的水价制度既能满足用户的基本生活需求，又能使供水公司实现成本回收。收回成本是发达国家收取水费的目标之一，成本回收率也因此成为了衡量发达国家水价是否合理的重要指标。通过对东京都水务局2010年—2014年的经营情况分析可以看出，日本东京供水公司在成本回收方面有较大的成效。

（三）供水质量得到提升

除了水价，供水质量也是用户关注的焦点。2012年，美国GreenValley协会在每年一度的成员会议上从供水服务、用户服务、水质和水价四个方面对居民饮用水做了调查，结果显示，美国居民对供水的总体满意度较高。

六、发达国家水价制度对我国水价管理制度改革的启示

（一）扩大定价主体，完善听证制度

我国的水价主要由政府制定，且部分地区的水价已多年不变，但随着市场经济的发展，自来水公司的各种成本（管理成本、设备更新等）却逐年增加，使其利润逐渐下降甚至出现亏损现象，进而影响了服务质量的提升。此外，政府单方面定价容易使民众出现不满情绪，不利于社会稳定。而各发达国家的水价管理虽然有所差异，但都体现了市场化和公民参与的原则，国家只发挥宏观调控的作用。鉴于此，笔者认为，我国水价管理制度改革可以从两方面入手：一是扩大定价主体。在确定水价前，自来水公司应制定上年度的收支明细表，并预测本年度的收支情况，在对供水公司、国家财政和市场运营情况进行充分了解的基础上，由供水公司和政府协商制定水价。二是完善听证制度。目前，我国水价听证会还存在代表比例不科学、工作不透明等问题。对此，有关部门应进一步完善水价听证制度，提高普通民众和水务专家在听证会中的比例。同时，应公开水务行业的经营状况，让听证会代表及用水户对于水价调整的相关问题做到心中有数。

（二）优化水价结构，促进可持续发展

目前，我国水价由水资源费、供水价格和污水处理费组成，整体结构较为合理，但与发达国家相比，水资源费和污水处理费所占比偏低。以北京市为例：北京市从2014年5月1日开始实行阶梯水价，在三个阶梯中，水资源费所占比分别为3.14%、2.24%和1.74%，而且污水处理费比仅为2.72%、1.94%、1.51%。对此，笔者建议，应结合本国国情，在充分考虑成本回收、提升节水意识、提高资源利用率的基础上调整水价结构，适当提高水资源费和污水处理费在水费中的百分比，以提高水资源的使用效率，减少污水排放，促进可持续发展。

（三）调整水价标准，保证成本回收

国际货币基金组织对部分国家的水价和人均日用水量作了一项调查：水价较高的丹麦人均日用水量为30加仑，而水价较低的韩国人均日用水量达到146加仑。可见，低水价导致高消费，高水价则促使人们节约用水。相对来说，我国水价整体偏低，远没有达到可促使人们节约用水的标准。据国际水协会（IWA）发布的国际水价（2013年）数据显示，我国几大主要城市的年度平均水费为61.45美元，而澳大利亚为549.55美元，加拿大为613.02美元，法国为496.12美元，日本、英国、美国分别为208.24美元、601.17美元和321.79美元，[8]考虑到人均GDP，我国的水价为发达国家的1/2左右。另据《2014年中國水资源公报》数据显示，2014年我国农业用水量占总用水量的65%，农田灌溉水有效系数仅为0.53，而发达国家一般在0.7—0.8之间。对此，笔者建议，应适当调高水价，使用户意识到水资源的稀缺性，促使其节能减排。具体可从两方面入手：一是适当降低我国部分地区阶梯水价中第一阶梯的最高限制值。因为尽管我国现在已开始实施阶梯水价，但由于第一阶梯的水量范围比较大，总体水价还处于较低水平状态。二是水价应保证成本回收。发达国家将实现成本回收作为水价制定的原则，美、英、法等国家更允许水务公司有适度盈余，以确保有足够的资金进行设备维护。而我国目前供水行业的收支则严重失衡。据中商情报网数据显示：2009年，中国自来水生产和供应行业中亏损企业的数量为730家。虽然近几年亏损企业数量在减少，但截至2013年年底，还有318家企业处于亏损状态。[9]巨大的亏损使得供水公司无法更新、改造供水设施，更难以保证供水质量。对此，可以借鉴发达国家的做法，根据市场情况定期调整水价。

（四）实行差别定价，促进社会公平

发达国家在制定水价时会综合考虑多方因素，如英国水价因地区、行业的不同而不同，美国水价没有统一费率，日本水费制度分为用户差别收费和管径差别收费。据此，笔者建议，我国水价管理制度改革可从以下两方面着手：第一，各地区的经济状况由于资源、政策、地理位置等原因而存在差异，因此水价的制定也应充分考虑用户的承受能力。可以先统一水费在家庭收入中所占的百分比，以减轻低收入人群的负担，供水公司亏损的成本则由高收入人群补偿。对于特别困难的用户，国家应对其进行补贴，以满足其基本的生活用水。第二，水价标准应区分用途、时期、水质等，结合实际情况采取灵活多样的水价计算方式。既可以借鉴美国多种收费模式制定不同性质的水价，或根据用水量、降水量的多少来调整价格，也可以借鉴法国的边际成本定价法，根据水质等级、服务质量等的区分制定价格等级。

【参考文献】

[1]2014年中国水资源公报[EB/OL].中国农业水科技网，http：//www.tlmicronano.com/index.php？a=show&c=index&catid=17&id=794&m=content.

[2]2014年中国水务行业市场发展现状[EB/OL].智研数据研究中心，http：//www.abaogao.com/c/nengyuan/O116514BOA.html.

[3]污染者付费原则[EB/OL].360百科，http：//baike.so.com/doc/4124383-4323751.html.

[4]Department for Environment，Food and Rural Affairs.Charging principles[EB/OL].https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/253982/pb14048-charging-principles.pdf.

[5]朱彩飛.居民可承受能力与居民用水定价——国外水价管制的实践、经验与启示[J].西部论坛，2013，（03）.

[6]Deputy City Manager， Chief Financial Officer，General Manager， Toronto Water.2015 Water and Wastewater Rates and Service Fees[R].http：//www.toronto.ca/legdocs/mmis/2015/bu/bgrd/backgroundfile-76459.pdf.

[7]Environment Canada.2011 municipal water pricing report[R].https：//www.ec.gc.ca/eau-water/ED0E12D7-1C3B-4658-8833-347B527C688A/COM1496_2011-Municipal-Water-Pricing-Report_e_web.pdf.

[8]International Water Association.Inter national Statistics for Water Services[EB/OL].http：//www.iwa-network.org/wp-content/uploads/2016/06/International-Statistics-for-Water-Services-2014.pdf.

[9]2009-2013年中国自来水的生产和供应行业亏损企业数量增长趋势监测[DB/OL].中商情报网，http：//www.askci.com/news/201403/05/05151848153819.shtml.

（责任编辑：刘丹）

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