| 标题 | 大遗址管理体制改革的探索 |
| 范文 | 陈稳亮 摘要近年来，高速城市化进程所引发的经济发展与城乡建设对我国的大遗址带来了前所未有的冲击，遗址地地方政府在新形势下面临着遗址保护与区域发展的两难选择。如何实现大遗址科学保护与合理利用并举，一个与之匹配的管理体制是其前提与保障。为此，本文对我国大遗址管理体制进行了现状调查与问题分析。在论证大遗址管理对风景名胜区管理体制改革理论与实践可借鉴性的基础上，通过风景名胜区管理体制改革历程总结与经验教训分析，结合大遗址的资源特性与管理目标，对我国大遗址管理体制改革进行了思考。 关键词大遗址；管理体制；改革；风景名胜区 中图分类号F59 文献标识码A 文章编号1002—5006(2009)09—0079—06 近年来，高速城市化进程所引发的经济发展与城乡建设对我国大遗址的保护带来了前所未有的冲击，与此同时，遗址所在区域的社会发展也受到遗址保护的限制。因而，遗址地地方政府在新形势下面临着遗址保护与区域发展的两难选择。为缓解并协调这一矛盾，学者们提出了许多保护与发展的并举之策，遗址旅游(喻学才，2001)、动态保护(田林，2005)和遗址产业(樊海强，2006)等新思路、新理念相继涌现。如何让上述大遗址保护理念在现实中落地并持续发挥效应，一个与之匹配的管理体制是其前提和保障。然而，学者们在建构以上理念的同时，对其管理体制的专门化研究还显得较为欠缺。为此，通过我国大遗址管理体制的现状调查与问题分析，对其管理体制改革进行研究与探索，对大遗址可持续保护与发展具有一定的理论价值与现实意义。 1我国大遗址的管理体制现状、问题与改革思路 1．1管理体制现状 我国现行“双轨制”的大遗址管理体系，即一条管理系统是在业务上接受白上而下的文化、文物部门(中央政府文化部及国家文物局——省(市)文化厅、省(市)文物局——区(县)文化局、文化站——文管所)垂直管理，另一条管理系统是在行政上接受省(市、区、县)的分级领导。因此，一方面，大遗址管理机构的行政隶属关系归属地方文化(文物)部门，接受其专业指导；另一方面，在大遗址保护和管理上，地方政府其他部门如城建、规划、土地和公安等部门也赋有相应的职责。 我国大遗址现行管理机构主要为文管所、博物馆以及由文物(文化)局或考古队、博物馆代管的过渡性管理机构这三类形式。由于国家制定的全国性保护法律(如《中华人民共和国文物保护法》)及地方在立法权限范围内制定的地方性法规对保护管理机构的设置、地位、性质、责任及经营等均无具体内容，因而大遗址管理机构行政级别较低(多为科级建制)，权限较低(绝大部分没有土地使用权，执法权限由相关部门委托)，资金来源绝大多数依靠当地政府财政投入和各级单位投入的保护工程专项资金，机构人员编制较少，专业人员严重不足。 1．2转型期大遗址管理所面临的严峻挑战 1．2．1高速经济发展对双轨并行的管理体系带来挑战 大遗址双轨并行的宏观管理体制，在经济低速发展时期，地方政府没有强烈的开发冲动、保护与发展，以及各个利益主体的利益冲突尚不明显，管理体制虽然处于分割状态却相安无事，地方政府可以较好地配合中央共同保护遗址。我国采取分税制以来，中央与地方出现利益分异，特别是在一些城市化经济发展迅猛、经济结构复杂、观赏性较差的开放式大遗址地区，存在着高效经济发展与长期保护投入的矛盾问题，更难于实现中央和地方的协同共管。 1．2．2地方多元发展需求对管理机构有限的管理能力带来挑战 地方政府期望遗址保护与区域发展并举的双重目标，打破了原有专业管理与行政管理双轨并行以及中央与地方协同保护的良好格局。而在现阶段社会经济快速发展的语境下，地方政府多元需求所衍生出的复杂问题更是现行遗址管理机构权限及能力难以应对的。例如，汉长安城遗址区内常年驻存多家违章企业，汉长安城文管所却囿于行政级别较低、文物执法协调能力有限(只有行政监督权，缺乏执法权)对这些违章企业无可奈何。秦雍城遗址所在的陕西省凤翔县政府多年来一直试图利用遗址文化影响力提升其区域竞争力，但囿于保护管理机构资金和专业人才匮乏而无法将观赏性有限的大遗址进行有效地展示与利用。 1．3大遗址管理体制改革的研究思路 针对大遗址管理所面临的挑战，如何在社会经济转型及地方多元需求的背景下，通过体制改革，使大遗址管理机构能够对遗址区资源环境进行综合、科学、有效的管理，以实现遗址保护与发展并举是大遗址资源管理的根本使命。如何建立一个综合、科学、有效的管理机构不仅应作为大遗址管理体制改革的目标指向，更应该作为衡量管理体制改革策略的价值准则。 目前，我国关于大遗址管理体制改革的专门讨论还比较薄弱，而对我国自然与文化遗产资源管理体制改革的实践探索与理论研究则多集中于以风景名胜区为主体的一些观赏价值高、知名度广的世界遗产资源。对这类遗产资源管理模式的讨论也已成为学界的研究热点，并取得了一定的理论成果与实践经验。事实上，改革开放后，我国风景名胜区资源管理30年来的体制改革之路同样也是一段追求综合、科学、有效管理目标，探索保护与发展并举的艰辛历程。基于此，笔者力图在论证大遗址管理对风景名胜区管理体制改革理论与实践可借鉴性的基础上，通过风景名胜区管理体制改革的历程总结与经验教训分析，结合大遗址的资源特性与管理目标，对我国大遗址管理体制改革进行思考。 2大遗址管理对风景名胜区管理体制改革理论与实践进行借鉴的理论依据 2．1资源属性同质 风景名胜区和大遗址同属公共资源，且均具有自然与文化遗产资源所特有的脆弱性、稀缺性和不可再生性特征，故两类遗产资源均需科学保护。与此同时，两者又都依附于一定的地理空间区域，不可避免的具有其所在区域自然与社会特征的区域属性，因此遗址区域自身发展的需求决定两类遗产资源均应合理利用。风景名胜区与大遗址所共有的公共产品属性与区域特性决定了其资源保护与区域发展并举的资源使命，而在这一使命的实现历程中，保护与发展博弈所引发的各种关系(中央与地方之间、中央各部门之间、地方的各区域之间、遗产资源保护与发展涉足的各相关利益主体之间)的矛盾同样需要两类资源共同面对。因此，相同的资源属性、资源使命及其在发展中所面临的相似问题与矛盾是大遗址管理体制改革对风景名胜区资源管理理论与实践进行借鉴的基本前提。 2．2发展时段继起 风景区近30年的发展进程昭示出地方主观发展需求以及风景名胜区具备观赏性强、容易被开发利用的经济资源特性成为风景区开发利用的必要前提。事实上，这也是风景区管理体制改革的真正动因。近年来，遗址区内人地关系矛盾的日益加剧以及遗址经济、社会价值的逐步显现，使得遗址保护与 利用受到了地方政府的空前重视。此外，遗址保护理念的升华，遗址展示技术的提高，特别是遗产所蕴含的隐性文化的发掘与重视所伴生的遗址产业项目拓展，均在一定程度上弥补了大遗址观赏性有限、展示利用难度大的先天弱势。遗址区域地方政府的支持以及遗址资源经济特征的显现不仅为遗址的保护与利用提供了必要保障，也在某种意义上说明了大遗址已经基本具备了风景名胜区资源利用及管理改革在初创阶段甚至早期发展阶段的基本条件与核心动力。因此，大遗址与风景名胜区资源管理体制改革在发展时段上存在着一种继起关系。在此规律下，风景名胜区在近30年的保护与发展中，在景区管理体制改革实践中所积累的经验与教训显然值得大遗址在未来的保护与利用中认真借鉴。 3风景名胜区资源管理体制改革之路的理论探索 3．1风景名胜区资源管理体制改革的历史沿革 3．1．1传统管理体制改革中的综合性诉求 新中国成立以来，为妥善保护自然风景资源和历史文化遗迹，国家自上而下建立专业性管理机构。囿于经济发展的桎梏，风景名胜区的管理以被动保护为主，旅游开发程度低，使之处于相对封闭状态。改革开放后，许多景区为实现自给自足，成立了管理局等行政管理机构，计划经济年代景区公益性管理在新时期出现经营性转向。但多数景区管理机构在行政赋权和管理地位上难以对国家级风景名胜区实行统一管理，导致景区在实施开发建设与保护的实践中常因受到旅游、城建、林业、文物、宗教和环保等不同部门出于自身利益的干预，而暴露出重复建设、恶性竞争等一系列矛盾和冲突。因此，这一阶段风景名胜区管理所面临的主要问题是如何改善条块分割的管理体制、整合分散的权力资源，从而建立一个权威、统一的综合性管理机构。 3．1．2综合化管理体制探索中的科学性诉求 为建立权威性的统一管理机构以协调各方日趋尖锐的利益矛盾，在国际和国内分权化的大背景下，我国多数风景名胜区在地方建立了管理局或管委会这类综合性的管理机构，将管理权下放，由行政级别较低的地、县级政府管理。然而，由于地方政府在风景名胜区管理中占据主导地位，行政主管部门下属的管理机构既承担政府管理职能，又从事企业经营活动，区域发展压力迫使地方政府在景区实际管理中受利益驱动，对遗产资源以低标准、低水平维护代替高水平科学有效地保护，以经济开发特别是野蛮密集的旅游开发冲击资源保护与合理利用，使保护与发展并重的双赢目标成为空谈。因此，这一阶段风景名胜区管理所面临的主要问题是地方政府在既要保护又需发展的现实要求下，如何避免所有权、管理权与收益权的混淆，力图实现政府组织服务，机构管理监督，企业开发经营的政、事、企分离，权、责、利明晰的科学性管理体制。 3．1．3科学化管理体制探索中的有效性诉求 为探寻政府、管理机构与企业相互匹配的管理组织模式，自1997年湖南省分别以委托经营和租赁经营的方式出让张家界黄龙洞和宝峰湖景区的经营权以后，全国越来越多的风景名胜区尝试了经营权转让的市场化经营方式。经营权出让后，企业积极性提升，专门致力经营，景区发展得以推动，管理和保护经费亏缺得以补充。然而，在资源保护方面却出现了经营权出让垄断性、整体性与长期性的现实，并导致景区开发过程中掠夺式开发、粗放式经营以及破坏资源等现象层出不穷。造成这一现象重要根源在于，旅游集团或旅游局从管理机构剥离出来后，两者由原来垂直依附的上下级关系变为法律面前平等的对话关系，而在法律法规建设缺位的体制背景下，经营或管理孰强孰弱多取决于地方政府偏好。同样源于法律法规的缺位，转型期地方的经济增长需求与企业逐利本性构成其共同的发展冲动与短期行为，权钱联盟排斥管理机构，开发排挤保护在所难免。因此，这一阶段风景名胜区管理所面临的主要问题是在政、事、企格局设置日渐清晰的体制框架下，如何保障这一组合有效的发挥其管理效能，通过法律规范使这一管理组织体系正常运行，从而阻断政府与企业的联盟，实现管理权对经营权的制衡。这一法律化诉求也是当下我国风景名胜区管理体制改革亟待解决的一个关键问题。 3．2风景名胜区管理体制改革的经验与教训 3．2．1解构与辨析 由我国风景名胜区管理体制的改革历程可以看出，风景名胜区在探索综合、科学、有效管理的目标导向下，正经历着管理权下放与经营权转让即管理体制属地化与经营机制市场化的制度转向。 管理权的下放，一方面，中央财政压力舒缓，地方开发潜能释解，多位一体的综合管理机构的出现更是对我国传统条块分割、多头管理非规范格局的校调。管理属地化促进景区旅游开发，带动区域经济增长，更在一定程度上规避了一些快速城市化与工业化地区景区的建设性破坏。另一方面，在现阶段社会经济发展趋势下，风景区所在地政府始终难以从保护与发展的博弈中寻求平衡，管理权、经营权与监督权的三位一体实质上意味着景区开发与建设中管理权丧失与约束力下降，源于区域利益冲动的超强度开发与囿于地方技术知识能力的低水平建设屡见不鲜。对此，一些学者对属地化管理体制进行质疑，主张将管理权上收中央，借鉴西方国家经验，设立类似于国家公园管理局一类的权威机构对全国风景区资源实行自上而下的垂直管理，并统筹景区资源与人员管理、日常维护与经营等各类事务(李景奇，1999；杨锐，2001)。然而，上述观点显然与我国当下国家治理环境、社会转型背景及地方利益诉求等客观现实出入明显。一方面，风景区数量、类型众多，中央直管，人力、财力和物力均储备不足；另一方面风景区资源区域特征明显，中央直管对遗产区内地方的社会与经济发展等具体事务应对不及。由此可见，管理权上收中央之于当下中国风景区理想色彩甚浓，不具可行性。实质上，属地管理是顺应我国大国国情和转型期社会发展要求的现实选择，亦是景区公共管理落实与部门功能性管理协调的基本前提。因此，在我国现有的国家治理体系下，面对风景区管理的属地化趋势并针对随之伴生的问题，风景区管理改革不宜追求脱离现实的重大变革，应当肯定属地管理在风景区保护与发展中所发挥的作用，在保留地方政府能力与作用的基础上，通过中央约束机制的补充，专项法律法规的完善，多方参与和监管体系的建构等渐进性改制措施对其属地化进程进行规范与引导。 经营权的转让，较好地解决了景区发展资金缺乏的瓶颈，景区有形、无形资产建设均取得长足发展，企业投融资渠道大为扩展。事实上，企业化经营在减轻政府负担、激发企业活力、廓清政府与企业权责、协调景区所在区域各利益主体关系等方面均产生了积极作用。然而，在相关法律缺位的政策环境中，政企、事企理论意义上的高度独立，并未促生实践中管理权对经营权的有效制衡。虽然政府、管理机构与企业的权责机制日益明晰，但管理机构自主能力反呈削减态势，管理权因受到经营权挤压，逐渐 弱化甚至被悬置。一些景区在经营权转让后出现了过度开发冲击保护，低效利用影响发展的现实。为此，一些学者将这一窘况归因于企业固有的逐利本性、经营导向以及服务内容，并断定企业不适合整体并长期的接管具有唯一、脆弱、不可再生等公共资源属性的风景区经营(张晓，1998；郑易生，2002；徐嵩龄，2003)。然而，就理论层面而言，政府经营显然与政、事、企分离，权、责、利明晰的科学管理改制思路背道而驰；从实践领域而论，政府主导经营在保护与发展两方面所暴露出的监督与约束失效，经营意识与能力不足等缺陷更难为政府经营理论提供注脚。因此，景区政府经营是科学管理体制改革的倒退，不具可行性。由此可见，企业经营并不等同于资源破坏，市场化经营产生负面效应要因在于风景区保护管理和资源利用严重缺乏法律法规保障，经营权转让这一改制举措是风景名胜区科学化管理体制进程的关键，对改革起到了推动作用。而真正实现保护与发展并举，促使这一科学化管理组织模式发挥效益，风景区日后更应着力通过有效的制度安排对这一市场化经营的管理体制改革过程进行引导与规范。如对经营主体与经营对象的界定(张进福，2004)及特许经营的倡导(徐嵩龄，2003；张晓，2006)等建议对遗产资源的发展更具现实意义。 3．2．2归纳与启示 由上文分析可以看出，管理权下放与经营权转让的体制改革举措在景区管理的综合性尝试与科学性探索中发挥了至关重要的作用。因而，这一基本思路值得肯定并适合以大遗址为代表的其他自然与文化遗产资源认真借鉴。而两项改革之所以引发众多问题，除自身一些痼疾急待克服之外，重要根源在于管理体制改革中法制化进程的滞后。法制缺位不仅影响了景区管理的有效性，更阻碍了其综合化与科学化进程。因而，这一缺陷应该及时予以补强，并值得以大遗址为代表的其他自然与文化遗产资源引以为戒。由此可见，在我国现时的政策框架与管理语境下，“坚持属地化管理与市场化经营的基本思路，着力推进管理体制的法制化进程”不仅是我国近30年风景名胜区管理体制改革经验教训对于自然与文化遗产资源管理改革的重要启示，更是本文所关注的大遗址实现综合、科学、有效管理这一改制目标的必选之策。有鉴于此，笔者对我国大遗址管理体制改革进行了初步的思考与建议。 4大遗址管理体制改革的思考与建议 4．1综合性探索——建立以地方为主导的大遗址综合性管理机构 面对转型期大遗址所面临的遗址保护与区域振兴并立，历史环境保护与遗址产业发展协调等多重任务，建立以地方政府为主导的综合性管理机构显得尤为切要。原因在于，就保护而言，惩戒文物犯罪需要文物部门与公安部门的联合行动；地跨多区域的大遗址安全保障需要各区域的协同共管；遗迹保护与环境整治所伴生的土地利用调整、居民搬迁安置等系列问题更需要土地、城建、环境和园林等多部门通力合作。就发展而论，遗址利用亟需吸引遗址展陈设计与遗址产业策划等多方面的专家人才，此举不仅可为遗址展示与利用提供技术支撑，提升遗址的观赏性与可读性；亦可为遗址产业的引导与规范提供管理依据，保证遗址的真实性与完整性。因而，大遗址应建立一个统筹多区域，协调多部门，贯通多专业的综合性管理机构，负责遗址区范围内遗址保护与城乡规划、经济发展和社会管理的协调工作，对大遗址实行统一规划、统一建设、统一管理。而以上行动在我国分权化的大背景下，地方政府在区划调整、部门协调、利益权衡等方面所具备的先天优势决定了其应该在这一综合性管理过程中发挥主导作用。 借鉴风景名胜区管理体制改革的经验教训，为有效预防分权后容易出现的强势地方政府在大遗址规制中由于地方利益冲动与短期行为而导致的遗址资源破坏。大遗址属地管理需在明确遗址地分级管理、相应的各级政府资源保护和管理的主管部门及其监管职责的基础上，通过中央调控、立法约束、公众监督等管制措施及各级政府之间的协调互动机制来保证地方在大遗址管理中操作过程的透明度与公平性。 4．2科学性探索——鼓励以市场为主体的大遗址多元化经营方式 面对保护与开发的双重任务，日后大遗址区域的发展势必大力倡导遗址非危害型产业，特别是文化导向型遗址产业的振兴将受到空前重视。而大遗址内敛价值斐然、外部观赏价值有限的资源属性，决定了遗址利用不仅应依托遗址本体、环境等物质载体，开发出具有场所感的旅游展览品和人文景观；更需以遗址所藏匿的隐形文化为素材，发展大遗址影视、书籍、器物制作、纪念品销售等全方位的文化传播。由此可见，遗址产业发展具有多元性与广泛性特征。而将这一覆盖展示观光、旅游服务、文化传播等多项目领域，涉足投资、设计和宣传等多经营环节的多样化产业交予政府一方独立经营并完全统筹，显然有些勉为其难。 因此，遗址产业也应倡导多元化的经营管理方式。借鉴风景区管理体制改革的实践经验与专家意见，对于大遗址本体的展示与利用，遗址博物馆管理与经营涉及核心保护资源且专业性较强的经营内容的经营权转让，须在政府或行业内进行。转让程序需匹配严格、规范、细致的法律条则，以确保遗产资源经营中的公益性底线。而对于遗产单位的附属型商业服务(购物或餐饮等商业经营)或延伸型产业(大遗址影视、书籍、器物制作、纪念品销售等)可交由私人企业承包，并进行营利性经营，以发挥企业的创造力与活力。值得注意的是，随着遗址保护理念的更新，文化产品设计技术的创新以及遗址文化产业链的延伸，附属型或延伸型遗址产业在日后遗址区域发展中必将成为主导，即意味着企业与市场在未来遗址产业发展中将扮演更为重要的角色。因此，在遗址产业的市场化进程中，须吸取风景名胜区市场化经营过程中的一些教训，除规定受让企业经营效果指标外，还应高度重视转让方式、经营方式和收入分配方式的合理性与规范性。 4．3有效性探索——构建以法律为基础的大遗址管理保障监管体系 目前我国大遗址的管理依据除《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国文物保护法实施细则》国家级的法律法规外，主要依靠一些部门规章、地方性法规与规章、管理制度(条例)。而文物保护法在遗址区域发展背景下，在遗址功能使用管理上所存在的短板，以及地方性法规与规章、管理制度(条例)因立法层次、规范效率较低而对地方政府及企业主观性的弱约束均反映出在新时期多元管理使命要求下，遗址区综合管理无法可依的窘境。因此，为从法律上规定并督促各级政府履行大遗址保护的责任和义务，规范各地的大遗址保护和利用行为，国家必须加快大遗址管理的立法及相关法律法规体系的建设步伐。 首先，针对大遗址集文物属性与区域属性于一体资源特性，从中央层面建立《大遗址管理条例》综合性的专门法规，并结合《国家风景名胜区暂行管理条例》，尽快针对大遗址、风景名胜区兼备公共资源属性与区域属性的自然与文化遗产，制定全国统一的《中华人民共和国自然与文化遗产法》作为该类遗产资源管理的基本法，率先以国家法律形式明确遗产资源的属性，管理机构地位及组织体系以及遗产地经营行为的基本规范等核心问题。为应对大遗址管理属地化及市场化，《大遗址管理条例》需重点明确地方政府及综合管理机构在遗址保护与管理中的地位、职责，大遗址利用管理中所有权、管理权及经营权，经营权转让的范围与程序等关键命题。 其次，为完善大遗址管理的法律体系，针对我国不同遗址在本体、环境、区位及社会发展背景等方面所存在的分异，针对本行政区域内的大遗址管理实际情况，制定地方性法规和规章，并针对每一个独立的遗址制定专门的管理条例，以提升遗址管理的针对性、具体性与可执行性。此外，为完善大遗址管理保障监管体系，在法律保障的基础上，还需采用公众监督、专业监督与第三方机构监督等多元监督方式，如公众参与沟通协调机制的倡导、大遗址保护专家委员会及专家咨询机构的构建等均是实现大遗址保护管理有效性的重要举措。 责任编辑：刘鲁；责任校对：廉月娟 |
| 随便看 |
|
科学优质学术资源、百科知识分享平台，免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。