| 标题 | 行政许可地方特色立法研究视角下的网约车监管 |
| 范文 | 衷妍+焦军平 摘 要：自2016年11月1日交通部等七部委联合颁布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（下称《暂行办法》）以来，各地陆续密集出台相关网约车新政实施细则，详观其中即可发现各地细则虽大多按照《暂行办法》所制，但往往也根据自身地域特点做出了调整和补充。而由此视角出发，对于网约车监管领域下的行政许可地方特色立法也自然是学界理论研究的重点。 关键词：地方特色立法；网约车监管 近几年中国经济增长呈下行趋势，经济增长方式缺乏效率、经济结构开始出现失衡。在这种形势下，如何创造新的经济增长点，顺利实现经济转型，是当前受到普遍关注的问题。国家发改委于2015年7月初印发《推进“互联网+”行动意见》，强调要形成更广泛的社会经济发展新形态，推动结合互联网+模式、创新化的共享经济发展。而在共享经济发展大背景下，网约车凭借自身独特的优势，从出现伊始迅速占据了共享经济市场的半壁江山，成为突出的共享经济市场代表。 然而，2016年初，各地出租车司机由于网约车的“席卷式”市场切入和自身利益分配的不均衡引发一系列罢工事件，此事件背后的深层原因引起了学界的关注，笔者查阅相关资料发现当前学界的研究方向主要集中在法学、经济学、管理学等视角，且尤以经济学讨论为盛，法学领域对此问题的关注多集中于合同订立问题、利益分配问题及相关个人评论，对此网约车问题涉及的行政许可领域的地方立法特色仍少见研究，因此笔者希望从这一视角出发，旨在浅析地方政府在调和此类新生经济形态与既存老利益主体间矛盾中所起到的作用。 1 当前我国中央与地方立法权关系 中央统筹立法与地方特色规制现存的主要矛盾在于如何处理中央政策和管理的统一性与不同城市和地方的多样性之间的关系[1]。2015年以来，法律和经济学方面的很多专家都建议网约车事务应由地方决定，或者说先在地方进行试点性实施，当然，新规在一定程度上考虑了这一点，例如，《暂行办法》第40条就明确规定—地方可根据本办法结合本地实际制定具体实施细则。然而，考虑到中国2800多个县、区的巨大地域差异性，放权于地方的效果，取决于地方政府在整个行政系统中的地位、角色、目标追求，以及地方政府的规制能力和规制资源、技术的限制等因素[2]。截至目前为止全国各地已有133个城市公布网约车新政，各地密集出台的新政中可以发现有许多城市对司机户籍进行了限制。但在中央层面的《暂行办法》中并没有有关户籍的规定，对于这一点诚值分析讨论： 首先，从《行政许可法》角度来看，规范性文件无权设定任何种类的许可。在当前地方网约车规定中，只有上海和重庆等少部分地区以省级政府规章的形式出台了实施办法，其余大部分地区出台新规实际上是与法律相悖的。 此外，对于网约车限制户籍的问题，按照《行政许可法》第15条第2款的规定，“设定行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场”[3]，由此可见，这一点也不符合法律的规定。有学者分析了地方政府限制户籍的出发点一方面来自于就业机会分配方面，即减少司机跨省市人才流动对当地已有司机居民造成的就业压力，另一方面来自于城市综合治理方面，即减少大中城市交通拥堵、环境污染等问题[4]。笔者认为，此分析虽有其合理之处，但究其根本仍站不住脚：从就业机会分配这个层面来看，当前我国跨省市人才流动机制已相当完善，从业者均存在向大、中发达城市流动趋势。而毫无疑问的是，外来网约车司机所面对的生活压力远大于本地司机居民，这一点已加大了他们从业和定居的难度，当他们的工作收益小于他们的生活成本时，这份工作就无法继续下去了，经济上的掣肘自然会使得外来从业者优胜劣汰。因此，市场会对此进行有序稳定的调节，地方政府方面可适当减少这方面的关注度。从城市综合治理这一层面看，笔者认同减少城市交通拥堵、环境污染问题的关键应在于减少机动车数量，但此种“减少”并不是指有区别的、只针对外来车辆的减少，而应该是在满足出行需求的情况下，大力发展公共交通，一视同仁地减少机动车数量，这才是当前城市交通综合治理的大方向所在。 2 网约车地方法律监管中的区别态度 随着交通部《暂行办法》的出台以及各地网约车新政的相继落实，整个中国网约车市场由最初的野蛮无序生长进入了稳定发展的“后网约车时代”[5]，从《暂行办法》中可以看出网约车如今的监管大方向在于：促进出租车、网约车、合乘车错位服务、差异化经营，实现融合发展。地方政府网约车新政也大多以此为范，将网约车与传统巡游出租车和顺风车相区分，其本质在于实现网约车“高品质服务，差异化经营”的理念。大部分地方网约车新政中将网约车准入门槛提高到与出租车准入门槛大致相当水平，部分地方还做出特殊规定：燃油车辆档次应高于本市现有主流巡游出租汽车，这就进一步提高了网约车的准入门槛，并区别于出租车的乘客受众，那么这种态度是否合理？笔者从利弊两方面对其进行分析：一方面，这种区分态度有利于对网约车、出租车新老利益之间的冲突进行平衡，使得两者“分层化”经营，减少两者之间竞争。另一方面，这种态度没有办法减少城市交通综合治理问题，甚至还加大了城市交通运输压力，在这种情况下，紧随地方网约车新政监管而至的重点也将会是出租车行业的进一步大改革。 3 地方网约车新政政府监管平台的建设探索 根据交通运输部日前公布的数据显示，北京、上海、天津等133个城市已公布出租汽车改革落地实施细则，还有86个城市已经或正在公开征求意见。已正式发布实施细则或已公开征求意见的城市，其占据的新业态市场份额已超过95%[6]。 但从各地新政施行后实时大数据所反应的情况来看，网约车新政颁布后的监管平台建设还有很长一段路要走：各地打车难、打车贵的难题依然未解，甚至有反弹迹象，加上难以取得的经营证和驾驶证、游走在灰色地带的平台和司机，让人们对网约车的未来产生疑虑。 笔者认为，虽然网约车管理相比以往无序状态更严格了，但實际上乘客的打车成本也提高了，这其实说明，政策制定的利益平衡点还未到火候，仍亟待不断进行观测和调整。因此，依当前趋势，地方网约车新政政府监管平台的建设需要更加严谨细致，重点应在于转变固化旧思维，理顺主体间关系，加强政府对政策的即时观测和调整两个方面。对于出租车行业要加快行业改革的步伐，提高整体服务水平，使之尽快呈现与新生经济形态相融合的新面貌。对于网约车行业应给予包容和鼓励的态度，不应按照管理出租车行业的固化思维对其进行规划，例如，地方政府对网约车平台的办公场所等硬性条件是否可以适当放宽。当然，新生经济形态初生势必也易滋生各类问题，地方政府要加强监管，形成无形的手，来监管和调节网约车行业。此外，最为重点的是地方政府应根据自身供给需求进行大数据分析和城市运力评估，让运力与城市的交通运行相匹配，进一步满足公众的出行需要，从根本上解决市民出行难问题。 参考文献 [1]郑毅：《中央与地方立法权关系视角下的网约车立法 ——基于《立法法》与《行政许可法》的分析》，《当代法学》，2017年第二期。 [2]王锡锌：《在纠结中前行的网约车改革》，《人民论坛》，2016年第9期。 [3]张婷：《网约车规制的行政法理分析》，《时代法学》，2017年第1期。 [4]沈蓉：《网约车双限意义浅析》，《中国科技论坛》，2016年第11期。 [5]高一飞，徐亚文：《论网约车地方法律监管中的“区分”机制——基于功能主义的阐论》，《浙江工商大学学报》，2017年第2期。 [6]参见《133城公布网约车新政，打车贵打车难“回潮”》http：//news.sina.com.cn/c/nd/2017-08-21/doc-ifykcypq1456140.shtml |
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