标题 | 研究型大学科研经费管理的探索与思考 |
范文 | 张耀方+白杰+徐斌 【摘 要】 党的十八大报告对高等教育赋予了新的历史使命。研究型大学在国家的创新体系建设中占据重要的地位,获得的科技创新投入保持着稳定的增长。但与此同时,研究型大学科研经费的使用和管理也出现了部分问题,成为近年来社会关注的焦点。文章从上海交通大学的科研经费管理实践出发,总结了科研经费管理面临的新形势、对目前遇到的矛盾与困境进行了积极探索和有益尝试,并对未来经费管理体系的构建进行了顶层设计和全局谋划。 【关键词】 科研经费; 管理体系; 管理实践 中图分类号:G472.5文献标识码:A文章编号:1004-5937(2014)19-0028-04 前 言 研究型大学是中国科研实力最强的大学、中国高等教育的脊梁,在国家创新体系建设中占据重要的地位。 一、研究型大学科研经费管理面临的新形势 目前,研究型大学科研经费管理呈现以下特点: (一)管理复杂化 科研经费总量增长迅速。以上海交通大学为例,科技活动投入总量在过去的五年间保持着逐年增长(见表1)。 经费来源多元化。不同来源渠道的经费在管理上的要求不尽相同,导致科研经费管理的复杂化(见表2)。 (二)学校法人责任更加重大 财政部、教育部《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》(财教〔2011〕434号)文中明确提出“强化课题承担单位和课题合作单位的职责,课题承担单位是课题经费使用和管理的责任主体”。教育部、财政部《关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见》(教财〔2012〕7号)中进一步提出“明确责任主体,建立分级管理体制,强化学校主体责任”。高校在科研经费管理中的自主权不断扩大,与此同时监管责任亦更加重大。 (三)科研经费使用和管理上的问题和矛盾突出 近年来科研经费使用和管理上暴露了一系列问题。2012—2013年上半年,教育部通报处理了七个科研经费使用违法案件。其中涉及违法经费数和违法手段均令人触目惊心,主要集中在以下问题:通过虚假发票来套取资金;冒领劳务费骗取资金;通过合作单位,将设备采购部分费用转到个人账户;虚报汽车费、耗材费;差旅费报销不实,以白条抵账;隐瞒协作关系,将有关费用转到利益公司等。 (四)国家监管力度加大 国家政策层面,项目主管部门出台多项政策文件、开展多项活动。 1.科技部层面:(1)财政部、科技部于2011年9月出台《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》,揭开了国家“十二五”科研经费管理政策改革的新篇章。(2)科技部于2012年6月召开专门的政策培训会议。 2.教育部层面:(1)2011年12月,教育部出台《关于进一步贯彻执行国家科研经费管理政策、加强高校科研经费管理的通知》。(2)2012年3月教育部选取浙江大学、上海交通大学、西安交通大学、北京师范大学、华中科技大学5所中央高校开展“加强科研经费管理试点工作”。(3)2012年12月教育部召开视频会议,同时出台了《教育部财政部关于加强中央部门所属高校科研经费管理的若干意见》、《教育部关于进一步规范高校科研行为的意见》、《教育部关于进一步加强高校科研项目管理的意见》三个政策性文件,进一步规范科研经费(项目)管理。(4)2013年3月教育部印发《教育部办公厅关于开展直属高校科研经费管理情况检查的通知》,由教育部监察局、巡视办于5月、9月分两个批次对75所部属高校进行全面检查。 3.上海市层面:上海市科学技术委员会于2012年开始着手制定、2013年11月正式出台新的上海市科研计划项目经费管理办法。 国家审计层面,国家对科研经费的监管力度在加大,监管的方式和手段也更加先进和多样。表现在以下方面:审计密度不断加大;审计形式多样;审计范围增大;审计科目增多;审计内容延伸;审计对象扩大;审计方式改变。 二、研究型大学科研经费管理体系的构建 以上海交通大学为例,研究型大学科研经费管理体系应当由管理机制、管理模式、管理政策、管理手段、管理培训、管理关键点和监督检查七个方面有机构成。 (一)管理机制:多部门协同、分级管理 1.顶层设计 学校正式成立科研经费管理工作小组,由常务副校长任组长,分管副校长任副组长,科研院、财务处、审计处等职能部门负责人为组员;小组下设办公室,挂靠财务处。 2.管理机制 为强化学校的主体责任,明确院(系)的监管责任,落实项目负责人的直接责任,学校实行“统一领导、协同合作、分级管理、责任到人”的管理体制,对科研项目采取“职能部门—院(系)、直属单位—项目负责人”的三级管理模式。 完善建议:定期对各职能部门、院(系)、项目责任人的职责进行细化和明确;建立一个学校层面的科研经费管理协调机制,针对工作中出现的新的、难以解决的问题进行决策协调。 (二)管理模式:不断尝试创新 1.成立专门的科研经费管理部门,为科研经费相关事宜提供全过程服务。 2.成立专门的科研项目过程管理部门,对以学校名义承担的各类科研项目进行过程管理、质量考核和诚信管理,并为项目负责人提供项目实施过程中所需要的各类保障服务。 3.成立专门的招投标管理部门,进一步规范学校采购行为,提高资金的使用效益,强化科研经费设备购置招投标过程的规范性。 (三)管理政策:不断更新完善 学校为完善内部控制,实现规范化、制度化管理,制定了一系列科研经费管理政策。 1.宏观层面 针对科研经费管理的整体性、全局性、基础性问题,学校在更新和完善原有2006年版《科研项目经费管理办法(试行)》的基础上,于2013年3月正式出台了新的《科研经费管理办法》。 2.微观层面 学校针对某类科研项目,如国防科研项目、国家重大专项项目(民口)、横向科研项目等,制定了专门的经费管理办法。同时,针对经费管理过程中出现的细节操作问题,结合项目主管部门经费管理政策的变化,学校制定了一系列的补充规定和操作细则。 完善建议:根据工作需要,由业务管理部门起草出台各专项领域的管理办法和各重点环节的操作细则;在保持过程管理程序和审批原则相对稳定的基础上,针对科研项目过程管理中出现的新问题、新情况要及时更新操作规则,争取每半年出台一版审批规定;针对已经正式出台的各项科研经费管理办法需进一步加强执行力度。 (四)管理手段:不断提升信息化管理水平 为了便捷经费管理、有效提高管理效率,学校尝试建立了以下信息系统: 1.科研管理信息系统:串联起科研项目从申报、立项到执行、验收的数字化管理与服务平台。 2.财务预算控制系统:主要用于控制所有纵向科研经费预算。 3.财务报销预约系统:主要服务于项目负责人通过网上预约进行财务报销。旨在提高财务报销效率,节约项目负责人的财务报销时间成本。 4.“校园一卡通”授权系统:取消了原本的经费本和经费章管理模式,项目负责人可以更加自如的使用和管理经费。 5.辅助财务决算系统:主要用于初步自动生成决算报表,辅助项目负责人编制财务决算。 以上系统相互关联、有序配合,为实现科研经费管理的信息化、系统化、规范化奠定了良好的基础。 完善建议:科研、财务、设备等各职能部门需协同合作,打破信息壁垒,建设一个集科研项目、财务、设备等信息为一体的信息系统;全速推进近10年的科研项目档案电子化,在目前科研管理信息系统的基础上,建设科研档案信息系统,并制定科研档案查询和管理办法。 (五)管理培训:定期开展 2010—2013年,学校共组织全校性科研工作会议和科研经费管理工作培训12次,学校各级领导多次出席会议并讲话,学校各职能部门负责人,各院(系)、直属单位的领导、科研秘书和重点项目负责人等共计逾1 200人次参加培训。 完善建议:积极拓展沟通渠道,定期召开沟通和培训会议,加强上级部门、学校机关、院(系)和一线科研教师在科研经费管理政策、管理方法等方面的沟通和培训;一定规模的沟通培训会议争取一学期一次;针对实际问题的调研、宣讲要不定期开展。 (六)管理关键点:规范合作项目并严格外拨经费审核 为切实强化对外协合作合同(协议)真实性、可行性、合规性的审核,学校科研院和财务处严把审核和外拨资金关,要求所有涉及转出外协资金的项目都必须填写《外协技术合同(协议)责任保证及审批表》,并附项目承担单位营业执照和项目合同。 外协合同的管理实行课题负责人承诺制,即课题负责人作为课题经费使用的直接责任人,对外协/外包业务的真实性、相关性进行承诺,保证严格遵守《合同法》及学校有关规定,依法签订、履行合同;项目负责人与外协单位无直接经济利益关系。 (七)监督检查:不断加强 学校建立了包括科研、财务、审计、纪检、监察等部门,以及上级主管部门和社会中介机构在内的科研经费协同管理及监督检查体系。将科研经费纳入审计部门的重点审计范围,对全部科研项目实施抽查审计,对重大、重点项目开展全过程跟踪审计。 同时,学校也建立了通畅的反映和举报问题的渠道。学校监察处对收到的有关科研经费问题的来电来信举报十分重视,组织专人进行明察暗访,摸清情况,并将检查结果及时通报各院(系)分管科研的领导,要求各项目所在院(系)据实处理。 完善建议:结合科研项目过程管理各项审批中发现的异常情况,例如大额或小额多次的外协费、不合理的测试加工费、评审费、劳务费审批、不合理的设备、材料购置合同审批等,要及时预警,积极协同学校财务、审计、纪检、监察等部门开展不定期的监督检查。 三、研究型大学科研经费管理的进一步思考 在对科研经费管理进行改革的过程中,我们也发现一些客观存在的困难与问题,需要进一步思考与探索。 (一)关于间接费用统筹使用方案及预算编制 面临问题:教授个人利益与学校公共利益难以统一。部分项目负责人出于种种原因,预算中填列的间接费用比例不足甚至为零,这导致学校对科研的投入得不到应有的补偿。 建议对策:间接费用(包括绩效)在预算系统中直接按照政策比例自动生成;从多个层面加强预算编制审核,督促项目负责人按照比例做足间接费用;如是参与课题,希望项目主管部门能规范课题承担单位行为,给予合作单位足额的间接费用补贴。 具体措施:出台《科研经费管理办法》,加强预算编制审核。 (二)关于纵向科研项目预算调整范围、权限与程序 面临问题:学校对纵向科研项目实施严格的预算控制,但项目执行过程的不确定性决定了项目实际开支与预算部分偏离的合理性和普遍性。 建议对策:在项目主管部门允许的范围内,明确学校预算调整的范围、权限与程序;建议项目主管部门给予明确的预算调整指导意见,并考虑科研活动的固有规律,给予项目尽可能宽松的预算调整空间。如:(1)国家自然科学基金委项目、教育部项目等的预算调整权限也可下放到承担单位;(2)六类预算科目(设备费、差旅费、会议费、国际合作与交流费、劳务费、专家咨询费)也可以有一定的调增空间。 具体措施:通过制定《财务操作规定》,明确预算调整的范围、权限与程序。 (三)关于加强横向科研经费管理 面临问题:管理上缺少细致完善的管理机制,导致监管职责弱化,经费支出存在无序性和随意性。 建议对策:疏堵结合,将横向科研经费管理系统化、合规化、合理化,从制度上堵住不合规、不合法的行为,保护项目负责人不误入歧途;疏通激励渠道,维护科研人员的合法权利,提高科研人员的工作积极性。 具体措施:通过制定《横向科研经费管理办法》,达到以上目的。 (四)关于项目结余经费的处理 面临问题:“结题不结账”现象普遍存在,导致大量账面资金闲置,降低了科研经费的使用效率。 建议对策:项目上级主管部门可以允许项目承担单位保留结余经费,用于支持科学预研、原创研究、团队建设和人才培养等,以此提高学校科研工作水平;依靠科研管理信息系统,针对即将结题的科研项目要设立提醒机制,按时提出验收要求;并且项目一旦验收结束,及时反馈结题信息,做到及时结题结账。 具体措施:出台《科研预研基金管理办法》,允许学校以结余经费为主设立预研基金,按科研经费管理办法进行管理。 结 语 研究型大学进一步加强科研经费管理是大势所趋、迫在眉睫。结合上海交通大学的科研经费管理实践,研究型大学科研经费管理体系可以从管理机制、管理模式、管理政策、管理手段、管理培训、管理关键点和监督检查七个方面来构建和完善。对科研经费管理进行改革的过程中,研究型大学也客观存在着一些困难与问题,需要在实践与探索中思考与进步,不断提升科研经费管理水平。● 【参考文献】 [1] 财政部,教育部.关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知[S].2011. [2] 上海市财政局,上海市科学技术委员会.关于印发《上海市科研计划专项经费管理办法》的通知[S].2013. [3] 冉洪涛.高校科研经费管理创新与审计实施探索[J].会计之友,2013(12中). [4] 赵乃璞.基于博弈论的高校内部控制审计研究[J].会计之友,2013(12中). [5] 刘正兵,毛素萍.加强高校科研经费内部审计监督的对策研究[J].会计之友,2013(12中). (五)管理培训:定期开展 2010—2013年,学校共组织全校性科研工作会议和科研经费管理工作培训12次,学校各级领导多次出席会议并讲话,学校各职能部门负责人,各院(系)、直属单位的领导、科研秘书和重点项目负责人等共计逾1 200人次参加培训。 完善建议:积极拓展沟通渠道,定期召开沟通和培训会议,加强上级部门、学校机关、院(系)和一线科研教师在科研经费管理政策、管理方法等方面的沟通和培训;一定规模的沟通培训会议争取一学期一次;针对实际问题的调研、宣讲要不定期开展。 (六)管理关键点:规范合作项目并严格外拨经费审核 为切实强化对外协合作合同(协议)真实性、可行性、合规性的审核,学校科研院和财务处严把审核和外拨资金关,要求所有涉及转出外协资金的项目都必须填写《外协技术合同(协议)责任保证及审批表》,并附项目承担单位营业执照和项目合同。 外协合同的管理实行课题负责人承诺制,即课题负责人作为课题经费使用的直接责任人,对外协/外包业务的真实性、相关性进行承诺,保证严格遵守《合同法》及学校有关规定,依法签订、履行合同;项目负责人与外协单位无直接经济利益关系。 (七)监督检查:不断加强 学校建立了包括科研、财务、审计、纪检、监察等部门,以及上级主管部门和社会中介机构在内的科研经费协同管理及监督检查体系。将科研经费纳入审计部门的重点审计范围,对全部科研项目实施抽查审计,对重大、重点项目开展全过程跟踪审计。 同时,学校也建立了通畅的反映和举报问题的渠道。学校监察处对收到的有关科研经费问题的来电来信举报十分重视,组织专人进行明察暗访,摸清情况,并将检查结果及时通报各院(系)分管科研的领导,要求各项目所在院(系)据实处理。 完善建议:结合科研项目过程管理各项审批中发现的异常情况,例如大额或小额多次的外协费、不合理的测试加工费、评审费、劳务费审批、不合理的设备、材料购置合同审批等,要及时预警,积极协同学校财务、审计、纪检、监察等部门开展不定期的监督检查。 三、研究型大学科研经费管理的进一步思考 在对科研经费管理进行改革的过程中,我们也发现一些客观存在的困难与问题,需要进一步思考与探索。 (一)关于间接费用统筹使用方案及预算编制 面临问题:教授个人利益与学校公共利益难以统一。部分项目负责人出于种种原因,预算中填列的间接费用比例不足甚至为零,这导致学校对科研的投入得不到应有的补偿。 建议对策:间接费用(包括绩效)在预算系统中直接按照政策比例自动生成;从多个层面加强预算编制审核,督促项目负责人按照比例做足间接费用;如是参与课题,希望项目主管部门能规范课题承担单位行为,给予合作单位足额的间接费用补贴。 具体措施:出台《科研经费管理办法》,加强预算编制审核。 (二)关于纵向科研项目预算调整范围、权限与程序 面临问题:学校对纵向科研项目实施严格的预算控制,但项目执行过程的不确定性决定了项目实际开支与预算部分偏离的合理性和普遍性。 建议对策:在项目主管部门允许的范围内,明确学校预算调整的范围、权限与程序;建议项目主管部门给予明确的预算调整指导意见,并考虑科研活动的固有规律,给予项目尽可能宽松的预算调整空间。如:(1)国家自然科学基金委项目、教育部项目等的预算调整权限也可下放到承担单位;(2)六类预算科目(设备费、差旅费、会议费、国际合作与交流费、劳务费、专家咨询费)也可以有一定的调增空间。 具体措施:通过制定《财务操作规定》,明确预算调整的范围、权限与程序。 (三)关于加强横向科研经费管理 面临问题:管理上缺少细致完善的管理机制,导致监管职责弱化,经费支出存在无序性和随意性。 建议对策:疏堵结合,将横向科研经费管理系统化、合规化、合理化,从制度上堵住不合规、不合法的行为,保护项目负责人不误入歧途;疏通激励渠道,维护科研人员的合法权利,提高科研人员的工作积极性。 具体措施:通过制定《横向科研经费管理办法》,达到以上目的。 (四)关于项目结余经费的处理 面临问题:“结题不结账”现象普遍存在,导致大量账面资金闲置,降低了科研经费的使用效率。 建议对策:项目上级主管部门可以允许项目承担单位保留结余经费,用于支持科学预研、原创研究、团队建设和人才培养等,以此提高学校科研工作水平;依靠科研管理信息系统,针对即将结题的科研项目要设立提醒机制,按时提出验收要求;并且项目一旦验收结束,及时反馈结题信息,做到及时结题结账。 具体措施:出台《科研预研基金管理办法》,允许学校以结余经费为主设立预研基金,按科研经费管理办法进行管理。 结 语 研究型大学进一步加强科研经费管理是大势所趋、迫在眉睫。结合上海交通大学的科研经费管理实践,研究型大学科研经费管理体系可以从管理机制、管理模式、管理政策、管理手段、管理培训、管理关键点和监督检查七个方面来构建和完善。对科研经费管理进行改革的过程中,研究型大学也客观存在着一些困难与问题,需要在实践与探索中思考与进步,不断提升科研经费管理水平。● 【参考文献】 [1] 财政部,教育部.关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知[S].2011. [2] 上海市财政局,上海市科学技术委员会.关于印发《上海市科研计划专项经费管理办法》的通知[S].2013. [3] 冉洪涛.高校科研经费管理创新与审计实施探索[J].会计之友,2013(12中). [4] 赵乃璞.基于博弈论的高校内部控制审计研究[J].会计之友,2013(12中). [5] 刘正兵,毛素萍.加强高校科研经费内部审计监督的对策研究[J].会计之友,2013(12中). (五)管理培训:定期开展 2010—2013年,学校共组织全校性科研工作会议和科研经费管理工作培训12次,学校各级领导多次出席会议并讲话,学校各职能部门负责人,各院(系)、直属单位的领导、科研秘书和重点项目负责人等共计逾1 200人次参加培训。 完善建议:积极拓展沟通渠道,定期召开沟通和培训会议,加强上级部门、学校机关、院(系)和一线科研教师在科研经费管理政策、管理方法等方面的沟通和培训;一定规模的沟通培训会议争取一学期一次;针对实际问题的调研、宣讲要不定期开展。 (六)管理关键点:规范合作项目并严格外拨经费审核 为切实强化对外协合作合同(协议)真实性、可行性、合规性的审核,学校科研院和财务处严把审核和外拨资金关,要求所有涉及转出外协资金的项目都必须填写《外协技术合同(协议)责任保证及审批表》,并附项目承担单位营业执照和项目合同。 外协合同的管理实行课题负责人承诺制,即课题负责人作为课题经费使用的直接责任人,对外协/外包业务的真实性、相关性进行承诺,保证严格遵守《合同法》及学校有关规定,依法签订、履行合同;项目负责人与外协单位无直接经济利益关系。 (七)监督检查:不断加强 学校建立了包括科研、财务、审计、纪检、监察等部门,以及上级主管部门和社会中介机构在内的科研经费协同管理及监督检查体系。将科研经费纳入审计部门的重点审计范围,对全部科研项目实施抽查审计,对重大、重点项目开展全过程跟踪审计。 同时,学校也建立了通畅的反映和举报问题的渠道。学校监察处对收到的有关科研经费问题的来电来信举报十分重视,组织专人进行明察暗访,摸清情况,并将检查结果及时通报各院(系)分管科研的领导,要求各项目所在院(系)据实处理。 完善建议:结合科研项目过程管理各项审批中发现的异常情况,例如大额或小额多次的外协费、不合理的测试加工费、评审费、劳务费审批、不合理的设备、材料购置合同审批等,要及时预警,积极协同学校财务、审计、纪检、监察等部门开展不定期的监督检查。 三、研究型大学科研经费管理的进一步思考 在对科研经费管理进行改革的过程中,我们也发现一些客观存在的困难与问题,需要进一步思考与探索。 (一)关于间接费用统筹使用方案及预算编制 面临问题:教授个人利益与学校公共利益难以统一。部分项目负责人出于种种原因,预算中填列的间接费用比例不足甚至为零,这导致学校对科研的投入得不到应有的补偿。 建议对策:间接费用(包括绩效)在预算系统中直接按照政策比例自动生成;从多个层面加强预算编制审核,督促项目负责人按照比例做足间接费用;如是参与课题,希望项目主管部门能规范课题承担单位行为,给予合作单位足额的间接费用补贴。 具体措施:出台《科研经费管理办法》,加强预算编制审核。 (二)关于纵向科研项目预算调整范围、权限与程序 面临问题:学校对纵向科研项目实施严格的预算控制,但项目执行过程的不确定性决定了项目实际开支与预算部分偏离的合理性和普遍性。 建议对策:在项目主管部门允许的范围内,明确学校预算调整的范围、权限与程序;建议项目主管部门给予明确的预算调整指导意见,并考虑科研活动的固有规律,给予项目尽可能宽松的预算调整空间。如:(1)国家自然科学基金委项目、教育部项目等的预算调整权限也可下放到承担单位;(2)六类预算科目(设备费、差旅费、会议费、国际合作与交流费、劳务费、专家咨询费)也可以有一定的调增空间。 具体措施:通过制定《财务操作规定》,明确预算调整的范围、权限与程序。 (三)关于加强横向科研经费管理 面临问题:管理上缺少细致完善的管理机制,导致监管职责弱化,经费支出存在无序性和随意性。 建议对策:疏堵结合,将横向科研经费管理系统化、合规化、合理化,从制度上堵住不合规、不合法的行为,保护项目负责人不误入歧途;疏通激励渠道,维护科研人员的合法权利,提高科研人员的工作积极性。 具体措施:通过制定《横向科研经费管理办法》,达到以上目的。 (四)关于项目结余经费的处理 面临问题:“结题不结账”现象普遍存在,导致大量账面资金闲置,降低了科研经费的使用效率。 建议对策:项目上级主管部门可以允许项目承担单位保留结余经费,用于支持科学预研、原创研究、团队建设和人才培养等,以此提高学校科研工作水平;依靠科研管理信息系统,针对即将结题的科研项目要设立提醒机制,按时提出验收要求;并且项目一旦验收结束,及时反馈结题信息,做到及时结题结账。 具体措施:出台《科研预研基金管理办法》,允许学校以结余经费为主设立预研基金,按科研经费管理办法进行管理。 结 语 研究型大学进一步加强科研经费管理是大势所趋、迫在眉睫。结合上海交通大学的科研经费管理实践,研究型大学科研经费管理体系可以从管理机制、管理模式、管理政策、管理手段、管理培训、管理关键点和监督检查七个方面来构建和完善。对科研经费管理进行改革的过程中,研究型大学也客观存在着一些困难与问题,需要在实践与探索中思考与进步,不断提升科研经费管理水平。● 【参考文献】 [1] 财政部,教育部.关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知[S].2011. [2] 上海市财政局,上海市科学技术委员会.关于印发《上海市科研计划专项经费管理办法》的通知[S].2013. [3] 冉洪涛.高校科研经费管理创新与审计实施探索[J].会计之友,2013(12中). [4] 赵乃璞.基于博弈论的高校内部控制审计研究[J].会计之友,2013(12中). [5] 刘正兵,毛素萍.加强高校科研经费内部审计监督的对策研究[J].会计之友,2013(12中). |
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