| 标题 | 我国内部审计立法问题研究 |
| 范文 | 时晋+刘静+吴春尧 摘要：目前国际上内部审计的定位已从“监督评价型”转向“增值服务型”。近年来，内部审计在我国得到快速发展，但由于我国的内部审计专门规定以部门规章等形式出现，刚性不强、可操作性较差，不能满足内部审计的职能转变，也不利于我国内部审计的健康发展。因此，我国应制定并颁布专门的《内部审计法》。文章基于目前我国的内部审计相关制度现状，分析存在的问题，并借鉴国外内部审计立法的经验对我国内部审计立法途径的启示，提出健全完善内部审计立法及其要件的建议。 关键词：内部审计法 立法要件 一、我国内部审计立法的理论和现实意义 （一）提高内部审计地位，促进内部审计工作顺利开展。现如今，内部审计职能已从监督和评价拓展到了增值和服务，其地位已上升至管理的更高层次。我国企业的内部审计制度尚不健全，通过立法提高内部审计的地位，用法律法规规范内部审计制度，可以促进内部审计工作的顺利开展。 （二）合理确定内部审计人员，提高其职业素质与内部审计独立性。由于目前企业管理层普遍不重视内部审计，并倾向于用会计人员配备内部审计人员，故内部审计人员职业素质不高，同时“内部人控制”等问题也使内部审计的独立性受到限制。若以立法的形式确定内部审计人员的构成、知识层次、工作经验和继续教育等方面的标准，规范内部审计人员的培养，将提高其执业素质与内部审计的独立性。 （三）明确界定内部审计责任，促进企业发展。内部审计监督对企业发展至关重要，企业应对内部审计人员出具的内部审计报告和相关说明进行认真核实，发现问题应严格处理。在此过程中，会涉及到内部审计责任与会计责任的界定与划分，目前实务中依据的是《会计法》《注册会计师法》等相关法律法规。若通过立法科学正确地界定两者关系，可以降低会计风险和内部审计风险，促进企业发展。 二、我国内部审计立法现状 （一）缺乏专门的《内部审计法》。国家审计、民间审计和内部审计共同组成了我国的审计监督体系。其中，国家审计履行审计监督职能主要依据《审计法》；民间审计主要根据《注册会计师法》进行审计监督、鉴证和评价工作；内部审计依据的则是审计署《关于内部审计工作的规定》等部门规章及地方性法规，没有一部专门的《内部审计法》对企业开展内部审计工作進行指导。相对于国家审计和民间审计，内部审计法律规范建设较为滞后，企业缺乏对内部审计的重视，在一定程度上限制了内部审计工作的开展，不能使其充分发挥鉴证、评价和服务职能。 （二）相关法律法规缺乏对内部审计的专门规定。现行《公司法》（2014年）中仅提及企业需依法经会计师事务所进行审计，并无关于内部审计的明确规定。可见，在主体法律法规缺失的情况下，相关法律法规不能完全体现内部审计的重要地位及其作用，间接导致了大部分企业中内部审计部门设置混乱，出现接受董事会或监事会管辖或者董事会监事会共同管辖的乱象，更加体现出内部审计在企业中地位较低，不能有效实现其职能的现状。 （三）现有内部审计相关法律法规缺乏完整性。审计工作的基本法律依据为《审计法》，但其关于内部审计的内容设定缺乏严密的完整性。表现在：（1）涉及内部审计的法条只有第二十九条，强调要按有关规定健全内部审计制度，并未说明制度的具体内容。（2）《审计法》于2006年进行修订，虽赋予了审计机关很多权限（如第三十三条、第三十七条），但对于“指导和监督”权的实施细则未作具体规范与说明。（3）现有相关法律法规未具体规范内部审计机构的作用、地位及其设置，导致企业内部审计机构归属不明。 （四）部门规章及地方性法规缺乏强制力和执行力。现行的内部审计部门规章及地方性法规缺乏应有的“刚性”和“硬性”，多数情况下使用“应该”“可以”等非刚性字眼，如《云南省内部审计条例》第三条规定“本省行政区域内的下列单位，应该建立健全内部审计制度，开展内部审计工作”，导致地方性法规的约束力在实际执行时没有强有力的保证。 （五）我国现有内部审计规定未能与时俱进，顺应时代发展要求。国际内部审计师协会（IIA）在《国际内部审计专业实务框架》（2009年）中定义：“内部审计是一种独立、客观的确认和咨询活动，旨在增加价值和改善组织的运营。通过应用系统化、规范化的方法，评价并改善风险管理、控制和治理过程的效果，帮助组织实现其目标”，表明内部审计由“监督”转型“服务”，这一点没有在我国现有的内部审计法律制度体系中体现。中国内部审计协会发布的《第1101号——内部审计基本准则》（2013年）中对内部审计的定义是，运用系统规范的方法，促进组织完善治理、增加企业价值的一种审查和评价内部控制、业务活动和风险管理有效性的确认和咨询活动。该定义虽然在观念上体现了与国际接轨，但由于其只属于行业规范，缺乏法律强制力。 三、国外内部审计立法的借鉴及启示 （一）内部审计法。 以色列是世界上第一个颁布综合性内部审计法律体系的国家，其于1992年通过了内部审计法，规定每一个包含各部、政府企业单位和由政府资助的公共机构或组织都有责任委任一名内部审计师，并进行内部审计。且一般情况下，内部审计师由其负责官员直接负责，政府各部和其他公共组织中是总监负责，国营公司和私营部门中是董事会董事长或主席负责。该法在执行中，因为保持了内部审计师的“活动排他性”，内部审计师的资格、履职标准、行政隶属关系及负责方式等问题均得到一定程度的解决，避免了可能出现的利益冲突。但是，由于缺乏遵守内部审计法基本条款的恰当程序等原因，仍有例如在承认了内部审计法以后仍执行的现行法规和行政程序未进行重要调整和修改，以致法律法规之间存在矛盾；缺乏相应内部审计法的实务法规等问题。 2007年阿塞拜疆颁布了内部审计法，该法确立了内部审计的法律架构、内部审计人员的权利和义务等，同时规定了内部审计人员（审计委员会成员）由经济主体最高管理层（董事会和监事会）任命或解除并受其领导，同时可直接向经济主体管理层报告；内部审计机构要独立地制定计划并开展内部审计工作，同时编制相关的内部审计报告；内部审计战略的制定和执行由审计委员会负责并开展审计控制，而内部审计人员则在经过相关管理层或审计委员会的授权后，在授权范围内开展符合经济主体工作计划的审计业务，并在内部审计报告中提出合理建议。 韩国在2001年颁布实施了《公共部门内部审计法案》，其审计监察院依据该法案的授权制订内部审计准则，在全国范围内对其内部审计法律框架进行重构。该法案从法律层面上明确规定了中央政府机构、达到一定规模的地方自治组织和公营企业应当建立内部审计机构，同时界定了内部审计的管理者、推动者和协调者是国家审计，这不仅确立了内部审计的法律地位及权威性，还进一步明确了内部审计和国家审计的相互促进，强调了国家审计推动内部审计的职能作用，从而推动了韩国内部审计的发展。 （二）内部审计相关法律法规。 英国有专业的内部审计管理机构，即英国内部审计师协会，内部审计准则由该协会制定。关于内部审计机构的建立，英国法律法规并没有强制性要求，但是各企业基于内部管理的考虑都建立了内部审计机构，在公司中独立而高于其他管理部门。企业内部监督体系由三方构成，即审计委员会、内部审计部门和委托外部会计师事务所；其中，监督主体是内部审计部门，企业年度决算审计和报税一般由会计师事务所负责，同时审计委员会也可在企业业务量大时将某些专门的内部审计业务外包给事务所。此外，由于注册内部审计师计划的实施，英国内部审计已逐渐实现职业化。 美国由于安然事件的爆发和《萨班斯法案》的推动，美国证券交易委员会明确规定内部审计部门必须设于任何一家公司，同时配备独立于该公司的审计人员，其中上市公司必须设立内部审计委员会，并且成员是由不参与经营的外部董事组成。美国公司内部审计部门可对公司的所有经济业务实施前、中、后全过程的检查监督，也可以参与公司的经营决策等活动而具有较高的地位；而且其能够不受公司其他业务部门的影响而独立开展工作，同时遇重大情况时直接向审计委员会或董事会报告。故而，具备权限大、地位高、独立性强的特性。目前，美国的内部审计师已经发展为公认的专业职业，实现职业化。 德国与内部审计相关的法律法规主要是由联邦政府颁布的《预算基本法》《企业透明法》《企业监控规章制度》。同时，还有《内部审计与内部控制核对清单模型》《内部控制过程指南》《内部控制准则》等相关准则和操作指南。德国公司的内部审计部门直接由董事会领导，隶属治理层面，独立于公司的经营管理部门从而确保了其独立性和权威性。 法国的内部审计协会制定了内部审计准则，规定其主要职责是服务，主要内容是风险评估。同样的，其内部审计负责人直接对董事长负责，向董事会、审计委员会报告工作，工作计划也由董事会批准实施。 综上，我国在内部审计立法时，应准确突出现行内部审计的职能定位，根据一定规模扩大内部审计活动的覆盖范围并取得相关法律法规的支持，保障其所具有的权威性和独立性，并明确国家审计对于内部审计的指导、监督、管理、协调关系等。 四、健全我国内部审计立法的建议 （一）制定、颁布《内部审计法》并明确其作为内部审计主体法律的地位。在制定《内部审计法》时要对我国内部审计工作进行周全完善的法律界定，确保其权威性、独立性和完整性。应包括以下内容：（1）内部审计的含义、职责、机构设置。（2）公司治理与内部审计。（3）审计委员会。（4）总审计师制度。（5）内部审计组织的建立。（6）内部审计组织的职能。（7）内部审计师。（8）内部审计的独立性。（9）内部审计的权限。（10）内部审计的工作范围、工作程序。（11）内部审计报告。（12）内部审计的保密规定。（13）内部审计质量控制。（14）内部审计师的法律责任。 （二）修改和完善相关法律、部门规章及地方性法规等。内部审计部门渐渐发展成为企业经营管理的重要组成部分，它关系到企业的管理均衡、控制系统稳定运行和国家法律法规的有效实施，因此需要用《公司法》加以约束。建议在《公司法》的修订中，增加以下有关内部审计的条款：（1）内部审计的机构设置。（2）内部审计人员、职责、权限。（3）内部审计的工作范围、程序。（4）内部审计的独立性。（5）内部审计法律责任的规定。此外，为实现与《审计法》的衔接，应在修订《审计法》时修改其中与内部审计相关的条款，完善法律法规体系中国家审计和内部审计的关系，实现二者的相辅相成。同时，在我国己经出台的一些关于内部审计的部门规章、地方性法规以及各个企业自行制定的内部审计制度中，若有与《内部审计法》产生矛盾和冲突的部分，也应做相应修改，以达成内部审计法律制度体系整体的完善与统一。 （三）进一步明确界定内部审计立法的法律要件。内部审计立法的法律要件包括内部审计机构、内部审计监督权、行政隶属关系及负责方式、接受业务指导和监督四大部分。首先，若能从立法上将内部审计机构设置为与企业财务部门平行的独立机构，才能在法律授权方面独立地行使内部审计监督权。其次，建立一个完全独立于企业管理部门的由董事会组成的审计委员会，内部审计机构在接受审计委员会的直接领导的同时，仅接受国家审计机关的业务指导和监督。最后，通过以上方式加强内部审计的独立性后，明确相关部门和人員违反《内部审计法》所应承担的法律责任，以及其在企业内部进行监督、评价、增值和服务过程中拥有的权利。 （四）加快内部审计职业化建设，规范内部审计法律制度体系。内部审计在做到依法审计、有法可依的同时，还应当维护国家法律，推动组织机构依法治理，这两者是相互促进的关系。因此应当加快内部审计职业化建设，以规范内部审计法律制度体系。内部审计职业化可以从职业思维、从业人员的职业资格准入等问题入手，借鉴国际内部审计师资格考试以及已实现内部审计职业化国家的经验，综合考虑我国的具体国情和公司治理环境等。 参考文献： [1]陈志.我国上市公司内部审计机构设置问题探讨[D].江西财经大学，2014. 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