| 标题 | 地震保险基金的国际比较 |
| 范文 | 刘蔚 摘要：为应对频发地震灾害，分散地震巨灾风险，我国亟待构建地震保险制度，建立地震保险基金。本文考察了国际上三类主要地震保险基金模式的基金筹资和风险分担选择，根据我国现实需要，提出我国适宜建立公私合营、政府与市场共担风险的地震保险基金模式。 关键词：地震巨灾风险地震保险基金模式 随着全球地震事件频发，地震灾害导致的人员及财物损失也越来越大，仅靠政府财政预算来开展灾后救助和补偿工作存在较大局限性。保险作为风险管理的重要手段，具有分散地震风险、补偿风险损失的功能，但单纯的商业保险机制在应对地震巨灾方面也存在不足。本文基于国际上地震保险基金的不同模式，梳理地震保险基金涉及的各主体筹资和风险分担情况，为我国地震保险基金的模式构建提供参考思路。 1.国际地震保险基金筹资与风险分担选择 应对地震巨灾风险，各国的地震保险模式有所不同，根据政府和市场在地震保险基金筹资和风险分担的角度，可将地震保险模式大致区分为三类： 1.1政府主导模式 政府主导模式下，政府基于保护公共利益和社会公平的需要，为克服市场缺陷，直接介入地震保险市场，甚至取代商业保险公司成为地震保险的直接提供者，商业保险仅作为辅助机制。在该模式下，政府财政负责保障地震保险基金的筹资来源，政府承担地震风险的主要甚至全部责任。在实践中的典型模式包括新西兰住宅地震保险、西班牙综合灾害保险等。 1.1.1新西兰住宅地震保险基金。新西兰政府于1945年成立了地震委员会（Earthquake Commission，简称EQC），负责运作地震保险、履行赔偿责任和购买再保险等。EQC由国家财政部全资组建，是典型的政府机构。地震保险基金的筹资来源主要是强制征收的保险费和基金的投资收益。保险公司负责家庭财产强制地震保险保费的代收代缴，并将保费扣除一定比例手续费后交给地震委员会，费率全国统一0.5‰，保费为每户每年60新元左右，由保险公司代为征收后，缴纳给EQC作为地震保险基金。 在风险分担机制设计方面，新西兰住宅地震保险采取分层分担方式，在免赔额以上部分，由地震保险基金与再保险市场共同承担，其中由地震保险基金承担主要责任。第一层：地震保险基金承担2亿新元赔偿责任，超出部分由再保险赔偿；第二层：2亿新元至7.5亿新元之间的赔付，由地震保险基金承担60%，再保险公司承担40%；第三层：7.5亿新元至20.5亿新元之间的赔付，由超赔再保险合约承保；第四层：20.5亿新元以上的赔付，首先由地震保险基金支付，超出基金部分由政府承担无限赔偿责任。 1.1.2西班牙综合灾害保险。1990年后，西班牙建立西班牙保险赔偿联合会（Consorcio de Compensacion de Seguros，简称CCS），负责各种巨灾包括地震灾害保险的运作。地震保险在西班牙被列为强制性险种承保，主要采取附加险种形式，投保人向保险公司投保财产险和人身意外险时，强制性直接向CCS购买地震保险，或者通过保险公司代为购买，由保险公司将保险费向CCS缴纳保费。在风险分担机制设计方面，西班牙综合灾害保险规定了10%的免赔额，对特大灾害免赔率可提高到15%。地震巨灾风险由政府全部承担，具体方式为由CCS负责具体赔偿工作，通过综合灾害保险基金进行赔付，投保人可直接向CCS索赔，也可向保险公司索赔，再由保险公司转给CCS。当基金耗尽之后，可向国家财政申请资金注入，由政府提供无限额担保。 1.2市场主导模式 市场主导模式下，政府不需要直接介入地震保险市场，通过市场的自发调节作用使供给和需求达到均衡。该模式下，政府财政不负责筹资保障，也不承担地震巨灾风险，而是通过提供政策支持，由保险市场和资本市场共同筹资和承担风险。在实践中的典型模式主要是美国加州地震保险等。 1.2.1美国加州地震保险。1996年，美国加州成立地震保险局（California Earthquake Authority，简称CEA），以公司化地震保险联合体形式经营房屋相关地震保险，该机构由企业融资、政府特许经营并参与管理，并享有免税政策。该机构完全由商业保险公司出资成立，政府不负责筹资，也不保障其承保能力，而采用公众管理私有资金形式来运作。 在风险分担机制设计方面，美国加州地震保险制度也采用了分层分担方式，一共分为五层，在免赔额以上部分，由地震保险基金、保险公司、再保险市场共同承担。第一层：地震灾害发生后，先由地震保险基金承担；第二层：地震保险基金不足以支付索赔时，根据参与保险公司向CEA的承诺，出资共同承担赔偿金；第三层：通过具有地震风险转移功能的金融产品或再保险安排分担赔付；第四层：由CEA委托发行的加州政府债券或其他举债融资产品来融资；第五层：参与保险公司再次出资共同承担赔偿金。若地震风险损失过大，无法承担所有损失，政府也不会承担剩余赔付责任，而是要求按照保单持有人损失金额的一定比例进行赔付。 1.3公私合营模式 公私合营模式下，政府与市场按照事先约定，只承担各自的有限风险责任，政府功能主要是监管及最终担保方，商业保险机构负责地震保险具体经营运作，成为连接政府和市场的纽带。该模式下，政府或政府代表机构与保险公司共同负责资金的筹集，并建立政府和市场共同分担地震巨灾风险的机制。在实践中的典型模式主要是日本地震保险制度、土耳其巨灾保险共同体等。 1.3.1日本地震保险。日本地震保险由商业保险公司经营，然后全额分保给日本地震再保险株式会社（Japan Earthquake Reinsurance Company，简称JER），JER自留一部分风险后，剩余风险由政府和保险公司共同承担。在风险分担机制设计方面，JER、保险公司和政府的责任承担比例如下：当发生损失时，1150亿日元以内的损失由JER全额承担；1150亿-19250亿日元的部分由JER和商业保险公司共同承担50%，另外的50%由政府承担；19250亿-55000亿日元的部分由JER和商业保险公司共同承担5%，剩余部分由政府承担。如果单次地震事故保险损失总额超过上述最高赔付限额，那么将按照最高赔付限额与保险损失总额的比例对被保险人进行赔付。 1.3.2土耳其地震保险基金。土耳其作为新兴经济体，于2000年建立了土耳其巨灾保险共同体（Turkish Catastrophe Insurance Pool，简称TCIP）来应对地震巨灾风险。政府颁布法律强制性实施地震保险制度，还执行一些保证强制地震保险单出售的措施, 例如, 在房产产权登记或交易过户时必须提供地震保单等。TCIP委托商业保险机构销售地震保险， TCIP作为非盈利企业，收取的地震保险保费收入以及投资收益是免税的。地震保险基金的筹资主要采取集中式巨灾基金的方式，基金的来源主要是地震保费收入以及投资收益，费率为0.4‰-5‰之间。在风险分担机制设计方面，TCIP通过国际再保险市场进一步分散巨灾风险，政府、TCIP、世界银行、商业再保险公司四方共同承担风险。 2.国际地震保险基金模式的比较 2.1基金筹集 从各国情况来看，无论哪种模式，保费收入都是地震保险基金筹资的最重要来源。在政府主导模式和公私合营模式下，政府为了保证保费收入来源，一般会采取强制性地震保险制度，通常以强制附加险形式销售，个别如土耳其以独立险种形式出售。核心运营机构普遍会采取全国或地区统一保险费率，最高通常不超过5‰。其次是投资收益，各国收取的地震保险保费通常都是有核心机构负责投资管理，以实现地震保险基金的保值增值，提高资金积累能力，以应对不断变化的地震巨灾风险。最后是政府财政资金支持，各国普遍以政府或核心机构出资购买国际再保险的方式，来转移和分散地震巨灾风险；部分国家还给予经营机构税收优惠或免税政策，从而加大税收减免收益。另外，有的保险基金还通过其他渠道来筹资，如美国加州的地震保险基金就包括商业保险公司注入的资本金。2.2风险分担 在政府主导模式下，风险由政府、核心机构、再保险等通过责任分层来分担，其中政府及代表政府利益的核心机构承担责任最大，政府承担的是无限责任。在市场主导模式下，政府则不承担任何风险责任，由核心机构、保险公司及市场来分担风险。在公私合营模式下，风险由政府、核心机构、保险公司和再保险等分担，但政府只负担限额责任，政府和市场按照约定共同承担有限风险责任。 3.我国地震保险基金的筹资与风险分担 3.1地震保险制度模式选择 在政府主导模式下，政府承担无限风险责任，对政府财政实力要求较高。我国作为发展中国家，以有限的财政实力来承担地震风险无限责任，能够达到的经济补偿水平十分有限，如我国四川芦山地震后对每户住房受损补贴最高仅5000元，512地震对每户农房重建补贴为1万元。因此，我国不适宜采取政府主导的地震保险模式。 在市场主导模式下，政府不承担风险，完全由市场进行风险分散。我国保险业处于初级阶段，投保人风险意识不高，地震保险需求不足，完全靠自愿购买来进行资金积累效率低下。地震保险供给也并不专业，我国也不适宜采取市场主导的地震保险模式。 在我国政府和市场均无法完全独立承担地震巨灾风险的客观条件下，公私合营的地震保险模式则是我国最优选择，政府和市场共同承担筹资和风险分担的责任，形成政府参与下的保险行业风险共担与跨行业风险分担模式。 3.2地震保险基金建构 在公私合营的模式下，政府可建立多级共保体，即中央政府、省级政府、保险公司共同筹资组成多层次地震保险基金。鉴于我国各省风险迥异且复杂，应当以省级为主体，根据省内地震风险概率和损失幅度来设计全省统一费率的地震保险。中央层级地震保险基金的筹资来源主要是中央政府计提财政资金、省级基金向中央层级基金分入再保费、社会援助资金、投资收益等；省级政府地震保险基金的筹资来源主要是省级政府计提财政资金、保险公司分入再保费、社会资助资金、住宅管理基金、投资收益等；保险公司层级地震保险基金的筹资来源主要是参与保险公司注入的资本金、地震保费收入、投资收益等。地震保险基金为专项资金，可在中央和省级政府层面设立专门机构进行管理、再保险和投资运用，若条件成熟，还可以设计巨灾风险证券化制度，将资金来源拓宽到资本市场中去。政府还可以给与财税政策支持，如减免税收优惠，使地震保险基金得以加快积累。 3.3地震风险分担机制 在公私合营模式下建立多级共保体，形成地震保险基金，自然要求建立多层次的地震风险分担机制。在该机制下，政府和市场按照约定，根据地震巨灾造成损失的层级，由中央政府、省级政府、保险公司、再保险市场乃至资本市场分层承担责任。具体做法可以将地震巨灾损失分为微弱地震巨灾损失、普通地震巨灾损失、巨额地震巨灾损失三个层次，对不同层次的损失采取不同的损失分担比例。在微弱地震巨灾损失层级，由共保体中的保险公司承担风险；普通地震巨灾损失层级，保险公司难以单独承担风险，可由省级基金、保险公司和再保险应按比例分担大部分责任，中央层级基金可承担少部分责任；巨额地震巨灾损失层级，省级基金、保险公司和再保险分担应有的责任后，由中央层级基金承担剩余责任；政府责任应是有限清偿责任，即当总损失超过最高赔付限额，可按照最高赔付限额与保险损失总额的比例对被保险人进行赔付。 参考文献： [1]郑伟.地震保险：国际经验与中国思路[J]，《保险研究》，2008（06）：9-14 [2]贾清显、朱铭来.地震保险基金建立的国际实践与中国选择-基于完善地震风险承担机制视角[J]，《未来与发展》2009（04）：12-18 [3]卓志，吴婷.中国地震巨灾保险制度的模式选择与设计[J]，《中国软科学》2011（01）:17-24 [4]高海霞，王学冉.国际巨灾保险基金运作模式的选择与比较[J]，《财经科学》2012（11）：30-36 |
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