| 标题 | 天津滨海新区公共文化资金投入改革研究 |
| 范文 | 刘秀峰 摘要：资金投入与经费保障机制是公共文化服务体系正常运营和持续发展的关键。在政府主导、财政支持体制基础上，调动多方面积极性多通道筹措资金；创新文化经费使用方式，提高群众文化福利；培育市场竞争环境，提升公共文化服务效能；创新资金监管考核机制，提高经费使用效率。 关键词：滨海新区 公共文化 经费保障 滨海新区地处天津东部沿海，面积2270平方公里，有19个街镇和7个功能区，常住人口约265万，其中外来务工人口约130万人。2009年国务院下发《关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》，批复同意天津市调整部分行政区划，撤销塘沽区、汉沽区、大港区，在此区域设立滨海新区行政区。2010年1月天津市滨海新区政府挂牌成立。作为国家级新区、国家综合配套改革试验区，在经过两轮行政管理体制后社会事业进入新的发展阶段，公共文化服务体系建设也进入史上最佳机遇期。 1. 滨海新区的基本状况 1.1 公共文化服务体系重构初见成效 当前滨海新区主要由政府兴办的专业设施承担公共文化服务职能，包括6个公共图书馆、2个少儿图书馆、3个文化馆、17个街镇综合文化站（文化体中心）、86个农家书屋、152个居民书房、278个居民文化室、104个文化广场。已经形成的系列品牌和不断生发的各种群文活动，每年要举办5000场次。现存国家文保单位4处、市级文保单位10处、市级非遗项目8个、区级非遗项目名录25个，有各级各类博物馆、纪念馆20个。滨海新区以“发展、建设、整合”为主线，以实施文化惠民工程为载体，加快构建新型公共文化服务体系已经取得初步的成效。 1.2 经费保障有限，资金渠道单一 区政府不断加大公共文化服务财政投入力度，目前财政投入每年在亿元以上。2010年区政府设立了滨海新区文化发展专项资金，用于区级宣传和公益文化活动，每年5000万元左右，为创新机制、推进文化大发展大繁荣提供了一定保障。但是，公共文化资金投入渠道单一，过度依赖公共财政，社会资金和资源缺乏投入积极性。公共文化财政资金投入规模与建设发展需要相比严重不足，且在财政支持结构中人员经费和办公经费比重较大。为了推进公共文化可持续发展，必须探索一种投入多元化、使用高效益、社会主体有动力的新型资金保障机制。 2. 基本创新思路与目标 2.1 基本思路 《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》指出，要把主要公共文化产品和服务项目、公益性文化活动纳入公共财政经常性支出预算，采取政府采购、项目补贴、定向资助、贷款贴息、税收减免等政策措施鼓励各类文化企业参与公共文化服务，鼓励国家投资、资助或拥有版权的文化产品无偿用于公共文化服务。这是创新思路的起点。国际上公共财政对公共文化服务投入形式主要有直接拨款、准行政组织拨款和财政补贴拨款三种模式。[1]这是创新做法的参照。 创新构想主要在四个方面：一是政府主导、社会参与；二是事业为主、产业辅助；三是服务创新、专业运营。四是注重共性、突出个性。 2.2 目标预期与内容的关联 第一，创新目标设定为：调动多方面积极性，多通道筹措资金；创新文化经费使用方式，提高群众文化福利；培育市场竞争环境，提升公共文化服务能效；创新资金监管考核机制，提高经费使用效率。 第二，滨海新区根据自身公共文化服务建设需要，借鉴国内外成功经验和理论研究最新成果，重点在公共财政预算、公益捐赠、社会组织、文化惠民消费手段以及建立文化事业单位法人治理结构等方面实施创新，构建起“两条路径、三个环节、三条主线”的公共文化资金投入和经费保障机制。 3. 创新举措构想 3.1 改进文化预算机制 第一，界定公共文化服务的保障范围。根据现代公共文化服务体系建设实践经验，应将公共文化设施系统、公共文化产品系统和公共文化服务支撑系统等三大领域纳入保障范围，列入财政年度文化预算。构建起“政府生产政府提供、私人生产政府提供、私人生产私人提供”的多方面、多类型公共文化服务体系。 第二，完善相关预算标准和制度。现阶段，与教育经费、科研经费、公共卫生经费相比，公共文化经费供给弹性较大，公共文化投入占国家财政支出的比例较低，总量较小。[2]因此，要完善公共文化经费的预算标准和制度，建立公共文化事业基建投资标准，争取滨海新区文化事业基建投资占全区基建投资比重1%以上。制定文化事业经费支出预算标准，参照国外经验根据全国地区文化事业的平均水平和滨海新区人口规模和增长情况，文化事业经费平均年增加幅度不低于财政收入增长幅度，支出总额要占财政总支出不低于1%，占国民生产总值的0.2%左右。 3.2 争取文化彩票公益金投入公共文化 滨海新区公共文化服务争取借助彩票筹集资金，有三个可选途径：一是由天津市出台政策，从自留各类彩票公益金中划拨适当比例用于现代公共文化服务建设；二是在天津体育彩票中发行“文化题材”彩票品种，所得公益金部分用于公共文化服务建设；三是立足于文化彩票创新，将文化题材的“文采”进一步从体彩、福彩中独立出来成为国内第三大类型彩票，以筹集文化发展和文化保护资金。这可以凭借综合配套改革试验先行先试的优势，争取形成国家给予文化事业发展的一项特殊政策在滨海新区试点发行。 3.3 做强文化社会组织 社会组织是现代公共文化服务体系的重要成分，是发展公益或非盈利文化的优越主体，也是社会力量和资源进入公共文化领域的有效载体。目前滨海新区文化类社会组织，相比教育培训相对落后。仅看民办非企业单位，教育187个、体育32个、文化5个。整体而言非营利性文化组织由于缺少政府的财政支持，也没有相关的激励政策，很难发展壮大。[3]基于公共文化基础上构建起的社会企业将企业市场化与非企业社会福利服务有效结合起来，以更高级的公平与效率协调文化运营管理组织形态，是一种公共文化生产和社会福利相互获益的共赢方式。 3.4 建立制度鼓励文化公益捐赠 按照鼓励捐助、透明监督的原则，滨海新区文化公益捐赠激励机制可从四个方面着手：第一是成立公共文化基金会。文化基金正具有这种优势，其管理方式所具有的优点正是政府直接管理方式所不具备的：有利于保障文化多样性和文化自由发展的空间；文化机构和项目的独立性强，有利于文化艺术的试验创新和文化创造；有利于文化生产和传播总体机制的稳定。[5]设立具有独立法人资格的全国性公募基金会——滨海新区公共文化基金会，作为定向募捐机构。第二是基金会资金注入与募集方式。主要来源包括政府财政资金定期注入、理事基础资金注入和社会公众不定期捐赠。第三是建立高效有序的管理运营机制。在坚持独立性、自主性的前提下，按照政府工作大局来组织开展与其方向和目标一致的资助工作。第四是对捐赠主体的激励措施。在精神层面形成荣誉机制和社会影响力作用。在物质层面积极全面落实税收鼓励政策，并安排辅导激发潜在动力。 3.5 发放文化惠民卡促进消费带动投资 培育和促进文化消费鼓励、引导社会力量参与，这两者是增强公共文化服务发展动力具有互动关系的重要方面。①设想“文化惠民消费卡”是公益与商业结合的惠民、惠企新形式，既有利于促进供需对接，提升服务水平，也有助于放大政府文化惠民资金使用效果，进而提升社会参与热情。这个计划由四个方面组成：第一方面建立支持体系。文化产品的高价格是影响文化消费的主要制约因素之一。[6]成立文化惠民消费卡服务联盟，将有效地促进文化消费。第二方面明确使用流程。文化惠民消费卡以电子券形式发放，用于公共文化服务和文化市场消费两个领域。持卡消费既形成个人积分，也形成场所积分。第三方面搞好发放。明确发行机制，注重定向发放。通过社区向常住居民发放，依托园区管理机构向企业员工和外来务工人员发放，依托教育部门向大学生发放。市民也可凭借身份证通过文化惠民网站、发行窗口向管理服务中心申领。第四方面建立保障体系。公共文化消费的制度设计要注重保障弱势群体，考虑城乡低保人群的基本文化消费。针对外来务工人员、农民、空巢老人等社会弱势群体，有相应的公益性文化消费帮扶措施。 3.6 建立法人治理机构提升文化事业效能 《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》和《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》将建立事业单位法人治理结构作为创新管理和运行机制的重要途径。这当然对资金投入和经费保障产生重大影响。文化事业单位法人治理结构下的理事会，是推进筹措社会资助、完善内部管理、规范运营的重要形式。②按照政府保障、企业赞助、社会支持的多元化运作模式，理事会制度有利于强化文化事业单位的公众属性，扩大公众参与热情；有利于完善政事分开、管办分离，加强对事业单位的监管，确保公共文化服务经费合规使用。理事会体制为社会资本代表进入决策层开辟了路径。 3.7 建立资金使用绩效量化考核机制 目前，滨海新区公共文化服务经费使用绩效考核机制还不够健全，主要是通过社会效益间接评价来体现。未来应以需求为导向采用“关键绩效指标体系”[8]科学量化经费使用效率，要重点设立财务类指标，从经费整体绩效、内部财务绩效两个方面进行评价考核，促进形成文化事业单位以需求为导向的市场化运作效能。包括：经费整体效益评估指标及运用。公共文化经费整体绩效评估主要由投资利润率、文化消费带动率、投资收益率和文化投入满意度等四个关键指示构成 。经费使用效率评估指标及运用。公共文化经费运作使用效率评估主要由文化投放精准率、文化经费使用率、经费预算控制率等三个关键指示构成。效益评价运作机制。优化评价指标与创新评价方式，建立需求反馈与效能监察制度。文化财政资金的使用面向社会定期公示，增加透明度，提高使用效率，并将群众满意度纳入考核体系。 注释： ①《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》（全文）[DB/OL].http：//news.xinhuanet.com/zgjx/2015-01/15/c_133920319_2.htm ②李国新.公共图书馆法人治理：结构.现状.问题.前瞻[J].图书与情报，2014（2）：2-3 参考文献： [1]陈冬发.公共文化服务体系建设中公共财政投入机制研究[D].上海：上海交通大学， 2008： 28-29. [2]宋文玉.关于当前我国公共文化经费管理模式的探讨[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2008（3）：90-96. [3][4][7]张玉.我国地方政府公共文化投入效率研究[J].青岛科技大学学报（社会科学版），2014（3）：56-57. [5]严明丹. 补余、合作与制衡：文化基金会与政府关系——以欧洲文化基金会为中心[J]. 江汉大学学报（人文科学版） ，2009（4）：16-22. [6]解学芳.公共文化产品供给绩效与文化生态研究——以上海为例[J].统计与论坛信息， 2011（7）：28-31. [7][美]戴维·帕门特.关键绩效指标：KPI的开发、实施和应用[M].北京：机械工业出版社，2012：2. [8]张建欣.促进我国公共文化服务体系发展的财政政策研究[J/OL].http：//www.qstheory.cn/tbzt/sqjlz/ggwhfwtxywhsy/ggwhfwtxjs/zcwj/201110/t20111020_118406.htm. |
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