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标题 整体性治理视阈下公共政策传递失真问题研究
范文


摘要：公共政策传递失真，就是指公共政策在传递过程中由于受到各种影响因素的干扰而出现了不能正确反映政策真实信息的状态，主要表现为政策截留、政策曲解、政策附加和政策滞后，其主要原因是包括公共政策自身的缺陷、传递的主体认识不足与利益博弈、传递通道不健全、政府协调机制碎片化、政府财力与事权配置失衡和政策监控机制不完善。公共政策传递失真给经济社会发展带来了消极影响。有效治理公共政策传递失真，需要采用“高位推动—源头治理—层级治理—多属性治理—权力配置治理—监督反馈治理”六位一体的整体性治理框架，其治理策略包括：加强整合型组织建设、健全公共政策传递主体间利益协调与整合机制、建立健全公共政策传递通道等。
关键词：整体性治理 公共政策传递失真 碎片化
Study on Holistic Governance of Public Policy Transmission Distortion
Tong Jian（Guizhou provincial development and Reform Commission，Guiyang，Guizhou 550002）
Abstract：As for Public policy transmission distortion，it refers to the situation when public policy cannot correctly refl ect the real state of the policy in the transmission process due to the interference of various factors. This paper concludes specific forms of distortion as policy retention，policy misinterpret，policy additive and policy lag.Public policys own defects，lack of understanding of the interests against the game，the imperfect transmission channel，the fragmentation of government coordination mechanism，the unbalanced allocation of governments financial resources and powers and the imperfect policy supervision mechanism are the chief criminals of public policy transmission distortion.Public policy transmission distortion has brought negative infl uence to the economic and social development.Effective governance of public policy transmission distortion，need to adopt the six-in-one framework of holistic governance for the transmission distortion：high driving-source governance-hierarchy governance-multiattribute governance-power governance-monitoring.The strategies of Holistic Governance include that strengthen the integration of organization construction，improve the coordination and integration mechanism of interests between in public policy transmission bodies，perfect public policy transmission channels and so on.
Key words：Holistic Governance； Public Policy Transmission Distortion
经济体制、社会形态、产业结构和治理体系多重转型叠加与全球化、信息化相互交织，使得公共事物呈现出高度复杂性和不确定性，各种新型的、复杂的、动态的公共问题纷至沓来，导致我国政府在应对高度复杂和不确定的公共问题时应接不暇、纰漏毕现，治理失灵问题日益凸显，政府治理能力受到了严峻的考验。为此，十八届三中全会提出了具有“第五个现代化”之称的“推进国家治理体系和能力现代”。
政府是国家治理体系的核心，在国家治理中居于主导地位，扮演着决定性的角色。政府治理体系和能力现代化是国家治理体系和能力现代化的关键。众所周知，公共政策是政府履行治理职能最主要的方式和手段，政府的政策能力是政府治理能力的核心和命脉。而在公共政策过程中，政策传递是连接政策制定与执行的重要环节，是连接治理活动的纽带和神经网络，公共政策传递质量在很大程度上决定着政府政策能力水平，对于公共政策预期效益的实现至关重要。因此，政府治理能力现代化必然建立在公共政策有效传递的基础上。然而，我国公共政策传递失真现象时有发生，使得公共政策不能有效地传递到目的终端，阻断、扭曲了公共政策执行，削弱政府治理能力，引发公共问题治理失灵，并对经济社会发展产生了严重的负面影响。可见，有效治理公共政策传递失真问题，是保障公共政策的有效传递，保证中央政府的政令畅通，推进政府治理能力现代化，从而有公共问题治理失灵的内在要求和紧迫任务。与此同时，以往学术界对公共政策传递环节的研究并不多见。面对理论上和实践上亟须解决的问题，本论文力求进一步丰富和拓展公共政策过程，将研究主题聚焦于公共政策传递失真治理问题。
一、公共政策传递失真及其表现形式
（一）公共政策传递失真的含义
公共政策传递是指公共政策从政策源经传递通道流向政策宿（接收者）的过程，它由政策发送者、公共政策、传递渠道和政策接收者组成，其基本传递模型如下图1所示。具体而言，公共政策传递的基本过程可细分为发送、传递和接收过程，如图2所示。
发送过程是指公共政策发送者根据接收者的情况，把所要传递的政策经过发信机变换、编码和调制，转变成可以发送的语言符号，如文件或转换成密码等，然后借助于一定的传递通道发出的过程。发送者所要传递的政策以不同的语言符号在通道中进行传递，并最终被转换成接收者可以理解的方式发送给接收者。这一过程一般要包括传递、译码等多种活动，其任务仅仅是传递，即保证被发送的信息不被更改。政策接收者收到政策之后，会以不同的方式向传送者反馈收到的政策及自己的反应。一般而言，公共政策传递过程中的核心组成要素主要包括公共政策、政策传递主体、政策传递通道和政策接收者，其传递的基本方式包括由上到下、由下到上纵向传递以及横向传递。
在公共政策传递基本过程中（如图2所示），公共政策为U，U在整个传递过程中，受到诸如噪声、地方利益、学习能力、接受者的价值取向等因素N的干扰，在输出端得到Y，它与U既有关系又有区别。联系的程度和区别的大小，取决于影响因素N的强度，致使Y与U之间产生了差异，即为公共政策传递过程中的“失真”。因此，所谓公共政策传递失真，就是公共政策在传递过程中，由于受到各种影响因素的干扰，使公共政策失去了原有的客观的、准确的描述，表现为或局部扩大，或缩小，或实质性内容被篡改，以至不能正确反映政策本来的特征[1]与真实信息的状态。
（二）公共政策传递失真的表现形式
公共政策传递失真的表现形式复杂多样，不同的传递环节有不同的表现，较为常见的有“上有政策、下有对策”、搞“土政策”、“断章取义，为我所用”和“区分软硬、选择传递”等现象，从传递的内容、结构、数量和时间维度归纳起来主要表现为政策截留、政策曲解、政策附加和政策滞后。
（1）政策截留
所谓政策截留，其本质是将某项公共政策肢解，公共政策传递通道内中继者（不同层次的政府部门和管理机构如部、司、处、科、室等）对相关公共政策或者“各取所需”，或者“截留其中的某些部分”，使公共政策在传递过程中被中途截留，公共政策原有的精神和内容层层递减，不能传达目标群体和利益相关人；或者是公共政策仅仅在少数领导干部中间小范围公开，使得掌握政策信息成为少数人的特权，而真正的政策对象对相关政策不理解，从而切断了政策执行，结果造成了一些“政策盲点”和“政策断面”[2]。如我国行政审批权改革革被地方政府、下级部门和第三方中介机构截留的问题十分严重，出现了改革力度被地方和下级部门“截流”，出现了“肠梗阻”现象，有逐级衰减的趋势。
（2）政策曲解
所谓政策曲解，是指在公共政策的传递过程中，中继者还担负着向下传递和解释政策的职责。如果中继者和接收者出于本地区、本部门利益的考虑或者由于自己的理论水平差、业务素质低、理解能力差，对某项政策的精神实质吃不透，或对故意曲解原有政策的实质或部分内容，就会曲解上级政策本来的精神实质和内容，对政策做出符合自身利益的解释，使政策变了调，走了样，失了效，进入了误区，即使既定的公共政策比较科学，传递到下面也有可能面目全非。例如，2013年国务院第一次常务会议出台了加强房地产市场调控的五条政策，简称“国五条”，中央决心很大，明确要求各地在3月底出台具体的贯彻执行细则，但这一公共政策传递到地方，各地出台的政策却宽严不一，有的地方甚至阳奉阴违，敷衍塞责，一些地方则以难度大为由给自己留余地、找理由，造成公众预期失灵，担忧房价仍会大涨，产生“国五条重拳落地，楼市却出现量价齐升”的离奇现象，成为公共政策传递失真的经典案例，加大了中央政府对房地产市场的调控难度。
（3）政策附加
所谓政策附加，是指政策传递中继者和接收者附加性地增加一些原政策没有规定的精神和内容，来谋求本部门或本地区的利益。政策附加盲目扩大政策外延，使政策的调控对象、范围、力度和目标超过政策原定要求，甚至造成与政策初衷相悖的结果。一些地方或部门出台的“红头文件”，本应细化国家相关政策和法律法规的原则性规定，但实际出台的却是带附加条件的甚至与中央政策法规相违背的“土政策”，“附加性”传递、执行中央政策法规。如我国一些地方政府在经济适用房建设过程中，使经济适用房的适用对象、建设面积和标准超越了既定的要求，使得经济适用房“不经济”，影响了经济适用房的社会保障政策目标的实现。
（4）政策滞后
所谓政策滞后，是指公共政策在传递过程中，由于传递的速度太慢、拖延时间过长，出现严重的滞差致使政策传递迟缓而错过政策执行的最佳时机。公共政策的传递，不论以任何方式，都必须及时，传递“迟缓”会错过政策执行的最佳时机。例如，据新华网报道，一份党中央和国务院的普发性文件，从下发到传递到基层，竟然最少也需要70天左右才能传到。例如2012后5月1日就开始实施的《陕西省老年人优待服务办法》中规定，65岁以上老人可免费进入旅游景点，而直到10月9日，西安大慈恩寺景区才开始执行这一决定。这种政策传递的“拖延症”，既“拖”走了政府的公信力，又“延”误了公众的福祉[3]。
二、公共政策传递失真的原因解析
一般而言，造成公共政策传递失真的原因可以从政策本身的缺陷、政策传递主体、组织结构、政策传递通道和政策传递监督机制等方面进行分析，而在剖析我国公共政策传递失真的原因时，应当注意到我国供给主导型公共政策固有的缺陷等一些特殊情况。具体而言，公共政策自身的缺陷、传递的主体认识不足与利益博弈、传递通道不健全、政府协调机制碎片化、政府财力与事权配置失衡和政策监控机制不完善是公共政策传递失真的主要原因。

（一）政策质量因素：公共政策自身的缺陷
公共政策制定是公共政策过程的首要阶段。公共政策的传递及实施，必然是以高质量的公共政策为基本前提的，其传递和实施效果的好坏首先就受制于公共政策本身质量的高低。大量事实证明，公共政策本身不完善是政策传递与执行出现失真的重要原因，政策自身的科学与否对公共政策传递及实施效果有着至关重要的影响。正如美国著名政策科学家安德森所言：对政策的不服从可能产生于法律的含糊不清，规定不具体或冲突的政策标准[4]。较早对公共政策执行进行研究的美国政策学者史密斯认为影响政策实施的首要因素是理想化的政策本身[5]。我国著名经济学家张曙光研究指出，制度实施的不完全还来自于制度本身的不完善[6]。就我国而言，政府的公共政策大多属于供给主导型公共政策，带有较强的强制性。再加上我国决策体制存在明显的碎片化问题，公共政策制定过程中充满着参与主体间的“讨价还价”和利益博弈[7]。因此，在制定政策时，容易种类有缺陷的公共政策[8]，缺乏合法性、合理性和科学性，呈现出严重的碎片化特征。公共政策本身的缺陷造成意愿政策供给与实际政策需求并不一致，迫使有关政策主体在政策传递过程中对意愿公共政策进行“修正”，从而引发了公共政策传递失真。
（二）传递通道因素：多层级性与单一性
良好的组织结构是影响政府高效运作和公共政策有效传递的重要因素。在我国的行政体制中，由于其庞大的层级系统，公共政策的传递模式是以科层制为依托的层级推进模式，公共政策一般是以文件、电话、会议等形式自上而下地逐级传递，公共政策传递通道单一、狭长且缺乏反馈通道。而公共政策在单一、狭长的传递通道中逐级传递，很可能引发政策超载、政策垄断和政策滞后。具体而言：一方面，公共政策传递通道的多层级性加剧政策传递的“科层损耗”。在政府行政层级设置上，世界上绝大多数国家设有3级政府。相比之下，我国政府组织结构具有多层级性，在中央政府、省级政府、地级政府、县级政府和乡级政府5个层级之间，还夹有副省级、副地级、副县级等多个层级，叠床架屋，构成一个庞大的层级系统，使政策传递通道也呈现多层级性，加剧了公共政策传递的“科层损耗”。另一方面，政策传递通道的单一性催生政策“垄断传递”。我国公共政策的传递通道主要是各级政府机关，传递通道呈现出明显的单一性，容易产生政策传递垄断，政策传递失真就在所难免。同时，公共政策的“垄断传递”容易引发政策反馈渠道的缺失，进而加剧政策传递失真。
（三）协调机制因素：政府组织协调机制碎片化
公共政策的有效传递，需要对不同层级、不同部门相关政策主体之间相互协调、相互配合，离不开政府组织的有效协调。然而，由于资源稀缺性、信息不对称和组织的无序等原因，我国政府组织协调机制面临着严重的碎片化困境，无法对资源和信息进行统一管理和有效整合，使政府组织的资源和信息出现结构分散、异构存储和局部应该等问题，缺乏有效的协调和整合，产生“跨界”（跨层级、跨部门和跨地区）的资源与信息壁垒，产生了大量的孤岛现象，造成了公共政策传递过程中协调缺失、低效率，陷入“碎片化”，进而引发了形式多样的公共政策传递失真。
（四）权利配置因素：中央和地方政府财权与事权匹配失衡
公共政策本质是一种对社会行为作出的有选择性的制度安排，公共政策的实施是需要付出成本的，必要财力资源是政策有效传递和实施的物质基础。然而，中央政府出台新的公共政策后，往往将政策实施的成本“转嫁”给地方政府，出现“中央点菜，基层埋单”的局面，但由于地方政府财权与事权匹配失衡，造成了地方公共政策执行的财力资源不足，地方政府不能很好地承受相应的政策执行成本，被迫根据自身财力大小对公共政策作出局部调整、进行有选择的传递，这也是造成政策传递失真的重要原因。具体而言，在当前财税体制下，我国基层政府“财权与事权倒挂”现象日趋严重。从收入的角度来看，分税制改革使财权进一步向上集中，而地方政府一般预算内财权逐级萎缩，自主性日益下降。从政府支出的角度来看，中央政府集中财权的同时，却不断下放事权。从分项财政支出来看，地方财政几乎承担了除中央专属事权之外的绝大部分支出，地方政府在教育、医疗卫生等领域均承担了90%以上的支出责任。从分级财政来看，中央政府将事权逐级下放，最终，县乡财政承担了大部分事权落实的责任，基层财政支出压力过大[9]。我国中央政府与地方政府之间财权与事权呈现出了“财权逐层上移，事权逐级下移“的反向运行状态，中央政府往往将公共政策实施成本“转移”给地方，造成了地方政府财权无法匹配事权，导致了地方政府公共政策执行的财力资源严重不足。因而，地方政府权力中心限于财权，在政策传递过程中对其作出修正、进行有选择的传递，进而引发公共政策传递失真。
（五）监控机制因素：监控机制的碎片化
监督控制是管理活动的重要环节，是为了确保政策过程顺利推进而对其各个环节进行检查、督促、指导和纠偏[10]，是保障政策有效传递及实施的重要手段和条件。当前，虽然我国公共政策监控机制初步建立，但还很不完善，呈现出不同程度的碎片化，存在监控法制不健全、监控机构缺乏独立生和权威性以及监控权限不明确、监督制约不协调等问题，导致了对政策传递活动的监控缺位与乏力，不能对政策主体的行为与结果进行有效的责任追究，从而引发政策传递失真的产生与扩大。
三、公共政策传递失真对经济社会发展影响模型构建与分析
公共政策传递的状况直接关系到政策的实施效果，关系到党和国家的政令是否通畅、是否落到实处，因而公共政策传递失真必然对经济社会的发展产生一定的影响，探讨公共政策传递失真对经济社会发展的影响具有十分重要的意义。
（一）公共政策传递失真对经济社会发展影响的模型构建
（1）公共策传递失真与经济社会发展的维度划分
公共政策传递失真的维度划分。根据金世斌（1998）、袁汝海（1999）、周向红（2002）、张建英（2005）和魏军（2008）等学者关于政策失真的研究成果，公共政策传递失真的主要形式界定为：政策截留、政策曲解、政策附加和政策滞后。具体而言，在传递的内容、结构、数量和时间维度上主要表现为政策截留、政策曲解、政策附加和政策滞后。本研究将采用上述界定来作为公共政策传递失真的维度划分，每个维度的具体含义如下：政策截留，是指公共政策传递主体对政策“各取所需”或者“截留其中的某些部分”，使政策被中途截留。政策曲解，是指政策传递者和接收者出于利益的考虑或者由于自身认知缺陷，对政策的精神实质吃不透，或对故意曲解政策本来的精神实质和内容。政策附加，是指政策传递者和接收者为谋求本部门或本地区的利益，附加性地增加符合自身利益的政策精神和内容，使政策的调控对象、范围、力度和目标超过政策原定要求。政策滞后，是指由于公共政策传递的速度太慢、拖延时间过长，出现严重的滞差致使政策传递迟缓而错过政策执行的最佳时机。
经济社会发展的维度划分。一般而言，经济社会发展主要包括经济发展、社会发展以及经济与社会协调发展三个维度[11]。关于经济发展的内涵，许多学者进行了不同的论述。在历史上，西方经济学长期将经济发展视为经济增长，之后，经济发展的内涵不断丰富。吉利斯和帕金斯在《发展经济学》中认为经济发展还应该包括经济结构的基本变化[12]。钱纳里认为经济发展可以视为维持经济持续增长所需要的经济结构的一系列相互联系的变化[13]。日本经济学家鸟居泰彦在认为经济发展包括收入持续增长、产业结构变化、资本积累等方面[1]。借鉴经济发展理论，经济发展主要是指经济总量的持续增长、人均水平的提高、经济结构的持续优化、经济质量的改善和经济效益的提高等。根据研究需要，本论文所指的社会发展是指除经济发展以外的其他社会领域和各项社会事业的发展[14]。经济社会协调发展，是指经济发展和社会发展两个子系统在发展演化过程中逐渐演化以形成彼此和谐一致的过程，最终使经济发展和社会发展都服从于经济社会整体功能的发挥，从而增进福利，推动社会发展[15]。
（2）公共政策传递失真对经济社会发展的影响机理
公共政策传递失真对经济社会发展的影响主要通过以下几个方面来实现的，具体包括增加经济社会运行成本、引发信任危机、解构经济社会、拓展寻租空间、滋生政府腐败以及调节效能衰减等。
增加经济社会运行成本。公共政策是经济社会健康发展的重要制度保障，而公共政策传递失真在一定程度上增加了经济社会运行成本。具体而言，主要包括以下两个方面：一方面，公共政策传递失真增加决策成本、执行成本、监控成本和评估成本等公共政策的运行成本。另一方面，公共政策传递失真引发信用缺失，增加信任成本。公共政策传递失真，导致政策信息不对称，增加了政府组织内部以及政府与广大公众之间的沟通不畅和合作的不确定性，降低了相互之间的信任，这就迫使人们需要消耗更多的资源去建立、维持和拓展成本，使信任成本变得更加昂贵，进而增加了经济社会运行的交易成本[17]。
引发信任危机，解构经济社会秩序。信任是政府产生的基础，是政府理政的合法性基础和来源[18]。公众对一个国家政治体制及其相应的政府载体的信任决定了他们对良好社会秩序的期待。公众对政府的不信任，不仅容易增加社会运行成本，激发政府与民众之间的怀疑、猜忌、冲突与矛盾，引起社会共有规范和秩序的混乱与危机，导致民众对国家和政府的合法性认同的下降，甚至还会引发社会严重动荡及至政权危机。
然而，政府信任的下降已经成为我国公共治理领域值得高度关注的现象。许多研究表明[19]，长期以来，我国政府信任在不同政府间的分布呈现出非匀质的“央强地弱、高强低弱”的差序格局，从中央政府到基层政府的信任层级呈现出递减格局，对地方政府，尤其是基层政府的信任程度日趋降低。李连江就民从对 “五级党委”的威信进行了问卷调查，其结果如表1所示[20]。《中国社会发展年度报告（2013）》研究得出了公众对政府的信任度随着政府层级依次递减。如图3所示，对中央政府的信任高达74.5%，对省、市政府的信任为63.4%，而对县区政府的信任低至46.4%[21]。这些研究均表明差序政府信任具有一定的普遍性。
然而，政府信任呈现差序格局的主要原因是大多数民众认为中央的政策文件是好的，但这些政策文件所转达的信息被各级地方政府、基层政府歪曲隐瞒，得不到很好的落实或执行，严重侵害了公众利益，导致了公共政策公信力下降，进而降低了政府威信[22]。因此，公共政策传递失真无疑是导致政府信任形态呈现“央强地弱、高强低弱”的差序格局且信任度日趋降低的主要原因之一。而随着我国政府信任的下降，经济社会秩序在一定程度上遭遇解构，主要体现在以下几个方面：第一，削弱政府的合法性。合法性是政府存在的根基，当政府信任水平不断下降并进一步引发信任危机时，政府就会受到公民的疏离、排斥，甚至演变为对抗，进而引发政府的合法性危机。据世界经济合作发展组织的研究，政府信任危机对政权合法性、正当性的影响，已经远远超过赤字与绩效危机的影响[23]。第二，解构经济社会发展秩序，引发经济社会发展危机。信任是秩序的基础。信任的缺失，会使人们生活在怀疑、恐慌和焦虑中，毫无秩序可言，导致公民对政府制度框架、组织结构以及法律、法规和政策体系以及经济制度产生怀疑，甚至发生抵触和破坏，解构经济社会秩序，引发信任危机事件。第三，制约了民主政治的发展。民主政治需要一定的信任。普特南充分论证了一个信任度高和拥有良好社会资本的地区更容易发展民主政治。信任水平下降，容易导致公民参与水平低、阻碍了协商和不利于达成共识，从而影响了民主机制的建立和有效运转。
公共政策对经济社会发展的调控效能衰减。公共政策传递失真引发政策效能没有得到正常释放和有效发挥而产生非正常衰减[24]，进而造成公共政策对经济社会发展的调控效能衰减。公共政策在纵向的层级传递中被层层截留、扭曲、附加和拖延，出现了逐层失真，造成不同层级之间的公共政策连接通道不畅，导致公共权力在不同层级中出现了不同程度的垄断化、碎片化和异质化，进而引发公共政策效能的逐层衰减。
公共政策的公共性衰减是政策效能衰减的突出体现。“公共性”是公共政策的本质属性，既是公共政策的逻辑起点、基准价值、理性取向和价值终点，又是公共政策应然状态。公共政策的公共性是整个公共政策过程的价值基础和精神内核，主要体现在三个维度：公正性、公平性和公开性[25]。然而，犹如一枚硬币的两面，公共政策的公共性与非公共性相伴相生。所谓公共政策的非公共性，主要是指公共政策诸要素在政策运行中所呈现出来与公共性相对立或相排斥的性质的统称，如垄断性、非公平性等[26]。公共政策传递失真容易出现政策截留、政策曲解、政策附加和政策滞后等，导致政令不通、政策垄断，在很大程度上引发和加剧了公共政策在传递过程中发生价值偏离和逻辑断裂，偏离了公共性，即出现了公共政策的公共性衰减或公共政策的非公共性，突出表现在以下几个方面：第一，公共政策目标偏离公共利益取向；第二，公共政策主体的垄断性和自利性。第三，公共政策信息不对称，未能实现共享性，而呈现出非共享的特点。
拓展寻租空间，滋生政府腐败。从某种程度来说，公共政策过程就是一个政策信息不断输入、转换和输出的过程，而公共政策的传递失真容易引发政策信息在政府内部的不同层级、不同部门之间以及政府与公众之间出现信息不对称问题。因此，公共政策传递失真无疑是导致政策信息不对称的重要原因。当权力与信息在信息不对称的世界中相接，就容易拓展寻租空间，滋生政府腐败。我国权力腐败的根源是权力的稀缺和垄断，而权力的稀缺和垄断来源于信息不对称和信息垄断。许多研究和实践表明，政策信息不对称，容易引发公共权力的委托代理关系失灵，进一步扩大拓展权力寻租空间，加剧政府腐败程度，对经济社会的发展造成了极其严重的影响。从政治方面来说，一个国家、一个政党、一个政府、一个团体，其由弱而强、自强而盛、由盛而奢、由奢而腐、由腐而烂，由烂而亡的循环路线，是腐败导致的逻辑走向。从腐败与经济增长的角度来看，腐败抑制了科技进步、物质资本的积累和人力资本的积累，显著地阻碍了经济增长，腐败程度上升1%，经济增长速度将下降0.4至0.6个百分点[27]。腐败在降低了我国经济增长率的同时，通过研究还发现行政腐败与公共支出占GDP的比较呈现正相关关系，造成了大量公共支出的浪费[28]。腐败还蚕食了居民经济福利。有关研究指出，由腐败造成的机会不平等是导致我国居民收入不平等的重要原因[29]。腐败扭曲了政府再分配以及要素市场，降低资源配置效率，削弱政府治理效率，侵蚀基本公共服务效率，严重影响社会公平，增大了经济社会发展的风险[30]。
（3）研究假设与模型构建
公共政策传递失真与经济社会发展的关系假设。根据上述公共政策失真对经济社会发展影响机理的分析，公共政策传递失真会对经济社会的发展产生增加运行成本、引发信任危机、解构经济社会秩序、滋生政府腐败、削弱政策宏观调控能力等负面影响。因而，可以据此提出如下假设：
H：公共政策传递失真对经济社会发展具有显著负向的影响。
根据分析，公共政策传递失真分为政策截留、政策曲解、政策附加和政策滞后四个维度，而经济社会发展包括经济发展、社会发展和经济与社会协调发展三个维度。为此，下面将重点阐述公共政策传递失真包括的各个维度方面对经济社会发展的影响机理，并提出相应细化的研究假设。
政策截留的本质是将某项公共政策肢解，使得政策不能传达目标群体和利益相关人，从而切断了政策执行，结果造成了 “政策盲点”和“政策断面”（诸大建，王明兰）。如我国“惠农政策”、“惠医政策”和“惠教政策”屡遭截留，实际上就是截留党和政府给群众的利益，造成不能及时地把“真金白银”送到群众手中，不但不能调动群众生产生活的积极性，反而影响政府形象，更严重的是造成了恶劣的政治影响。再如，我国行政审批权改革被地方政府、下级部门和第三方中介机构截留的问题十分严重，出现了改革力度被地方和下级部门“截流”，出现了“肠梗阻”现象，有逐级衰减的趋势，不仅影响了行政管理体制改革，还直接增加了经济社会运行的负担。基于以上分析，可提出如下假设：
H1：政策截留对经济社会发展具有显著负向的影响。
H1a：政策截留对经济发展具有显著负向的影响。
H1b：政策截留对社会发展具有显著负向的影响。
H1c：政策截留对经济与社会协调发展具有显著负向的影响。
政策曲解歪曲、背离了上级政策本来的精神实质和科学内容，使公共政策传递到目标终端时极有可能面目全非（魏军，2008）。例如，房地产市场调控公共政策传递到地方便遭到不同程度的曲解，各地出台的政策却宽严不一，造成公众预期失灵，加大了中央政府对房地产市场的调控难度。基于以上分析，可提出如下假设：
H2：政策曲解对经济社会发展具有显著负向的影响。
H2a：政策曲解对经济发展具有显著负向的影响。
H2b：政策曲解对社会发展具有显著负向的影响。
H2c：政策曲解对经济与社会协调发展具有显著负向的影响。
政策附加容易盲目扩大政策外延，使政策的调控对象、范围、力度和目标超过政策原定要求（张爱阳，2006），甚至造成与政策初衷相悖的结果。一些地方或部门出台的“红头文件”，本应细化国家相关政策和法律法规的原则性规定，但实际出台的却是带附加条件的甚至与中央政策法规相违背的“土政策”，“附加性”传递、执行中央政策法规。如我国一些地方政府在经济适用房建设过程中，使经济适用房的适用对象、建设面积和标准超越了既定的要求，使得经济适用房“不经济”，影响了经济适用房的社会保障政策目标的实现（唐任伍，佟健，2013）。再如，河南省新修订的计策条例规定，获准生育两孩的，应该退回已领取的独生子女父母奖励费和其他奖励。此种典型的政策附加现象，给广大群众的生活带来极大的不便。基于此，本研究提出如下假设：
H3：政策附加对经济社会发展具有显著负向的影响。
H3a：政策附加对经济发展具有显著负向的影响。
H3b：政策附加对社会发展具有显著负向的影响。
H3c：政策附加对经济与社会协调发展具有显著负向的影响。
政策滞后容易导致政策传递迟缓而错过政策执行的最佳时机，使公共政策效能出现衰减甚至失去价值，导致政策失败（魏军，2008），延误了经济社会发展的最佳调控时机。根据上述讨论，本研究提出如下假设：
H4：政策滞后对经济社会发展具有显著负向的影响。
H4a：政策滞后对经济发展具有显著负向的影响。
H4b：政策滞后对社会发展具有显著负向的影响。
H4c：政策滞后对经济与社会协调发展具有显著负向的影响。
众所周知，公共政策是政府履行治理职能最主要的方式和手段，是政府能力的题中要义，从某种程度上说，政府能力主要体现为政策能力，政策能力是政府能力的核心和命脉，是政府能力的综合体现。公共政策能力的强弱与政府能力有着极强的相关性，一个国家的政府政策能力越弱，则政府能力越弱，反之就越强[31]。而在公共政策过程中，政策传递是连接政策制定与执行的重要环节，是连接社会治理活动的纽带和神经网络，公共政策传递质量在很大程度上决定着政府政策能力水平，对于公共政策预期效益的实现至关重要。然而，我国公共政策传递失真现象时有发生，使得各项公共政策不能有效地传递到目的终端，阻断、扭曲了公共政策执行，造成公共政策失灵，进而削弱政府能力。因此，可以提出如下研究假设：
H5：公共政策传递失真对政府能力具有显著负向的影响。
H5a：政策截留对政府能力具有显著负向的影响。
H5b：政策曲解对政府能力具有显著负向的影响。
H5c：政策附加对政府能力具有显著负向的影响。
H5d：政策滞后对政府能力具有显著负向的影响。
政府在经济社会中扮演着十分重要的角色，承担着政治职能、经济职能、文化职能和社会公共服务职能，政府能力的强弱对经济社会发展有着十分重要的影响。世界银行年研究报告《变革世界中的政府》表明，政府能力是决定经济社会发展的关键因素之一，对一个国家的经济社会发展起着关键性的作用。在过去几十年，具有良好政策而政府能力强的国家，人均收入年平均增长率达到约3%，因政策不佳而导致政府能力弱的国家，其人均收入年平均增长率仅为0.5%[32]。有关研究指出，县级政府能力的强弱及其治理的有效性决定着县域经济社会的整体发展水平[33]，政府资源配置能力在很大程度上决定着经济发展水平[34]，我国地区资源配置能力是影响地区经济发展差距最根本的原因[35]。
根据上述讨论，可以提出如下研究假设：
H6：政府能力对经济社会发展具有显著正向的影响。
H6a：政府能力对经济发展具有显著正向的影响。
H6b：政府能力对社会发展具有显著正向的影响。
H6c：政府能力对经济与社会协调发展具有显著正向的影响。
影响机理理论模型。本章依据既有专家学者的研究，将公共政策传递失真划分为政策截留、政策曲解、政策附加和政策滞后四个维度，将经济社会发展划分为经济发展、社会发展和经济与社会协调发展三个维度。在此基础上，从公共政策传递的视角出发，深入分析了公共政策传递失真对经济社会发展的影响机理，指出公共政策传递失真不仅可以直接作用于经济社会发展，还可以通过政府能力的中介作用间接影响经济社会发展，并提出了细化的研究假设。综合这些研究假设便可进而构建公共政策传递失真影响经济社会发展的概念模型（如图4所示）。
（二）量表编制与检验
（1）测评量表编制
问卷设计。在公共管理研究领域，很多构念无法直接进行测量，只能通过问卷方法进行间接调查（范柏乃、蓝志勇，2008）。本研究所考察的核心变量——公共政策传递失真便是无法直接测量的复杂构念。因此，调查问卷是否科学合理、是否具有较高的信度与效度直接关系到测评质量。本研究将严格按照社会调查量表编制的理论、方法和程序，采用李克特（Likert）七点量表法编制所使用的调查问卷（详见附录）。
本研究所使用的查问卷的主要包括引导语、背景资源和主体调查三个部分。在引导语部分，主要介绍了调查研究的背景、目的、意义以及调查的匿名性质，建立初步的心理融洽，消除调查对象的顾虑，引起调查对象回答的意向与动机，提高回答问题的针对性，并降低各种个人偏误倾向发生的可能性。在背景资料部分，主要设计了4个问题，用以采集被调查者性别、学历、政治面貌、工作单位方面的信息，进一步增强调查结果的效度。在主体调查部分，设计了公共政策传递失真、政府能力与经济社会发展测评量表，下面将重点予以阐述。
公共政策传递失真测评量表编制。在对以往公共政策传递相关文献资料的梳理过程中，尚未发现学术界关于公共政策传递失真测评的指标体系以及测评量表。为此，本研究采取“两条腿走路”的方法。一方面，尽可能多地收集、提炼公共政策传递相关的指标，如参考公共政策传递系统质量的有效性、可靠性和经济性等指标（魏军，2008）。另一方面，本研究对信息管理、公共
政策执行等公共政策传递相关领域专家学者以及政府官员在内的数十名人员进行了深度访谈和咨询，听取了他们对公共政策传递失真测试指标构建的建立和意见。在上述两项工作的基础上，初步形成了公共政策传递失真测评指标的条目池。随后，本研究将条目池中的测评指标制成简明的专家咨询表，以研究者所在的学术研究团队为专家咨询平台进行进一步的咨询，进一步调整和完善测评指标，从而形成了初始的公共政策传递失真评价量表（见表2）。各项测评指标均采用7级打分法，要求被调查者根据自身工作经历和实际体会，对所在级别的党政机关政策传递失真状况进行1至7级的评价，具体测评量表问卷详见附录。
政府能力测评量表编制。本研究在对以往政府能力相关文献资料的梳理过程中，发现学术界已经有比较成熟的关于政府能力测评的指标体系以及测评量表。因此，本研究基于既有的测评量表，采用李克特七点量表对政府能力进行实证测评，具体测评量表问卷详见附录。
经济社会发展测评量表编制。本研究根经济社会发展的维度划分，在充分借鉴有关经济社会发展指标体系研究的基础上，遵循与公共政策传递失真测评量表相同的开发程序，构建了初始的经济社会发展测评量表（见表4）。需要说明的是，虽然对经济社会发展测度的数据较多，但为了本研究总体实证分析的便利，本研究采用公民对经济社会发展的主观感知来测度经济社会发展水平。既有研究表明，主观感知往往与客观水平通常具有很高的相关性，所以这并不会损害研究的效度（张呜，2013）。此外，本研究也采用李克特七点量表对经济社会发展进行实证测评，具体测评量表问卷详见附录。
（2）数据来源与样本情况
本研究根据公共政策传递失真、政府能力与经济社会发展的测评量表编制了调查问卷。问卷题项基于李克特量表法进行设计，即问题由针对公共政策传递失真及其原因的态度或看法的陈述构成[36]。所有指标均采用7级打分法，要求被调查者根据自己的实际认知与感受进行1至7级的评价。问卷发放方式采用访谈发放、快递方法和电子邮件发放相结合的方式。问卷的发放对象主要为全国各地政府机关、企事业单位从事公文传递相关事务工作人员。调查对象的多元性能够有效减少数据搜集时的系统误差，从而保证数据可靠性与真实性。发放时间为2015年1～2月，共发放问卷420份，回收388份，占92.4%。其中，有效问卷369份，有效率达95.1%。
从表5可见，在性别方面，男性人数稍多于女生。调查者区域分布较为均衡，东部、中部和西部地区几乎各占1/3。在学历方面，以大学本科及以上学历为主，其中，研究生及以上学历占63.7%，大学本科学历占31.4%，表明被调查者受教育水平总体较高，从而也够较好地理解测量指标的含义。在政治面貌方面，中共党员人数高达249人，占67.5%，共青团员占17.3%，民主党派和群众所占比例偏低。这可能与高学历所占比例较大有关，因为高学历群体人员更倾向于加入党团组织。从工作单位来看，被调查者大多来自于政府机关、企事业单位，其单位来源多样，基本涵盖了所有的社会组织。总体来看，调查样本具有良好的代表性，能够充分反映不同社会群体和阶层对公共政策传递失真情况的认识。
（3）测评量表信度与效度检验
为了保证调查问卷具有较高的可靠信和有效信，应当对公共政策传递失真、政府能力与经济社会发展的测评量表进行信度检验（Reliability tests）和效度检验（Validity tests）。以实证调查的369份有效问卷作为数据来源，运用SPSS-18.0统计分析软件对样本数据进行信度检验，具体检验结果如下：
公共政策传递失真测评量表的信度与效度检验。为了保证问卷具有较高的可靠信和有效信，应当对公共政策传递失真的测评量表进行信度检验（Reliability tests）和效度检验（Validity tests）。以实证调查的369份有效问卷作为数据来源，运用SPSS-18.0统计分析软件对样本数据进行信度与效度检验。KMO和巴特莱特球形检验结果显示，公共政策传递失真测评量表的KMO值分别为0.917，巴特莱特球形检验p值均为0.000，小于1%。公共政策传递失真测评量表的总体Cronbachα系数为0.873>0.7，政策截留、政策曲解、政策附加和政策滞后维度的Cronbach α系数分别为0.770、0.764、0.714和0.763，均大于0.7，测评量具有良好的信度。另外，政策截留、政策曲解、政策附加和政策滞后的方差贡献率高达65%以上，测评量具有良好的效度。总体而言，公共政策传递失真测评量表较好的信度与效度。
政府能力测评量表的信度与效度检验。KMO和巴特莱特球形检验结果显示，政府能力测评量表的KMO值分别为0.921，巴特莱特球形检验p值均为0.000，小于1%。政府能力测评量表的总体Cronbach α系数为0.910>0.7，测评量具有良好的信度。另外，方差贡献率高达78.82%以上，测评量具有良好的效度。总体而言，公共政策传递失真测评量表较好的信度与效度。
经济社会发展测评量表的信度与效度检验。KMO和巴特莱特球形检验结果显示，经济社会发展测评量表的KMO值分别为0.927，巴特莱特球形检验p值均为0.000，小于1%。经济社会发展测评量表的总体Cronbach α系数为0.910>0.7，经济发展、社会发展和经济与社会协调发展的Cronbach α系数分别为0.889、0.847、0.867，均大于0.7，测评量具有良好的信度。另外，经济发展、社会发展以及经济与社会协调发展方差贡献率分别为68.18%、70.98%和66.04%，测评量具有良好的效度。总体而言，经济社会发展测评量表较好的信度与效度。
（三）公共政策传递失真对经济社会发展影响的实证分析
本节拟运用相关分析和结构方程等多种统计方法对问卷数据进行实证分析，以期揭示公共政策传递失真与经济社会发展的影响。
（1）相关分析
采用结构方程模型分析方法前，首先需要对研究变量之间的相关性进行检验，以考察研究变量之间是否存在相互依存关系，进而初步判断公共政策失真对经济社会发展影响机理概念模型设置或研究假设的合理性。本研究首先运用因子分析中所提取的各个因子，以SPSS18.0软件为工具，采用Pearson简单相关分析方法，对公共政策传递失真与政府能力和经济社会发展研究变量进行Pearson相关分析，分析结果如表9所示：政策截留、政策曲解、政策附加和政策滞后均与政府能力、经济发展、社会发展、经济与社会协调发展之间在P=0.000<0.05水平下存在显著的负相关关系，政府能力与经济发展、社会发展和经济社会协调发展在P=0.000<0.05水平均存在显著的正相关关系。
在相关分析中，典型相关分析是测度两组变量间整体相关关系的一种统计分析方法，它检验的是一组变量与另一组变量之间的整体相关性，也就是一个变量组的综合结果与另一个变量组的综合结果之间是否存在相关（范柏乃、蓝志勇，2008）。在本研究中，公共政策传递失真与经济社会发展是由多个变量构成的复杂概念，为了更好地考察公共政策传递失真与经济社会发展两组变量之间的整体相关性，还需要运用典型相关分析的方法。为此，本研究将采用SPSS软件中宏程序的运算方法（canonical correlation.sps）对公共政策传递失真与经济社会发展进行典型相关分析，分析结果见表10。


从表12可以看出，公共政策传递失真与经济社会发展两组变量间共可提取12对典型变量，前5对典型变量间的相关系数达到了5%的统计显著性水平，而后7对的相关系数均高于5%，未达到统计显著水平。其中，第一对典型变量的相关系数高达0.785，说明公共政策传递失真与经济社会发展两组变量间确实存在着紧密的相互依存关系。根据表11和表12，第一典型变量在公共政策传递失真变量组中的表达式为：
U1=-0.224a1+0.011a2-0.418a3-0.102a4-0.007a5+ 0.091a6-0.628a7-0.195a8+0.002a9+0.169a10+0.023a11+ 0.270a12-0.253a13；
第一典型变量在经济社会发展中的表达式为：
V1=-0.554b1+0.170b2+0.305b3-0.108b4-0.242b5+ 0.132b6+0.328b7-0.271b8-0.153b9+0.817b10+0.213b11-0.336b12。
（2）结构方程模型分析
初始结构方程模型构建。根据本章构建的公共政策传递失真对经济社会发展影响机理理论模型，本研究运用AMOS20.0软件绘制了初始结构方程路径图（如图5所示）。初始模型中共有8个潜变量（用椭圆形表示）、39个显变量（用矩形表示）和33个残差变量（用圆形表示）。其中，政策截留、政策曲解、政策附加和政策滞后属于外生潜变量，分别对应a1-a4、a5-a7、a8-a10和 a11-a12共13个外生显变量。经济发展、社会发展、经济与社会协调发展、政府能力属于内生潜变量，分别对应b1-b4、b5-b8、b9-b12和c1-c4共16个内生显变量。
初始结构方程模型适配度检验。运用Amos Graphics首次Calculate Estimates 计算过程，获得了初始结构方程分析模型估计的标准化估计值的模型图及一系列指标值。初始结构方程分析模型标准化路径系数如图6所示。总体来看，初始结构方程分析模型的适配情况不是很理想，需要进行修正，以达到本研究构建的公共政策传递失真对经济社会发展影响机理概念模型与实际调查数据反映的模型适配。事实上，一方面是由于所构建的公共政策传递失真对经济社会发展影响机理初始模型自身可能存在一些缺陷和问题，另一方面可能是由于问卷调查数据造成的偏差，很少有模型仅通过一次运算就能达到理想的适配效果。因而，接下来需要对初始结构方程模型进行修正，使各项适配指标统计值接近甚至达到理想的适配标准或临界值。
结构方程模型的初次修正。AMOS20.0软件在给出结构方程模型检验结果的同时，还给出了修正指（Modifi cdation Indices）。部分变量修正指标比较大，说明原假设模型未能考虑到这些变量的强相关关系，使路径分析的条件无法达成，因而需要对假设模型进行修正，以承认这些变量之间的关系，主要是增加残差项间的共变关系。根据AMOS20.0软件给出的修正指标及相关要求，增加残差项e6与残差项e7、残差项e18与残差项e19和残差项e11与残差项e12之间的共变关系，重新运用Amos Graphics中的Calculate Estimates运算出初次修正结构方程模型适配度检验结果（见表14）。从表中可以看出，初次修正后结构方程模型适配值均得到不同程度的优化。从绝对适配指数检验结来看，RMSE值下降为0.074<0.08，达到了适配标准。P值上升为0.044，GFI值和AGFI值分别上升为0.831、0.790，均得到不同程度的提高；从增值适配指数检验结来看，RFI值上升为0.831；从简约适配指数检验结来看，x2/df值下降为3.039，基本接近适配标准。总体来看，初始结构方程分析模型经过初次修正后，适配情况得到了较好的改善，但少数适配指标仍未达到理想标准，需要进一步的修正。
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结构方程模型的再次修正与确立。结构方程模型的修正，不仅仅要参考AMOS20.0每次计算后给出的修正指标，更重要的是要有理论上的依据。参考AMOS20.0给出的修正指标，决定增加残差项e2与残差项e4、残差项e24与残差项e25之间的共变关系。同时，根据范柏乃（2009）[37]等学者研究发现，经济发展和社会发展对经济与社会发展协调度的关系非常密切。为此，本研究决定增加“经济发展→经济与社会协调发展”和“社会发展→经济与社会协调发展”的两条影响路径。随后，导入相关变量数据进行运算，运算结果如图7。
再次修正后的结构方程模型适配度检验结果如表15所示，适配效果得到了更进一步提高。在绝对适配度指数方面，卡方值显著性概率值p为0.069>0.05，未达到0.05的显著性水平，接受虚无假设，表明理论模型与样本数据间可以适配。RMR值为0.034<0.05、RMSE值为0.067<0.08、GFI值为0.914>0.90，均达到了适配的标准或临界值，而AGFI值为0.892，基本接近适配标准值（>0.90）。在增值适配指数方面，NFI值、IFI值、TLI值、CFI值均大于0.9，达到了适配的标准或临界值，而RFI值为0.875，基本接近适配标准值（>0.90）；在简约适配度指数的检验结果上，2/df值为2.783小于<3，CN值为237>200，修正后模型的AIC值小于独立模型值，也基本接近小于饱和模型值，CAIC值均小于独立模型值且同时小于饱和模型值。总体上看，修正后的结构方程分析模型的适配值均接近甚至达到基本的适配标准或临界值，适配效果较为理想，与实际的样本数据可以适配。


再次修正后的结构方程分析模型标准化路径系数如表16所示，潜在变量与测量指标的因素负荷量值均介于0.50至0.95间，大部分路径系数均在P<0.05水平上达到统计显著水平，表明所有路径在统计学意义上是可以接收的。
综述所述，初始的结构方程分析模型经过两次修正后，各项适配值均接近甚至达到基本的适配标准或临界值，并且较初始和初次修正的结构方程分析模型整体适配度得到了大幅度的优化，也更具有一定的理论依据和现实意义。为此，本研究将再次修正后的分析模型确定为最终的结构方程模型。
（3）假设检验及结果讨论
根据最终的结构方程分析模型的整体适配情况和各内生潜变量和外生潜变量之间路径系数的统计检验结果，可以判断上述研究假设成立与否。表17列出了本研究中所有研究假设的检验情况，总体上看大部分的研究假设得到了证实。
假设H1a验证：如表17所示，政策截留对经济发展的影响路径系数标准化估计值（Estimate）为-0.457，显著性概率值p=0.001<0.05，达到统计的显著性水平，表明政策截留对经济发展具有显著负向的影响。
假设H1b验证：如表17所示，政策截留对社会发展的影响路径系数标准化估计值（Estimate）为-0.476，显著性概率值p=0.001<0.05，达到统计的显著性水平，表明政策截留对社会发展具有显著负向的影响。
假设H1c验证：如表17所示，政策截留对经济与社会协调发展的影响路径系数标准化估计值（Estimate）为-0.458，显著性概率值p=0.001<0.05，达到统计的显著性水平，表明政策截留对经济与社会协调发展具有显著负向的影响。
假设H2a验证：如表17所示，政策曲解对经济发展的影响路径系数标准化估计值（Estimate）为-0.381，显著性概率值p=0.008<0.05，达到统计的显著性水平，表明政策曲解对经济发展具有显著负向的影响。
假设H2b验证：如表17所示，政策曲解对社会发展的影响路径系数标准化估计值（Estimate）为-0.486，显著性概率值p=0.001<0.05，达到统计的显著性水平，表明政策曲解对社会发展具有显著负向的影响。
假设H2c验证：如表17所示，政策曲解对经济与社会协调发展的影响路径系数标准化估计值（Estimate）为-0.443，显著性概率值p=0.001<0.05，达到统计的显著性水平，表明政策曲解对经济与社会协调发展具有显著负向的影响。
假设H3a否定：如表17所示，政策附加对经济发展的影响路径系数标准化估计值（Estimate）为-0.277，显著性概率值p=0.081>0.05，未达到统计的显著性水平，表明政策附加对经济发展具有负向的影响，但并不显著。
假设H3b否定：如表17所示，政策附加对社会发展的影响路径系数标准化估计值（Estimate）为-0.219，显著性概率值p=0.096>0.05，未达到统计的显著性水平，表明政策附加对社会发展具有负向的影响，但并不显著。
假设H3c验证：如表17所示，政策附加对经济与社会协调发展的影响路径系数标准化估计值（Estimate）为-0.387，显著性概率值p=0.008<0.05，达到统计的显著性水平，表明政策附加对经济与社会协调发展具有显著负向的影响。
假设H4a验证：如表17所示，政策滞后对经济发展的影响路径系数标准化估计值（Estimate）为-0.429，显著性概率值p=0.001<0.05，达到统计的显著性水平，表明政策滞后对经济发展具有显著负向的影响。
假设H4b验证：如表17所示，政策滞后对社会发展的影响路径系数标准化估计值（Estimate）为-0.394，显著性概率值p=0.006<0.05，达到统计的显著性水平，表明政策滞后对社会发展具有显著负向的影响。
假设H4c否定：如表17所示，政策滞后对经济与社会协调发展的影响路径系数标准化估计值（Estimate）为-0.217，显著性概率值p=0.096>0.05，未达到统计的显著性水平，表明政策滞后对经济与社会协调发展具有负向的影响，但并不显著。
假设H5a验证：如表17所示，政策截留对政府能力的影响路径系数标准化估计值（Estimate）为-0.413，显著性概率值p=0.001<0.05，达到统计的显著性水平，表明政策截留对政府能力具有显著负向的影响。
假设H5b验证：如表17所示，政策曲解对政府能力的影响路径系数标准化估计值（Estimate）为-0.453，显著性概率值p=0.001<0.05，达到统计的显著性水平，表明政策曲解对政府能力具有显著负向的影响。
假设H5c验证：如表17所示，政策附加对政府能力的影响路径系数标准化估计值（Estimate）为-0.354，显著性概率值p=0.008<0.05，达到统计的显著性水平，表明政策附加对政府能力具有显著负向的影响。
假设H5d验证：如表17所示，政策滞后对政府能力的影响路径系数标准化估计值（Estimate）为-0.425，显著性概率值p=0.001<0.05，达到统计的显著性水平，表明政策滞后对政府能力具有显著负向的影响。
假设H6a验证：如表17所示，政府能力对经济发展的影响路径系数标准化估计值（Estimate）为0.679，显著性概率值p=0.000<0.05，达到统计的显著性水平，表明政府能力对经济发展具有显著正向的影响。
假设H6b验证：如表17所示，政府能力对社会发展的影响路径系数标准化估计值（Estimate）为0.685，显著性概率值p=0.000<0.05，达到统计的显著性水平，表明政府能力对社会发展具有显著正向的影响。
假设H6c验证：如表17所示，政府能力对经济与社会协调发展的影响路径系数标准化估计值（Estimate）为0.623，显著性概率值p=0.000<0.05，达到统计的显著性水平，表明政府能力对经济与社会协调发展具有显著正向的影响。
假设新增1验证：如表17所示，经济发展对经济与社会协调发展的影响路径系数标准化估计值（Estimate）为0.657，显著性概率值p=0.000<0.05，达到统计的显著性水平，表明经济发展对经济与社会协调发展具有显著正向的影响。
假设新增2验证：如表17所示，社会发展对经济与社会协调发展的影响路径系数标准化估计值（Estimate）为0.625，显著性概率值p=0.000<0.05，达到统计的显著性水平，表明社会发展对经济与社会协调发展具有显著正向的影响。
表18是对Amos20.0输出结果进行整理而得的影响路径分析各效果值一览表，表中的各项效果值均为标准化的路径系数估计值。从表18中可见，可将所有影响路径归纳为四大类，即对政府能力、经济发展、社会发展和经济与社会协调发展四个内生潜变量的影响情况。接下来，本研究将结合上述结构方程模型的分析结果及变量间影响路径效果情况，分别从这四个方面展开分析。
从对政府能力的影响情况来看，政策截留、政策曲解、政策附加和政策滞后对其均具有显著的负向影响，这一结果与理论预设总体上是相符的。在影响强度上，政策曲解对政府能力的影响最大，达-0.453，其次是政策滞后的影响，为-0.425，政策截留和政策附加的影响强度分别为-0.413和-0.354。
从对经济发展的影响来看，政策截留、政策曲解、政策附加、政策滞后均对经济发展具有负向影响，其对应的总体影响效果分别为-0.737、-0.689、-0.517和-0.718，政策截留的负向影响最大，政策滞后次之。而政府能力对经济发展具有显著的正向影响，总体影响效果为0.679。总体来看，上述结果与理论预设是相符的。在影响的显著性方面，政策截留、政策曲解、政策滞后和政府能力对经济发展的影响均在5%的统计显著性水平上较为显著，而政策附加对经济发展的负向影响并不显著。另外，政策截留、政策曲解、政策附加、政策滞后不仅对经济发展产生直接的作用效果，还通过政府能力对经济发展效产生间接作用。
从对社会发展的影响来看，政策截留、政策曲解、政策附加、政策滞后均对社会发展具有负向影响，其对应的总体影响效果分别为-0.759、-0.796、-0.461和-0.685，政策曲解的负向影响最大，政策截留次之。而政府能力对社会发展具有显著的正向影响，总体影响效果为0.685。总体来看，上述结果与理论预设是相符的。在影响的显著性方面，政策截留、政策曲解、政策滞后和政府能力对经济发展的影响均在5%的统计显著性水平上较为显著，而政策附加对社会发展的负向影响并不显著。另外，政策截留、政策曲解、政策附加、政策滞后不仅对社会发展产生直接的作用效果，还通过政府能力对经济发展效产生间接作用。
从对经济与社会协调发展的影响来看，政策截留、政策曲解、政策附加、政策滞后均对社会发展具有负向影响，其对应的总体影响效果分别为-0.715、-0.725、-0.608和-0.482，政策曲解的负向影响最大，政策截留次之。而政府能力、经济发展和社会发展对经济与社会协调发展具有显著的正向影响，其相应的总体影响效果为0.623、0.657和0.625。总体来看，上述结果与理论预设是相符的。在影响的显著性方面，政策截留、政策曲解、政策附加、政府能力、经济发展和社会发展对经济与社会协调发展的影响均在5%的统计显著性水平上较为显著，而政策滞后对经济与社会协调发展的负向影响并不显著。另外，政策截留、政策曲解、政策附加、政策滞后不仅对社会发展产生直接的作用效果，还通过政府能力对经济发展效产生间接作用。
四、公共政策传递失真整体性治理的可行性探讨与框架构建
（一）指向整体性的公共政策传递失真治理
（1）政府治理模式的历史嬗变与比较分析
根据有关学者的研究，政府组织治理模式经历了“科层治理——竞争性治理——网络治理——整体性治理”的嬗变路线[38]。在上述四种政府治理模式中，后一种政府治理模式都是建立在以前一种或前几种政府治理模式的批判、吸收和继承基础之上的，各治理模式间既有许多联系，也存在不少区别，详见表19。科层治理追求对官僚组织与权力进行划分、过度强调专业分工，引发了层级与部门间信息不对称、部门与功能的碎片化以及公共服务的裂解性等。同时，科层制强调对理性效率的追求，忽视人性，森严的等级和固化的规章制度压制了公民主动性，积极性和内部的沟通、协调与合作，从而产生彼得·布劳和马歇尔·梅耶所论述的科层制低效率刚性和反功能怪圈[39]。竞争性治理在对科层制进行反思和批判的基础上，将市场中的竞争机制和企业的管理手段引入政府组织，强调以市场化、民营化和分权化为治理工具，构建企业化政府和竞争型政府，通过竞争方式达成有效治理，也不可勉强地引发了公共管理的碎片化和公共服务的裂解性等问题。网络治理批判吸收了科层治理和竞争治理，以信息、资源、技术和知识等的交流共享作为协调网络组织间关系的基础，既不依赖于权威协调机制，也不依赖于价格协调机制，使得政府在避免扩大规模的同时提供更多的公共服务。但由于建立在共同分享权力、分担责任机制上，缺乏共同的目标，容易转嫁、弱化公共责任，引发协调问题，且其网络组织间关系的松散性可能导致网络破碎[40]。整体性治理则是对传统官僚制和新公共管理进行批判的基础上发展而来的，它对科层治理、竞争治理和网络治理所引发的政府组织、功能和管理碎片化以及服务裂解性和网络破碎等问题进行了反思、批判和回应，强调以公民需求和结果为导向，主张通过治理层级、功能、公私部门以及责任机制的协调与整合，实现从分散走向集中、从破碎走向整合、从竞争走向合作与整合，最终构建一种整体性的治理框架和运行模式。

（2）公共政策传递失真整体性治理诉求
公共政策传递失真治理模式选择科学与否，将直接影响其治理成效。从政府治理范式的历史流变与比较分析来看，整体政府代表着一种后新公共管理改革的新趋势[41]（Tom Christensen Per L·greid，2006），对公共政策传递失真治理无疑具有科学的指导价值和意义。具体而言，针对科层治理和竞争治理所带来的公共管理的碎片化和公共服务的裂解性等问题，以及网络治理所引发的网络破碎、公共责任转嫁与弱化等问题，公共政策传递失真治理有必要选取一种能够从全局、整体的维度克服管理碎片化、服务裂解性、网络破碎以及公共责任转嫁与弱化等问题的治理模式。而学者们研究认为，整体性治理是在对传统官僚制和新公共管理进行反思、调整和修正的基础上所形成的新型治理模式，充分体现包容性和整合性的整体型政府组织运作。英国、美国等国家的政体政府的实践在一定程度上证明了整体性治理能够更加有效地应对碎片化管理和裂解性服务、网络破碎以及公共责任转嫁与弱化等问题。而纵观公共政策传递失真的原因可以发现，公共政策利益、政府组织协调机制、财权与事权匹配以及政策监控机制碎片化在引发公共政策传递失真的过程中扮演了非常重要的角色。因此，从公共治理范式的历史流变与比较分析并结合公共政策失真的原因来看，整体性治理模式对公共政策传递失真治理更加具有科学的指导价值和意义。
（二）公共政策传递失真整体性治理框架构建
有效治理公共政策传递失真问题，必须从全局、整体的高度出发，着力构建整体性治理框架。从公共政策传递失真的主要原因来看，主要包括政策自身的缺陷、政策主体的认知缺陷与利益博弈、政策传递通道的多层级性与单一性、政府组织协调机制碎片化、政策执行资源的碎片化配置和政策监控机制碎片化等。从公共政策传递的层级和网络来看，我国府际关系和网络极为复杂，公共政策传递参与者的目标与期望可能是有分歧而且冲突的。一方面，公共政策从中央传递到地方，往往需要经过5层及以上政府层级，呈现出政策传递“层级性”，反映了公共政策传递网络中的“条条”特征。另一方面，公共政策的横向传递涉及各级党委和政府的几十个不同的部门，呈现出“多属性”，反映了公共政策传递网络中的“块块”特征。从利益的视角来看，公共政策的传递过程实质上是社会利益的动态分配过程，上述不同层级、不同部门间相关利益主体基于自身利益不断进行利益的博弈，使政策传递呈现出“博弈性”。从公共政策传递的推动力量来看，中国共产党是现代国家构建领导核心与主要承担者，必须要依靠各级党委的高度权威与领导，整合资源与利益，才能强有力地推动公共政策的顺利传递，从而呈现出“高位推动”特点。因此，本研究试图将整体性治理、公共政策传递、府际关系的研究视角与我国特色的制度背景进行整合，尝试提出“高位推动——源头治理——层级治理——多属性治理——权力配置治理——监督反馈治理”六位一体的公共政策传递失真整体性治理框架（如图8所示），必将形成公共政策传递失真治理的整体效应。公共政策传递失真整体性治理框架内容包括以下几个方面：
（1）源动力：高位推动
“高位推动”是公共政策过程的动力源。从中国共产党与国家构建的关系来看，中国共产党是现代国家构建领导核心与主要承担者，在中国现代国家的构建过程中，形成了“以党领政”、党和国家相互“嵌入”的“中国模式”及其独特独特结构和政治生态[42]，使得我国公共政策传递不可避免地发生在“以党领政”、党和国家相互“嵌入”的独特结构和政治生态中，必须要依靠各级党委的高度权威与领导，整合资源与利益，才能强有力地推动公共政策的顺利传递，从而形成了中国特色的党主导下的公共政策传递、执行机制[43]。由于中国共产党党员在国家建构中的特殊地位，党在公共政策过程中扮演着主要的角色、发挥着重要的功能，是公共政策的目标的创制者、利益表达与聚合者以及公共政策的决策者、执行者与监督者[44]，是整个公共政策过程顺利推进的主要动力。因此，必须进一步加强党的建设，推动党的治理能力现代化，将“高位推动”贯穿于各项治理活动，充分运用各级党委的权威来推动公共政策的有效传递与实施。
（2）基本前提：源头治理
通过高位推动来提高政策质量的源头治理是解决政策传递失真的基本前提。公共政策本身质量的高低在很大程度上决策着传递效果的好坏。有效治理公共政策传递失真，必须从政策制定的源头入手，推进决策体制现代化建设，建立健全决策体制机制，提高政策制定的科学化、民主化和法制化水平，提升公共政策自身质量，最大限度规避公共政策本身缺陷，以期更加充分协调与整体政策相关主体的利益，缩小政策制定者与执行者之间效用函数的差异，减少公共政策利益碎片化程度，压缩公共政策可“修正”的空间，必将有效治理公共政策传递失真。
（3）关键所在：层级治理
以纵向的高位推动和中间层级的协调为策略的层级治理（如图8所示）是解决公共政策传递失真的关键所在。在我国，公共政策的实施是由中央为主体来发动，通过压力型体制向下推动的[45]，公共政策从中央传递到地方，往往需要经过5层及以上政府层级。公共政策在如此冗长的传递中，非常容易受到政策传递主体认识缺陷和利益博弈等噪声的干扰，进而发生政策传递失真现象。在加强中央推动的同时，必须充分重视发挥各个中间政府层级领导力以及相互协调的作用，加强整合型组织建设，健全不同层级政策传递主体间利益协调与整合机制以保持政策传递的一致性。因此，中央政府的高位推动以及中间层级的相互协调是公共政策得以有效传递的关键所在。

（4）基本要件：多属性治理
以横向上的高位推动和以合作、整合及信任为基础的多属性治理是解决公共政策“孤岛现象”的要件（如图10所示）。从我国党委和政府的横向组织结构来看，每个层级的党委和政府部门多达几十个，公共政策的有效传递往往需要多个部门之间的协调配合，呈现出“多属性”特征，再加上各部门之间的利益偏差与博弈，容易产生“孤岛现象”与合作困境。因此，需要推进高位推动下的“多属性治理”，着力通过高位推动、信任、合作、整合等基本策略推进各部门合作制度建设和协调方式转变，强化不同政府部门间、不同地方政府间利益协调与整合机制建设，促使不同部门政策传递主体之间建立起互相协作、互相配合的关系，在思想和行动上保持政策传递的高度一致，能够有效解除“孤岛现象”与合作困境[46]。
（5）财力保障：权力配置治理
以高位推动和以调整政府财权与事权关系为主要内容的权力配置治理是保障政策有效传递与执行的物质基础。公共政策本质是一种对社会行为做出的有选择性的制度安排，公共政策的实施是需要付出成本的，必要的政策资源，尤其是财力资源是政策有效实施的物质基础和重要保障。然而，由于长期以来中央和地方政府财权与事权匹配失衡，呈现出了“财权逐层上移，事权逐级下移“的反向运行状态，造成了地方公共政策执行的财力资源不足，从而不得不根据实施成本的大小对公共政策做出局部调整、进行有选择的传递。
因此，必须立足我国基本国情，在保持分税制框架基本稳定的条件下，统筹推进行政管理体制改革和财税体制改革，着力健全中央和地方财力与事权相匹配的制度，着力解决政策财力资源不足问题，更好地为公共政策的传递与实施提供优质的财力保障，扭转“事权下移、财权上移”的反向运行状况。
（6）重要手段：监控治理
以高位推动和以建立健全政策监控机制为主要内容的监督反馈治理是保障政策有效传递与执行的重要手段。监督控制是管理活动的重要环节，必须将公共政策监控贯穿于政策传递的全过程。针对我国公共政策监控法制不健全、监控机构缺乏独立性和权威性以及监控权限不明确、监督制约不协调等问题，必须着力建立健全政策监控机制，加强政策传递活动的监控力度，积极协调政策制定、传递和执行主体之间的关系，加大对政策主体的行为与结果进行有效的责任追究，及时对政策传递活动进行检查、督促、指导和纠偏，必将有利于排除主客观干扰，有效规避政策传递失真的产生与扩大，确保公共政策有效传递及实施，因此，公共政策监控是保障政策有效传递及实施的重要手段和条件。
五、公共政策传递失真的整体性治理策略
公共政策传递失真的整体性治理策略主要包括：推进公共政策决策机构体制现代化、加强公共政策传递整合型组织建设、健全公共政策传递主体间利益协调与整合机制、建立健全公共政策传递通道、科学匹配财权与事权、优化公共政策传递监控机制。
（一）源头治理：推进决策体制现代化建设
在我国，决策体制是政治体制的中枢系统，是决定国家发展的关键因素[47]，在很大程度上决定着公共政策质量的高低。因此，推进我国决策体制的现代化建设，建立健全决策体制机制，从源头上推进公共政策制定的民主化、科学化和法制化，进一步完善“中国共产党主导、多方参与、科学论证、过程开放、依法运行”的决策模式[48]，提高公共政策质量水平，降低公共政策利益碎片化，最大限度规避公共政策本身缺陷，并缩小政策制定者与执行者之间利益偏差，压缩“修正”的空间，减小公共政策传递过程中的利益博弈等因素的干扰，必将有效治理公共政策传递失真。多层级与多属性治理：构建整合型组织、健全协调机制和传递通道。
（1）构建整合型组织
加强和构建整合型组织是整体性治理的组织基础和主要制度化策略之一。整合性组织的构建要以结果和目标为导向，在不取消部门专业化分工的前提下，进行组织设计和创新[49]，主要从治理层级、治理功能等维度探索整合型组织的构建。首先，加强党组织建设，强化高位推动。公共政策的有效传递必须要依靠各级党委，尤其是中央的高度权威与领导来推动。中国共产党及其各级党组织就是我国权威性最高、整合力量最大的整合性组织。因此，加强中国共产党及其各级党组织建设，推动党的治理能力现代化，充分发挥中央“高位推动”作用，是保障公共政策有效传递的源动力。为此，必须从国家治理体系和治理能力现代化的视角，全面加强党的治理能力建设，强化中央过程以充分发挥领导核心作用。其次，稳步推进大部制改革。加大机构整合力度，深入推进大部门体制建设，健全部门间协调配合机制是我国行政管理体制改革的必然要求[50]。因此，要从整体性治理的视角稳步推进大部制改革，稳步推进大部门改革，健全大部制整体性治理机制、认同机制和整体性协调机制。最后，构建跨区域整体性组织。跨区域公共问题的有效解决需要出台相应的跨区域公共政策，而跨区域公共政策的传递及其实施依赖于跨区域整体性合作组织的推动。因此，需要从整体治理的视角构建多层次的跨区域整体性合作组织，在中央和国家层面健全跨区域整合型组织，在省级及以下地方政府间建立整合型组织。
（2）健全公共政策传递主体间利益协调与整合机制
利益是公共政策的核心要素[51]。由于公共政策传递本质上是一种利益博弈的过程，针对公共政策传递失真治理而言，构建整体性的政府组织协调与整合机制，关键就是要从整体性治理的视阈出发，健全公共政策传递中的利益协调与整合机制，这必然是有效治理公共政策传递失真的关键手段。首先，构建中央与地方政府的利益协调与整合机制。优化中央与地方的权力关系，将相互间的权利义务纳入制度框架，科学划分中央与地方财政支出范围和责任，减少中央政府与地方政府在公共传递及实施中讨价还价的“交易成本”；坚决维护中央政府在公共政策传递中的权威，充分发挥中央政府在公共政策过程中的“高位推动”作用，实现公共利益最大化；合理界定并保护地方政府的正当权利和利益。其次，构建政府部门的利益协调与整合机制。通过高位推动、信任、合作、整合等基本策略推进各部门合作制度建设和协调方式转变。明确划分部门职责，健全行政首长负责制，探索部门间水平或协商式的联席会议制度，完善财政制度，防止部门权力利益化[52]，压缩甚至取消政府部门的利益空间。第三，构建地方政府间利益协调与整合机制。构建新型的地方政府间利益分享和利益补偿机制，实现区域间利益的有机统一；构建地方政府间合作信任关系，增加合作的“社会资本”，降低合作的“交易费用”，推动公共政策网络中各地方政府的集体行动，出现正和博弈结果；加强法制建设，规范地方政府合作与竞争行为。第四，构建政策传递主体人格化层面的利益协调与整合机制。把行政人的“经济人”属性和“公共人”属性有机结合起来，既从“经济人”假设的角度推进制度选择与创新，更多的则是从“公共人”导向的视角加强公共道德与伦理建设，才能有效对个人利益和公共利益进行协调与整合。一方面，完善和创新公务员管理制度与机制，推动行政人个人利益与公共利益的高水平均衡。另一方面，着力加强行政人公共道德与伦理建设。
（3）健全公共政策传递通道
精减传递层级，降低科层损耗。精简层级，取消地级政府和繁多的附属“副”系列政府，是治理公共政策传递失真的有效举措[53]。其精减策略主要包括：积极探索、推进省直接管理县（市）改革；大胆优化行政区划设置，增加省级政府数量；分权、放权，下放决策权；有必要超越一般组织结构特别是层级规范来处理政策的模式，尝试建立某些政策传递的跨层级直达通道。
构建多元通道传递机制，破除政策传递垄断。破除政策传递垄断、保障政策真实性的最好方式就是建多通道传递机制，包括建立非政府的公共政策传递渠道，如建设非官方思想库、民间信息机构等，以形成政府与社会的广泛合作，共同构建科学合理的政策传递通道，以最大限度地保证政策真实性[54]。
充分运用信息技术，打造信息化传递通道。充分运用信息技术，推进电子化政策传递通道建设，促进公共政策的有效、及时和真实传递，是有效治理公共政策传递失真的内在要求与重要手段。首先，加快建设宽带高速政务网络系统，推进政府机关内部信息化无纸化传输系统建设。其次，推进以云计算为基础的电子政务平台建设。再次，加强政府公众信息网站建设，促进政策信息公开。最后，建立健全公共政策信息资源库，加大政策信息共享力度。
（二）权力配置治理：优化财权与事权配置
立足我国基本国情，在保持分税制框架基本稳定的条件下，统筹推进行政管理体制改革和财税体制改革，着力健全中央和地方财力与事权相匹配的制度，使中央与地方各安其位、各负其责、上下协同[55]，为公共政策的实施提供优质的财力保障，促进公共政策失真治理整体效能的最大化。
（1）合理划分中央与地方的事权和支出责任
事权是政府工作的核心，财权是政府履行事权的物质基础，科学划分事权，是合理划分财权的基础和出发点[56]，因此，要着力健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。首先，适度加强中央事权，增强全国性公共产品和服务供给能力。其次，明确中央与地方共同事权，科学划分中央与地方分担比例。第三，明确地方政府事权，合理划分负担比例。第四，调整中央和地方的支出责任。在合理划分事权的基础上，进一步界定中央事权、地方事权和中央与地方共同事权的支出责任。
（2）优化财权（税基）配置
优化分税制中的财权（税基）配置是有效解决中央和地方财力与事权匹配失衡的一个重要制度安排[45]。总体上看，财权（税基）配置的要在保障中央政府有足够的财权进行宏观调控的前提下，适度扩大地方财权，提高地方政府积极性，最终现实中央与地方政府以及积极地方政府间财权的基本均衡。为此，需要科学配置中央与地方的税种，使中央和地方都有与事权相匹配的税源。针对当前我国中央政府掌握的财权偏大，地方政府掌握的财权偏小的实际情况，中央政府可以考虑在统一税政的前提下，适当下放税收立法权、税基税率确定权、解释权和税种开征、调整、减免与停征等税收管理权，适度扩大地方税权，使税收管理权在中央与地方政府之间得到合理划分。另外，还应该不断完善中央与地方共享税的分配比例，积极探索确定省级及以下地方政府的主体税种[58]，培育地方支柱税源，逐步健全地方税体系。
（3）完善财政转移支付制度
完善财政转移支付制度，关键在于科学设置、合理搭配，正确处理好一般性转移支付和专项转移支付的关系，发挥好各自的作用。总体而言，我国财政转移支付的发展方向，是扩大一般性转移支付的比重，适度控制和完善专项转移支付，逐步取消税收返还[59]。首先，适度提高一般性转移支付的规模和比例。重点增加对革命老区、少数民族地区等“老少边穷”地区、主体功能区建设中的禁止开发与限制开发区以及资源枯竭型城市的转移支付。其次，规范和优化专项支付制度。再次，逐步取消税收返还制度。当前，我国已经基本具体取消税收返还的条件[60]。另外，还需要比照中央对地方转移支付制度，着力改革和完善省以下转移支付制度，优化积极政府转移支付结构。
（三）监控治理：完善政策传递监控机制
针对当前我国公共政策监控机制存在的监控法制不健全、权力不清、方法不恰当、机构无权威、渠道不畅通等碎片化问题，结合公共政策传递的实际，可以考虑从加强政策监控法制建设、建立公共政策信息效验系统、完善政策传递监控反馈机制等方面进一步完善政策传递监控机制。
（1）加强政策监控法制建设
针对我国政策监控法律制度有效供给不足，且现有法律制度缺乏详细实施细则、可操作性不强等问题，必需着力加强政策监控法制建设，积极探索建立健全政策监控的法律法规。当前，应充分借鉴美国的《阳光下的政府法》等，加快制定操作性强、实践中迫切需要的《监督法》、《政务公开法》和《新闻法》等相关法律法规。同时，对现有政策监控方面的法律法规进行修正和完善，进一步细化实施细则，增强其可操作性。通过上述措施，依法对立法机关、人大、行政监督部门、社会公众、新闻媒体等监督主体的权限、程序、范围、方式、责任追究以及层级关系等进行明确，推进政策传递及其实施的依法监控，提升政策监控的整体效能，最大限度规避政策监控的盲目性和随意性，提高公共政策监控的法律权威[61]。
（2）建立政策信息验效系统
矫正和检验信息的真实程度的相互联系的系统就是信息效验系统，主要包括信息的比较系统、有效时间的效验系统和责任效验系统等子系统[51]。建立全国统一的公共政策信息效验系统，可以对政策信息的真实性程度进行检验和矫正，进一步加强政策传递监控力度。公共政策信息效验系统的构建路径可以从打造政策信息的比较系统、打造有效时间的效验系统、打造政策信息的责任效验系统等方面切入。
（3）完善政策传递监控反馈机制
当前我国公共政策传递及其反馈均通过政府组织内部单通道传递机制进行，根据塔洛克的信息等级歪曲模型，公共政策传递的反馈信息在自下而上的传递中也容易被下级政府和部门层层扭曲，社会公众对公共政策的评价和意见较少能有效反馈到上级政府部门，出现严重的反馈失真与缺失。因此，需要着力加强政策传递反馈机制建设是治理公共政策传递失真的有效举措。一是完善政策传递失真预警机制，通过动态监督对政策传递失真进行及时进行干预；二是建立健全政策传递主体之间的对话渠道，加强政策传递过程中的沟通；三是构建政府与公众之间的互动机制，拓宽公众反馈渠道。
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