| 标题 | 对当下国家治理的制度整合探讨 |
| 范文 | 摘要：新世纪以来，政治整合的研究成为学界关注的重要课题，而制度整合又是现代国家治理的重要基础。目前党和政府已在制度整合的诸多领域尤其是法制整合方面做出了新的努力，促进了民主法治的显著进步和国家治理的秩序优化，但笔者认为在这方面我们仍然任重道远。 关键词： 社会 政治 制度 整合 治理 中图分类号：D6 文献标识码：A 当前迈向小康中国在经济快速发展，国家面貌日新月异的同时，各种社会矛盾也更加复杂、突显。在这种情况下党和政府必须对社会进行有效的政治整合以克服危机实现社会和谐稳定。 制度理性是现代社会的基本原则，完善的制度是现代国家的重要基础。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》也指出：制度是社会公平正义的根本保证。现代西方学者提出了“制度国家主义”之说[1]。国内学者也认为，制度应“成为现代国家成长的核心要素”[2]。制度对于国家整合具有至关重要的作用，制度整合也成为政治整合与国家治理的重要方面。 新时期的制度整合首先表现为法制与司法体制的进一步健全，其次表现为人大制度和基层民主制度的运转改善，再次表现为决策民主化和政务公开机制的进展，以及信访制度的发展。 一、法制型整合的发展 政治整合在制度上首先体现为法治。政府与公民共同参与立法，法律一经创立，便成为独立的力量发挥强制性作用，司法也成为独立过程进行运作而保障法律适用。 新时期中国的法制建设取得了重大进展。党的十五大正式提出了“依法治国”方略。十一届全国人大四次会议宣告，中国特色社会主义法律体系形成。在改革开放30年中，除现行《宪法》和四个宪法修正案外，全国人大及其常委会制定了230多件现行有效的法律，国务院制定了600多件现行有效的行政法规，地方人大及其常委会制定了近7000件现行有效的地方性法规。[3]十届全国人大二次会议通过的《宪法修正案》又将国家尊重和保障人权、保障合法私有财产权等重要内容载入《宪法》。这一时期重要的法律制定或修订还有：《中华人民共和国立法法》（2000年）、《行政许可法》（2003年）、《各级人民代表大会常务委员会监督法》（2006年）、《物权法》（2007年）、新《劳动合同法》（2007年）、《行政强制法》（2011年）、新《刑事诉讼法》（2012年）等。 十八大以来，我国的法制建设驶上快车道，制度整合效力和制度认同得以进一步提升。十八届三中全会指出，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家。十八届四中全会的主题即是“法治中国”。 尤其是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”；“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益”；“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施”；“推进审判公开、检务公开”。实践中，为确保依法独立公正行使审判权检察权，省以下地方法院检察院人财物统一管理已在一些地方开展试点。北京、上海已试点设立跨行政区划的法院、检察院。最高人民法院在深圳、沈阳设立了巡回法庭。《法官、检察官职务序列改革试点方案》、《法官、检察官工资制度改革试点方案》、《关于领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》等制度纷纷出台。司法体制改革正有序推进。同时，司法公开领域，截至2015年8月17日，人民法院在网上公开审判流程信息14万余项、裁判文书967万份、执行信息5831万条。人民检察院在网上发布案件程序性信息191.7万余条、重要案件信息6万余条、法律文书46万余份。[4]这将明显增强司法制度的公正性与权威感。 二、人大和基层民主制度的整合 人大制度是我国的根本政治制度。基层民主制度是我国重要的政治特色。新时期中国的人大制度和基层民主制度也得到了较为良好的运转。 《中国的民主政治建设》白皮书指出：城乡基层民主不断扩大，公民的基本权利得到尊重和保障。县、乡两级人民代表大会代表都由选民直接选举产生，参选率在90%左右。85%的农村已经建立了村民会议或村民代表会议制度。全国城市已经建立了符合新型社区建设要求的71375个居民委员会。在民主选举方面，选举的形式经历了由候选人提名到自荐报名，由等额选举到差额选举，由间接选举到直接选举，并打破了地域和身份的限制，民主程度不断提高。2011年，又实现了县乡人大代表的城乡同人口比例选举，以及从规定上解决了候选人必须面见选民问题。十八大报告所提出的“提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例”，“降低党政领导干部代表比例”，符合了民意的期待。在人大立法方面，大门逐渐向公众敞开，通过多种形式（座谈会、论证会、听证会等）集众智、求共识。2008年以来，已经有30多部法律草案向社会公开，广泛征求人民群众意见。对政府预决算的普遍审查监督与重大行政决策的报告的加强，以及公民参与立法的扩展等，都有利于更充分地发挥人大制度的整合功能。 另外，现实调查也验证了基层民主制度运转的成效。民政部以及中国政法大学的调查分别显示居民对社区组织的工作的满意度超过70%。[5]还有案例可以说明基层民主制度创新及其实效。①比如四川“步云实验”——乡长直选从根本上调整了步云乡政府同乡民的关系，最大限度地动员了民众的积极力量。比如河南农村“4+2”工作法——它要求所有村级重大事项都必须按照“四议”、“两公开”的程序决策实施，达到了加强党的领导、充分发扬民主、严格依法办事的有机统一，被中组部作为典型的制度创新模式在全国推广。 三、决策民主化与行政公开性机制的发展 制度整合还表现为决策民主化、行政公开性机制和行政制度效能的发展。 公众立法参与和公共政策参与正在蓬勃兴起。《立法法》规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。”2004年，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确要求扩大政府立法工作的公众参与程度，广泛听取公众意见。《广州市规章制定公众参与办法》于2007年1月1日正式实施，这是全国首部规范公众参与行政立法工作的地方政府规章。决策民主化还包括“参与式预算”等。 推进政务公开，对于增强政府公信力、发展社会主义民主政治和提升国家治理能力有着重要意义。在政务公开制方面，《政府信息公开条例》自2008年以来已全面施行。2011年开始，中央单位和地方政府“三公”经费逐步公开。2013年8月，财政部发出通知，在全面公开省级预决算及“三公”经费的基础上，各省应于2015年之前，在省内所有县级以上政府开展包括财政预决算、部门预决算及“三公”经费预决算等方面的公开工作。这项工作目前已接近完成。2015年7月，中央部门迎来的第五次决算公开力度明显加大。这次各部门不仅首次公开支出经济分类款级科目数据，在三公经费支出方面还首次公开了公务接待费相关的批次及人数等数据，公众得以更全面了解到政府部门的费用支出结构，唯此才能增强对政府的信任度。地方上，浙江温岭预算公开，新疆阿勒泰、江苏无锡等地干部财产申报、四川白庙“全裸账本”试验、广州市财政局网上公布预算等，都促进了行政透明，有利于政治信任。另外，自上世纪末以来，我国多地开展了诸多万人评议政府活动，让广大群众开门评价机关工作作风和服务效率，促进整改，改善形象。从中央到地方的“网络问政”、“电视问政”持续开展，“网上纪委”强势运行，越来越制度化，有力促进了官民沟通、社会协商与政治监督，体现了中国特色民主制度的潜力。 我们还看到，新时期行政审批制度的改革也使行政效能与好评度获得提升，赢得了人民群众实实在在的拥护。从2001年开始行政审批制度改革以来，国务院分六批共取消和调整了2497项行政审批项目，保留的审批项目也须按照《行政许可法》的规定予以规范。另外，截至2011年底，全国共设立政务（行政）服务中心2912个。[6]十八大以来，简政放权、放管结合、优化服务正成为促改革获民心的坚实基础。2013年至2016年，中央政府取消和下放数百项行政审批事项，彻底终结了非行政许可审批。2016年底将全部实现地方各级政府权责清单制度。国务院日前印发的《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》又强调，按照建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府的要求，优化服务流程，创新服务方式，推进数据共享，推行公开透明服务，最大程度利企便民，让企业和群众少跑腿、好办事、不添堵。 四、信访制度的整合 信访是中国特有的民众表达意见和寻求救济的途径。作为一种半制度化的权益救济路径，其至今仍在我国的政治生活中发挥着重要作用。改革开放后我国的信访活动一直在高位运行，2005年以后，全国信访总量在持续12年上升后开始下降。信访总量虽有所下降，但全年仍在1000万件（人）次以上的高位运行。[7] 信访制度的整合效能主要包括：第一，信访是维护和实现人民群众经济利益和民主权利的重要手段，也是公民监督公共权力的有效途径，是反腐倡廉的重要依靠。第二，信访制度是党和政府密切联系群众、了解社情民意的一种制度化形式，有助于实现“为人民服务”的承诺。第三，信访制度起着“安全阀”的作用，使社会的不满情绪得以排遣，从而减轻政治系统核心所面临的压力，维护社会的秩序和稳定。第四，信访作为一种“制度外的制度”向公众提供了一种在立法、行政和司法常规程序之外解决问题的途径，成了广大民众面临问题和矛盾所选择的并且往往优先于其它行政救济或司法救济的救济方式。 信访制度的整合原理在于：信访制度是在行政体系内部，由信访机关通过监督的方式，监督办理信访事件的行政机关切实履行相关责任，补偿公民所受到侵害的权利的重要制度。政府自上而下地通过对公众开放行政决策过程，将不同的利益诉求规制在原有的行政体系下，从而达成官民共识。因为在这一过程中并没有引入选举式民主，不是说使行政机构的官员成为民选的官员，而是说如何才能让民众更多地参与到行政决策体系当中，使政治决策更有效率和回应力。它避免了权利与权力的直接对抗。信访将体系外的政治诉求转化为体系内的行政压力，将民众话语转换为官僚话语，既满足正义价值，又满足效率和稳定价值，调解矛盾，维护权益，促进工作，巩固合法性。[8] 五、制度整合的发展趋势 包括以上各方面在内的新时期的制度整合，已在政治整合领域取得了重要成效，促进了我国民主法治的显著进步和国家治理的秩序优化。但笔者认为在这方面我们仍然任重道远。目前，制度整合的问题主要在制度权威不够、执法司法公正仍显不足、腐败形势依然严峻、行政公开性和民主选举不够充分等，具体有以下几个方面： 一是制度部分存在被虚置的状况，执法司法不公现象较为突出。“从宪法的规范性规定来看，当代中国政治形态就制度构架来说，还是十分先进的……（然而）宪法的规范性规定无法比较有效地在现实的政治生活中得到有效实现。”[9]在实践中，法律制度有时被扭曲或回避，司法环境仍待改善，部分官员不尊重法律，民众亦存在对法律失去信心，遇事不愿求司法而宁求诸关系，甚或寻求用丛林法则去解决问题。这样也就难以起到给人预期、整合人心的作用了。关于执法不公，中国的人格化行政依然明显，官僚主义依然突出，执法往往根据对象区别对待距“法律面前人人平等”。还有差距。司法本是保障正义的最后一道防线，然而现实中却还一定程度存在行政权力和资本权力干扰司法判决、形成徇私枉法的情况。当前经常出现的中国式“舆论审判”恰恰表明司法公正还有缺失。 二是腐败形势依然严峻，造成制度的整合效力损伤。腐败问题是当今中国突出的社会问题之一。长期以来尤其是十八大以来的反腐败工作虽然有明显成效，但形势依然逼人。公权滥用和官员腐化直接损害政府作为公共权威的形象，使制度的整合功能难以有效发挥。腐败案件一旦披露，其中暴露的官员收入一次次让百姓震惊，对制度的有效性和公平性产生疑问。 三是在行政公开性以及民主选举和决策机制方面与群众的要求还有距离。虽然国家已出台多项政府信息公开制度，并且近年来行政公开特别是“三公”经费公开已有明显进展，然而这与民众对透明政府的期望仍有一定差距，对政府决策和内部运作知之甚少，对财政预决算监督还不够充分，官员财产公示制度也有待进一步推进。另外，人大选举和基层民主自治都还有一些问题需要认真解决，如候选人提名权、选举的竞争性、选民监督与罢免权的实际运作、官员在代表中的过高占比、官员与选民的紧密联系机制等都有较大的改进余地。②精英主义式决策机制也正在受到越来越多的民众的质疑和不满，一些地方的重大项目和直接关系民生的重要决策往往回避人大，系列“PX事件”等都反证了民主决策制度对于满足民意、整合人心的必要与重要。 未来，我们应加强执法与司法体制改革，努力消除执法司法不公现象，提升制度权威，建构制度信仰。按照中央部署，力度不减、节奏不变，持续保持遏制腐败的高压态势，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，正风肃纪，反腐惩恶，着力构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制。进一步完善人民代表大会制度，优化代表结构，提升基层代表比例，加强代表工作室建设以及配套相关制度，实行代表职业化试点，使人大代表能真正地、更好地反映民意。同时让更多地方决策经人大审议通过，从而使其更具合理性与合法性，以防造成不稳定的局面。“动嘴”比“动腿”（游行示威等）和“动手”（社会骚乱）要好得多。要以更加积极的姿态扩大决策民主化范围，遵循“利益相关者必参与”的制度与决策原则，加大政务公开性力度，使民众对政府决策、人事安排、资金使用、官员操守等有更多知晓，用阳光这一最好的“防腐剂”减少“暗箱政治”的灰暗、腐败与局限。要更加坚定地推进民主选举工作，尤其是基层社区选举，扩大制度化参与，让人民有政治训练之场所，培育民主精神，锻炼民主技能，夯实民主制度基础。 参考文献： [1] [英]曼.社会权力的来源（第二卷）[M].上海：上海人民出版社，2007. [2] 林尚立等.政治建设与国家成长[M].北京：中国大百科全书出版社，2008. [3] 李林主编.中国法治发展报告No.7（2009）[M].北京：社会科学文献出版社，2009. [4] 2014年以来网上公开审判流程信息14万余项[N].法制日报，2015- 09- 21. [5] 房宁.中国政治参与报告[M].北京：社会科学文献出版社，2011. [6] 本报评论员.政务公开，让权力在阳光下运行[N].人民日报，2012- 08- 28. [7] 张彭发.从信访工作中的问题看和谐社会建设难点重点[J].中国城乡桥，2007（5）：171- 172. [8] 王蒙.中国现代国家成长过程中的政治整合研究[D].南京大学，2012. [9] 林尚立.当代中国政治形态研究[M].天津人民出版社，2000. |
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