| 标题 | 一带一路建设项目廉洁风险评估与防控研究 |
| 范文 | 路倩雯 摘要：本文通过梳理国企在“一带一路”建设项目中权力失控、制度失灵、思想防线失守的廉洁风险，发现容易导致腐败的问题症结，提出廉洁风险评估的四项基本原则，以党的建设、权力制约、制度建设为框架阐释了评估的核心要素，并就廉洁风险防控提出针对性的措施和建议。 关键词：一带一路 国企 廉洁风险 评估 防控 中图分类号：F282 文献标识码：A “一带一路”倡议提出五年来，汇聚起越来越多的建设力量。中国企业积极参与“一带一路”建设，境外投资规模显著扩大，质量效益持续提升。2017年我国对“一带一路”沿线国家进出口总额73745亿元，比上年增长17.8%，承包工程业务完成营业额855亿美元，增长12.6%，直接投资额144亿美元。然而，随着“一带一路”建设的深入推进，在取得显著成效的同时，也面临风险日益凸显的挑战。 习近平总书记在“一带一路”国际合作高峰论坛上指出，“要加强国际反腐合作，让‘一带一路成为廉洁之路。”国有企业作为“一带一路”建设的重要力量，负有保障境外国有资产安全的重大使命，加强对相关建设项目的监管意义重大，必须围绕项目廉洁风险主动开展评估工作，对项目运营过程中可能遇到的廉洁风险作出预判，筑牢风险防范底线，推动国企在更高层次、更广领域、更高水平融入和促进世界经济发展。 1 “一带一路”建设项目廉洁风险来源 “一带一路”建设要实现互联互通目标，离不开关键通道、关键城市、关键项目，大量的项目和资金又必然带来不可忽视的廉洁风险，对“一带一路”建设提出考验。由于境外投资形式多变，类型丰富，投资环境各不相同，其风险来源多种多样，总体来说可以分为三大类，即权力失控、制度失灵、思想防线失守。 1.1权力失控 企业“一把手”作为关键少数，在领导班子中处于关键地位，在决策中处于主导地位，在实施决策中处于指挥地位，这种特殊地位带来两方面风险。一是违反民主集中制，“三重一大”等事项的决定程序不符合规定，直接影响到国企效益甚至是生存。一些单位在研究重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排和大额资金使用时，虽然在形式上经过领导班子集体讨论，但实际往往由一把手最后拍板。即使不考虑以权谋私和消极腐败情况，由于“一带一路”建设项目的复杂性，个人的智力和经验都有限，其决策的正确性也会大打折扣，风险必然增加，给企业造成损失并不意外。二是缺乏监督制约，企业内部的纪检和审计部门由于其机构设置、人员配置和经费开支都受制于关键少数，难以对其形成有力监督。而缺乏监督的权力，容易诱发独断专行、以权谋私现象。特别是“一带一路”建设项目远在境外，相比国内项目具有更多自主权，上级单位对项目单位的监督管理有时鞭长莫及，导致项目单位自主权膨胀，使一定范围的自主权变成了在自治范围里的高度特权。 1.2制度失灵 由于国际政治经济、国际投资形式和项目运营实践的复杂性，“一带一路”建设项目在管理上无法照搬国内的制度与流程，项目建设之初，由于没有现成经验可循，往往摸着石头过河，从而放大个别人员的自主裁量空间，滋生腐败。一是制度缺失，即没有相应的管理制度或制度不健全、不严密。对于“一带一路”建设项目活动中出现的一些新情况新问题，没有制定管理制度指导或规范项目企业行为，以解决这些问题。二是制度缺陷，制度供给“供非所需”。由于一些考核指标僵化，导致项目企业在制定制度时，为了使其达到国内要求，而片面复制国内规定，甚至不得不忽略项目所在地的政治、经济、法律、文化背景和本企业实际情况，制度内容设计不合理，出现结构性矛盾，缺乏可行性、可监督性、可衡量性。三是制度体系之间不配套，引起冲突和矛盾。项目企业各部门的新制度竞相出台，但在大规模的制度建设过程中，对于同一工作所制定的相关制度可能存在不协调、不配套、不利于具体执行的情况。 1.3思想防线失守 思想防线是拒腐防变的基础防线，也是最根本的防线。面对物质的诱惑、金钱的诱惑、权力的诱惑、美色的诱惑，思想防线的失守主要来自两大薄弱关口。一是组织关口的管理缺位。由于境外项目的特殊性，党组织活动或多或少受到限制，而一些单位没有创新意识形态工作方式，导致未能把“两个责任”落到实处，抵御境外廉洁风险能力不足，全面从严治党不力问题突出。二是心理关口的“一念之差”。“一带一路”项目远在境外，驻外党员干部心理相对脆弱，有的理想信念动摇，耐不住寂寞、禁不住“围猎”，陷入攀比享乐、贪污腐败，甚至不惜出賣国家秘密和商业秘密，聚敛不法之财。 2 “一带一路”建设项目廉洁风险评估 “一带一路”建设项目廉洁风险评估，是开展评价、诊断、分析和预警工作的一项基础性研究，是指通过调查研究与分析，对“一带一路”建设项目全生命周期所面临的廉洁从业风险进行衡量、评价和分析，使预防关口更加前移。开展廉洁风险评估，要坚持以下基本原则。 第一，评估的系统性。开展廉洁风险评估，必须用若干指标进行衡量，这些指标之间的关系是互相联系和互相制约的，从而形成多维度、全方位的评估，全面系统地反映评估对象，既要避免过于庞杂，又要避免单个因素权重过大。 第二，评估的科学性。科学性原则主要体现在要使理论和实践相结合，并采用科学的指标及其评价方法，使之能够在基本概念和逻辑结构上严谨、合理，抓住评估对象的实质，并具有针对性。同时，都必须是符合实际的抽象描述，抓住最重要的、最本质的和最有代表性的东西。 第三，评估的预见性。开展风险评估是为了指导风险防控，因此需要能够立足当前对一定时期内的廉洁风险做出预判。评估具有前瞻性，既有利于提高工作的针对性，也有利于避免实践的盲目性。 第四，评估的开放性。评估可以根据不同时期、不同地区、不同影响因素的变化情况进行适时调整。由于项目企业具有自身独特的经营和管理特点，实施廉洁风险防控面临着各不相同的先决条件，因此，评估框架可以相同或类似，而判断标准则应该因地制宜、灵活可变。 在上述原则基础上，“一带一路”建设项目可遵循的廉洁风险评估基本框架如下。 党的建设。习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上强调，要通过加强和完善党对国有企业的领导，加强和改进国有企业党的建设，使国有企业成为党和国家最可信赖的依靠力量，成为坚决贯彻执行党中央决策部署的重要力量，成为贯彻新发展理念、全面深化改革的重要力量，成为实施“走出去”战略、“一带一路”建设等重大战略的重要力量。因此，要把不断提高境外项目企业党的建设质量摆在突出位置，一是要评估党组织政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设和制度建设情况，把方向、管大局、保落实情况。二是要评估驻外党员干部个人的政治素养，包括关键少数是否牢固树立“四个意识”，党员干部是否按期接受思想政治教育等，确保拧紧全面从严治党“总开关”。 权力制约。对企业关键少数的权力评估，从两个方面开展。一是决策制衡，领导班子是否能够落实民主集中制，“三重一大”等事项的决策程序是否规范，是否存在“一言堂”等。二是监督制约，上级单位对项目单位的监督管理是否有力，开展巡视或巡察的频率，开展审计的频率，对巡视或巡察、审计发现的问题是否整改到位，项目单位有无纪委，“三重一大”决策监督机制是否落实，是否对关键少数开展廉洁从业评价，是否对纪委书记开展履职考核等。 制度建设。针对“一带一路”建设项目所处的不同阶段，不断提升制度的相对精确程度，定期地经常地审查制度运行现状，向更加完善的目标不断趋近。在审查和评估时，需要从宏观层面和微观层面分别考虑下列因素。一是宏观层面上，是否在制度上对营商环境可能给项目带来的廉洁风险予以规避，包括政治因素、经济因素、法治因素、文化因素。政治因素包括政府治理能力、政策连续性、政府信息公开程度等；经济因素包括经济体制、核心产业、项目相关产业发展程度、对待外资的态度等。有学者指出，特别要对所在国经济制度、经济特点以及特定经济问题有一个较为全面、深入的了解，认真考量该国在近期、中期以及远期可能给项目，特别是我国在该国的投资与企业运营带来哪些腐败风险、危机甚至是陷阱；法治因素包括立法完备程度、涉及外资的法律法规、涉及相关行业的法律法规和法律实施情况；文化因素包括文化偏见。二是微观层面上，是否在制度上对经营环节可能给项目带来的廉洁风险予以规避。制度能否管住关键环节及其相应的关键岗位，在于是否形成行之有效的管控标准和流程。这需要在充分调研当地营商环境的基础上，坚持问题导向，梳理实际经营环节及其潜在风险，包括投资决策、审核批准、产权交易、招投标、物资采购、劳务用工、中介机构选聘等环节，是否存在吃拿卡要、以权谋私、以资金开路等风险，从而完善企业合规管理体系。 3 “一带一路”建设项目廉洁风险防控 “透明国际”全球清廉指数表明，“一带一路”沿线亚欧非国家的腐败风险总体高于全球平均水平。其中，一些亚非国家腐败风险极高。然而重大国际项目一旦涉及腐败，很容易被政治化，造成不可挽回的影响，因此在评估全周期廉洁风险的同时，还要以全面落实管党治党责任、强化执行政治纪律和政治规矩为总体要求，加强境外廉洁风险防控工作，准确把握企业经营中的各种不确定性，采取恰当的方法转移、降低或规避风险。 3.1加强党组织建设，推动管党治党责任落实 一是坚持把党的建设作为一项关系企业长远的重要工作来抓，建设强有力的境外项目企业党组织。创新和加强思想政治工作，结合所在国实际采取分散灵活的方式，积极开展活动，发挥驻外党员先锋模范作用，在国门之外打造一座座攻坚克难的战斗堡垒。坚持业务拓展与党组织建设同步，做到项目走到哪里、党组织就组建到哪里、党员作用就发挥到哪里，为国企投入“一带一路”建设提供有力的思想保证、政治保证和组织保证。 二是明确境外项目企业党组织按照全面从严治党要求，切实履行党风廉政建设主体责任和监督责任。站在讲政治的高度，把思想和行动统一到中央的要求上来，推动管党治党责任落实。牢固树立“不抓全面从严治党就是失职、抓不好全面从严治党就是渎职”的意识，持续强化驻外党员领导干部高度的责任感，强化政治意识和纪律规矩意识。切实增强落实责任的政治自觉和行动自觉，为项目持续健康发展提供坚强保证。 三是严把选人用人关，选派经验丰富、作风过硬、敢于担当的干部担任党组织负责人。关键少数要带头履行好第一责任人的责任，自觉当好标杆、树立榜样，当好全面从严治党的“明白人”“责任人”和“带头人”。要将党风廉政建设与项目安排同部署、同落实、同检查，对重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要案件亲自督办，组织和带领班子成员主动履行“一岗双责”，主动担责、传导压力，牢牢扛起抓落实的政治责任。 3.2加强监督执纪问责，培育廉洁文化 一是积极构建“工作体系规范、监督执纪周密、防控特点鲜明、專兼职队伍精干”的监督格局。加强境外纪检组织建设，明确境外纪检监督的重点和手段，推动监督力量向境外延伸，加强监督部门的协同协作，形成境外廉洁风险防控的监督合力。 二是加强对驻外党员领导干部的日常监督提醒，加强思想政治教育和廉洁教育。采取多种生动有效的形式，对领导干部进行正面教育、警示教育，充分运用“互联网+”的模式，努力拓宽境外党组织参与廉洁文化学习教育的途径，督促领导干部自觉规范日常行为，从源头上预防腐败。针对境外项目工作性质、工作特点、个人性格等开展廉政谈话，准确把握被谈话人的思想动态，提出廉政要求，使廉洁风险防控管理理念深入人心。 三是强化对违规行为的责任追究。对“一带一路”建设项目中出现的违规违纪、失责渎职行为，要严肃责任追究，确保有案必查、违纪必究，以零容忍的态度惩治腐败，从而倒逼相关人员认真落实各项规定，遵章守纪，主动防控廉洁风险。 3.3提升内部管理，健全廉洁风险防范机制 一是要加强沟通协调，增强风险识别能力。在一些亚非国家政治经济局势尚不稳定的情况下，需要密切关注政局和政策形势的变化，加强对相关信息的分析和研判，强化与相关政府部门、大使馆等官方机构的沟通协调，与相关机构建立信息沟通共享机制。对项目所在地实际情况进行密切跟踪，以信息化手段为支撑，增强境外廉洁风险防控的实时性与有效性。值得注意的是，由于一些国家政治环境不稳定，必须杜绝与该国有关部门私下交涉，避免触动腐败链条。同时紧盯政府间合作，以“一带一路”建设为契机，抓住可能出现的政策“利好期”，高效推进项目落地，确保企业长期利益不受损。 二是要在完善企业风险防控体系、加强企业风险管理上下功夫。首先，要将廉洁风险防控纳入内部风险控制总体工作，系统分析，协同防控。其次，企业内部控制要实行事前评估、过程监管、事后评价的全程风险防控，做到源头预防、及时发现、及时查处、及时纠正。再次，要严格审批高风险业务资金，对馈赠、捐赠等行为按照规定额度进行审批、登记，做好台账，做到全程把关。最后，要加大对项目的审计监督力度，采取项目专项审计、项目负责人离任审计等方式，推动内部审计全覆盖。特别对发生严重亏损等重大风险事件，要进行实地监督检查和审计，并根据审计监督情况采取相应措施。 三是要推动依法治企，防范被动腐败。在项目前期，通过尽职调查，防止出现法律瑕疵。从夯实管理基础的角度，开展法律论证分析，使其制度化、流程化，形成项目前期防范廉洁风险的有效机制。在经营过程中，要依法合规，最大限度减少管理缺陷，提前预防和避免执法人员借机对企业进行非法罚款或金钱勒索，从而减少外部介入性廉洁风险。 参考文献： [1] 黄宝荣.中国国有企业廉实力研究[D].华中科技大学，2009. [2] 姜涛.让“一带一路”成为廉洁之路——中国企业参与“一带一路”建设的腐败风险防控[J].中国高校社会科学，2018（3）：103- 110，159. [3] 邵明朝.“一带一路”重大项目的腐败预防及治理对策[J].宏观经济管理，2017（12）：37- 40. [4] 《加强“一带一路”廉洁风险防范[N].中国纪检监察报，2018年3月13日第2版 [5] 习近平.坚持党对国有企业的领导不动摇[EB/OL].人民网，http：// cpc.people.com.cn/n1/2016/1012/ c64094- 28770427.html. [6] 習近平.要让“一带一路”成为廉洁之路[EB/OL].中国网，https：//news.china.com/domestic gd/10000159/20170514/30522077. html. [7] 中国2017年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].中国统计信息网，http：//www.tjcn.org/ tjgb/00zg/35328.html. |
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