| 标题 | 大数据助推扶贫监管的创新模式与有效路径探析 |
| 范文 | 段鹏 孙宗一 董新凯 摘要：大数据蕴含丰富的知识资源，其广泛应用极大地推动了当代公共管理领域的变革。当前，脱贫攻坚进入关键阶段，精准扶贫尤其需要精准监管，从大数据技术的特点和国内部分地区的实践来看，大数据可以广泛应用于扶贫监管领域。近年来，江苏省在探索运用大数据助推扶贫监管方面成效显著，积累了有益的经验，也面临着问题和挑战，文章通过总结江苏扶贫精准监管创新模式的经验和问题，找寻大数据助推扶贫监管的有效路径。推进大数据扶贫监管，不仅可以为实现精准脱贫的目标提供支撑和保障，还将为大数据时代的腐败治理提供参照与借鉴。 关键词：大数据；腐败治理；精准脱贫；扶贫监管；模式创新 随着新一代信息技术的迅猛发展和深入应用，数据资源已经成为当代政府治理的基础性资源，大数据在促进技术创新、推动经济发展、完善社会治理、提升政府服务和监管能力等方面的作用日益凸显。精准脱贫，是党的十九大提出的全面建成小康社会决胜期“三大攻坚战”之一，打赢精准脱贫攻坚战的关键在于能否实现对扶贫工作的全方位有效监管。本文基于对江苏省精准扶贫工作实践的考察，在系统梳理总结近年来江苏扶贫监管领域大数据应用成效和存在问题的基础上，尝试探索大数据助推扶贫监管的创新模式与有效路径，为优化和提升政府扶贫治理能力，实现对精准扶贫工作的有效监管提供参考和借鉴。 一、 精准扶贫需要精准监管 1. 扶贫监管的重要性。2017年底，全国还有农村贫困人口3 046万人，贫困发生率为3.1%，扶贫攻坚是当前全国范围内的第一民生工程和重要政治任务。习近平总书记在党的十九大报告中强调，要坚持精准扶贫、精准脱贫，坚决打好精准脱贫攻坚战，做到脱真贫、真脱贫。近年来，中央纪委坚持言出纪随，及时部署开展扶贫领域专项整治，对扶贫领域不正之风和腐败问题开展多轮次、滚动式重点督办，各级纪检监察机关不断强化扶贫领域监督执纪，加大问责力度。2017年12月，中纪委书记赵乐际在福建调研时强调，要扎实开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理，严肃处理贪污侵占、虚报冒领、截留挪用、吃拿卡要、优亲厚友等问题，为打赢脱贫攻坚战提供坚强纪律保障。2018年10月，中央首次就脱贫攻坚开展专项巡视。当前，贫困问题更加复杂、致贫原因更为多样、扶贫主体更加广泛、扶贫手段更加综合，脱贫工作越往后挑战越多，监管工作难度更大、任务更重。 2. 扶贫领域腐败问题频发。2017年，江苏各级纪检监察机关共查处涉农案件1.2万多件，约占立案总数的一半，其中相当比例是扶贫领域案件。其一，从违纪主体看，既有最基层的村党组织书记、村委会主任、村会计，也有科级、处级领导干部，但是绝大部分是村干部。其二，从违纪发生势头看，尚未完全遏制。其三，从案件特征看，窝案串案现象突出，有的涉农扶贫职能部门与使用单位之间、国家工作人员和申请人之间、村居委成员之间相互勾结、团伙作案、共同谋利。其四，从违纪手段看，雁过拔毛、谋取私利的有之，虚报冒领、截留挪用的有之，优亲厚友、显失公平的有之，玩忽职守、监管不力的有之。当前扶贫领域腐败问题频发的主要原因是一些地方扶贫工作运行机制存在许多制度漏洞和薄弱环节，在精准脱贫攻坚克难的关键时期，扶贫工作链条长、涉及面广、牵扯人员多，依靠“人对人”的人海战术已经很难奏效，必须创新监管方式，实现精准的再监督。 3. 扶贫监管工作的现实需要。近年来，江苏省的扶贫工作取得了显著成效，截至2017年底，全省共有46.1万户133.2万建档立卡低收入人口实现脱贫、480个省定经济薄弱村达标，分别完成脱贫任务的51.6%和58.5%。但是，江苏全省的相对贫困人口仍然较多，共有建档立卡低收入人口52万户125万人、省定经济薄弱村341个、省级重点贫困县12个。特别是苏北部分地区，因基础条件差、开发成本高，精准脱贫任务依然艰巨。当前，一些地方扶贫工作不务实、过程不扎实、结果不真实的情况仍然存在，传统的监管方式已经不能适应现实需要，必须充分利用大数据和信息化手段精准发现查处扶贫领域的腐败问题，以精准监督保障精准脱贫如期实现。 二、 大数据用于扶贫监管的可行性 大数据是以容量大、类型多、存取速度快、应用价值高为主要特征的数据资源集合，大数据的广泛应用极大地推动了当代公共管理领域的变革。大数据技术因其鲜明的属性和特征，与精准扶贫的机制要求高度契合，大数据用于扶贫监管已成为一种可行的路径。 1. 大数据反腐的国内外经验。近年来，世界上很多国家已经将大数据技术广泛应用到腐败治理领域的各个环节。其一，建设透明政府和预防腐败。丹麦、瑞典、挪威等北欧国家向来以廉洁政治著称，在这些国家，最关键的预防腐败举措在于透明的公共财政和完善的财产申报制度。近年来，这种信息公开制度随着大数据的应用得以推進和深化，使得公共权力彻底在阳光下运行，保障了北欧各国在世界上最低的腐败率。其二，腐败证据的搜集和提供。2016年巴西总统罗塞夫遭到弹劾下台，其原因就是非营利组织“开立账户”通过政府透明门户网站上的预算数据和文件，发现了罗塞夫挪用政府预算的违规行为。这说明，随着大数据技术应用于政府信息公开领域，贪腐者企图通过掩盖腐败证据来逃避监管和处罚的空间已经被大大压缩了。其三，在公共权力监督和腐败行为检举方面。大数据技术与移动应用程序开发相结合，可以为民众提供有效的工具去发现各种腐败迹象。移动通讯技术让民众能够更加便捷地获取公开信息，为他们提供对公共权力进行监督和对腐败行为进行检举的有效渠道。 在国内，大数据反腐近年来发展迅速，成效显著。中共十八大以来，各级党的组织部门与住建、民政、房产等部门和金融机构建立起联席会议机制，利用各方汇总掌握的数据抽查核实领导干部个人有关事项，发现了一些重要腐败问题线索；按照最高人民检察院的部署，全国部分检察机关已经建成涉及建设、金融、教育、医药卫生和政府采购部门的行贿犯罪档案查询系统；最高人民法院已经与超过20家全国性金融机构建立起“总对总”网络监管体系，各级人民法院可以通过该系统对职务犯罪嫌疑人在全国20家银行3 000多个网点的财产进行查询与控制；中央和地方各级纪检监察机关，也正在积极探索建设大数据分析研判应用平台，例如贵州省贵阳市利用大数据技术建设了覆盖全市40个政府组成部门的“数据铁笼”，为“不敢腐”提供制度保障和情报支撑。 2. 大数据用于扶贫监管的技术分析。近年来，国内一些地方开始将大数据技术应用于贫困治理领域，从大数据技术的特点和国内部分地区的实践来看，大数据可以广泛应用于扶贫监管领域的各个环节。 （1）在精准识别上，抓住精准扶贫脱贫的对象，通过扶贫对象信息比对、实时动态监控等，可以解决好“扶真贫”的问题。通过大数据比对，严格按标准确定扶贫对象，通过信息的采集录入、比对核查、动态的识别调整、实时的监督管理等，精准识别扶贫对象，防止虚报冒领、项目虚报等现象的出现。（2）在帮扶支持上，抓住精准扶贫脱贫的关键，通过建立健全帮扶体系、加强抽查核查等，解决好“真扶贫”的问题。运用大数据技术，可以建立由帮扶责任人、会計、法律等方面的专业人士和社会创业人士等组成的扶贫力量数据系统，可以记录或查询扶贫项目的调研论证、立项、实施、收益、绩效评估和资金方案等信息，并可以全过程记录扶贫项目的进展情况。（3）在脱贫致富上，抓住精准扶贫脱贫的根本，通过扶贫成果查验监督、透明公开等，解决好“真脱贫”的问题。通过利用大数据技术进行分析研判，一方面各级政府和相关部门可以有效监控扶贫工作流程的运行，包括扶贫资金分配和使用、项目实施和收益分配等情况，另一方面，扶贫主管部门对扶贫对象的收入情况、收入构成、收入比例等具体情况了如指掌，可以有针对性地进行决策，不仅实现了精准扶贫，更能做到持续扶贫、稳固脱贫。 三、 大数据助推扶贫监管的江苏实践 1. 成效与经验。江苏省率先在全省13个设区市开发建立推广名为“阳光扶贫”的大数据扶贫监管系统，走出一条以精准扶贫脱贫、阳光透明监管为目标，以体制机制创新为核心，以大数据平台为支撑，阳光监管、标本兼治的新路子。 （1）通过实时公开，确保扶贫资金精准监管。江苏大数据扶贫监管系统将分散在各个部门的扶贫济困资金，集中归集到同一个平台，便于实时掌握一个地区扶贫资金的全貌，全程监控每一笔资金运行轨迹。贫困户通过与大数据扶贫监管系统对应的外网——阳光扶贫网，输入身份证号，即可查询本人的收入构成、脱贫轨迹和帮扶信息。通过给农户“翻底账”，充分保障了群众的知情权、监督权，把是否脱贫的评判权交给群众。同时，阳光扶贫网站上还设置了举报功能，群众可以对发现的问题随时随地“一键举报”，对群众反映强烈、情况典型的问题线索，纪检监察机关实施挂牌督办、直查快办，必要时提级办理。 （2）通过定期比对，确保扶贫对象精准识别。江苏大数据扶贫监管系统，运用信息化手段，对扶贫工作领域进行全面“体检”，对“扶假贫”现象做到了早发现、早处置。突出人的“实名制”，建立建档立卡户经济状况比对机制，对接公安、民政、工商、住建、地税、人社等相关单位，定期比对住房、车辆、纳税、社保、公积金等信息，实现对低收入农户的精准识别和动态管理，对贫困家庭经济状况定期比对和反比对，及时剔除不符合条件的农户，补充真正贫困的农户。 （3）通过手段创新，确保帮扶责任精准落实。作风建设永远在路上。在扶贫领域，形式主义、官僚主义，不作为、乱作为等深层次问题还比较突出，许多帮扶责任人没有深入农户找“病灶”、对症下药治“穷根”，有些工作人员仅仅坐在办公室里做规划、定项目，有的在报表、数字上大做文章。大数据扶贫监管系统，通过开发运用手机APP，与帮扶责任人实时联动，真实了解情况，实时定位签到，现场上传走访图片，全程纪实帮扶轨迹，对扶贫工作不务实、过程不扎实、结果不真实的情况，及时进行通报曝光，压紧压实了帮扶责任，有效增强了帮扶责任的刚性落实，涤荡了扶贫领域形式主义、官僚主义顽疾，推动了扶贫干部作风持续转变，激发更强责任担当。 2. 问题与挑战。江苏省“阳光扶贫”大数据扶贫监管系统运行以来，有效改善了扶贫领域的监管难题，助推江苏省的扶贫工作取得显著成绩。但是，大数据作为一个新生事物，大数据技术的应用在我国尚处于起步阶段，因此，江苏省在大数据助推脱贫攻坚的工作实践中，还存在着一些问题和挑战，突出表现在以下几个方面。 （1）脱贫攻坚的内生动力有待增强。一方面，政策制定不够合理。部分地区脱贫攻坚政策文件针对性不强，没有做到因地制宜、因户施策。产业发展和贫困户没有建立利益联结机制，产业扶贫覆盖贫困户较少，贫困户的主动性、积极性没有被充分激发出来。另一方面，帮扶工作不够到位。“阳光扶贫”大数据监管系统虽然建立起严格的帮扶责任体系，但从实际来看，帮扶责任人多是机关干部，对农村情况不了解，缺乏和群众交流沟通的技巧和经验，对扶贫政策把握的不深不透，收入统计测算不准确。 （2）信息之间的壁垒依然存在。“阳光扶贫”大数据监管系统与社会救助信息系统之间还未实现无缝对接，相互间既有交叉重复又有空白盲区。统计时点不同步，信息系统不兼容，会导致一些突发变故的低收入农户不能及时进入扶贫系统享受相关扶贫救济政策。另外，“阳光扶贫”大数据监管系统还不能与农村集体“三资”管理网络监管平台以及政府“12345”平台对接，未形成有效的监督合力。 （3）对个人隐私与信息安全的威胁。“阳光扶贫”大数据监管系统囊括了大量贫困户的基本信息，包括身份信息、家庭住址、家庭人口、收入信息、财政资金、帮扶力量、帮扶项目等海量的个人信息，可以快速、高效地对每一户家庭的基本状况进行精准分析，大大提高了扶贫监管的效能。但这些海量信息一旦泄露到互联网上或被不法分子所利用，扶贫对象的个人隐私和信息安全就会遭到严重的威胁。 四、 打造大数据扶贫监管的“江苏模式” 1. 推进“阳光扶贫”监管系统建设制度化和规范化。“阳光扶贫”监管的大数据系统经过一段时间的运行，体现出较强的适应性、科学性和实践性。要确保扶贫成效经得起检验，扶贫资金经得起审计，扶贫干部经得起考验，关键在于扎紧织密制度笼子。重点围绕扶贫对象识别、资金划拨、项目选定、收益分配、监督管理等关键环节，制定配套制度、操作办法，逐渐构建起透明高效的精准扶贫运行机制，有效防控扶贫领域的廉政风险，力争形成一套政策“不走样”、资金“不流失”、项目“不跑偏”、干部“不倒下”的长效机制。加快与农村集体“三资”管理系统、“12345”政务服务系统等综合大数据平台的衔接，形成监督合力。通过信息化的手段、制度化的路径、公开化的方法，努力从源头上解决扶贫领域腐败多发的问题，促进精准扶贫的规范化运行。 2. 推进大数据扶贫监管的技术创新。选拔大数据人才、利用大数据技术、整合大数据资源，完善“三层四库一端”的大数据监管系统平台。“三层”指公众层、管理层和监督层，公众层是面向社会所有公众的开放式服务平台；管理层是工作人员业务操作、职能部门业务监管的大数据管理平台；监督层是纪检监察机关和财政审计等部门联合监管平台。“四库”指扶贫对象数据库、扶贫资金数据库、扶贫项目数据库和扶贫力量数据库。“一端”指“阳光扶贫”手机APP客户端，包括扶贫阵地、监督曝光、党建扶贫三大版块。借助信息化手段，不仅为帮扶人员开展帮扶、了解动态和互动交流提供平台，也便于帮扶人员与扶贫对象紧密联系，实时掌握扶贫对象减贫进展情况，进一步压紧压实帮扶责任。 3. 把大数据扶贫监管纳入大数据反腐的整体系统，协同推进。近年来，江苏省开始探索打造纪检监察大数据分析研判应用平台，按照“省、市两级建库，省、市、县三级使用”的架构建设，通过数据拷贝和专线接口等形式依法采集和汇聚相关信息。大数据平台的信息包括：身份类信息、组织机构类信息、案件类信息、专题类信息、出行类信息、研判类信息、财产类信息等。待时机成熟后，大数据平台及时为大数据扶贫监管系统开放数据接口，将“阳光扶贫”监管系统纳入大数据反腐的整体系统，实现数据互联互通，为进一步提升扶贫脱贫的精准度和实效性、促进党员干部扶贫作风转变、推动扶贫领域腐败问题的防范治理，提供强有力支撑。 党的十八大以来，各级纪检监察机关按照党中央对于反腐败工作的部署和要求，强调全过程监督，实现对权力运行事前、事中、事后监督的全覆盖，大数据助推扶贫监管正是借助先進的信息化技术手段落实全过程监督理念的良好范例。深入推进大数据在扶贫监管领域的运用，实现对扶贫工作全方位、全过程的有效监督，不仅可以为实现精准脱贫的目标提供有力的支撑和保障，还将为大数据时代的腐败治理提供重要的参照与借鉴。 参考文献： [1] 江苏推动建立“阳光扶贫”监管系统[N].光明日报，2017-07-18. [2] 胡键.大数据与公共管理变革[J].行政论坛，2016，（6）. [3] 孟天广，郭凤林.大数据政治学：新信息时代的政治现象及其探析路径[J].国外理论动态，2015，（1）. [4] 中国领导决策案例研究中心.大数据反腐样本：贵阳“数据铁笼”全覆盖[J].领导决策信息，2016，（42）. [5] 莫光辉，张玉雪.大数据背景下的精准扶贫模式创新路径[J].理论与改革，2017，（1）. 基金项目：江苏省知识产权发展研究中心资助；中央高校基本科研业务费专项资金资助（项目号：30918014113）。 作者简介：段鹏（1986-），男，汉族，河北省张家口市人，南京理工大学知识产权学院博士生，2016江苏政府留学奖学金获得者，美国宾夕法尼亚爱丁堡大学访问学者，研究方向为科技创新、知识产权管理、社会治理；孙宗一（1987-），男，汉族，山东省临沂市人，盐城师范学院纪委、监察处讲师，历史学博士，研究方向为腐败治理；董新凯（1968-），男，汉族，江苏省淮安市洪泽区人，南京理工大学知识产权学院副院长、教授、博士生导师，江苏省高校人文社会科学研究基地“江苏省知识产权发展研究中心”主任，法学博士，研究方向为知识产权法、竞争法。 收稿日期：2018-09-12。 |
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