《自然资源资产离任审计中责任界定的探讨》-管理学论文，管理论文-论文范文参考-科学狗论文网

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自然资源资产离任审计中责任界定的探讨

范文

唐玲嫣

[摘要] 十九大重申了资源节约和保护环境的基本国策。自然资源资产离任審计是环境治理的重要抓手，但它实施时间不长，在理论和实践中仍然有许多需要深入探讨的问题，对环境治理责任的界定便是一例。文章介绍了有关自然资源资产问责界定的一些法律法规、准则条文，以及有关领域专家的观点，引用青岛和深圳的试点案例，总结了其对责任认定的范围和标准，指出了两市审计实践中值得借鉴的地方和不足之处。通过两市审计关于责任界定探索的对比，提出了责任界定的若干建议和意见，以期为深入解决有关责任界定问题提供理论和实践的借鉴和参考。

[关键词] 自然资源资产离任审计；责任界定；直接责任；主管责任；领导责任

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 01. 014

[中图分类号] F239.47 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2018）01- 0030- 04

1 提出问题

将自然资源资产纳入领导干部离任审计的范畴，是对经济责任审计的突破。环境责任审计目的是认定和评价领导干部履行资源保护和环境治理的责任。为此，中办、国办已出台了一些细则、方案对自然资源资产离任审计进行了规定，理论界也发表了一些著作和论文对这一审计类型进行了探讨。但是，由于我国对领导干部自然资源资产离任审计处于探索阶段，开展的时间还较短，审计的基本理论架构仍处于探索阶段，可参考的文献比较少，理论探索方兴未艾，因此对责任界定尚无“标准答案”，各地初步实践的做法依然存在较大差异，带有探索或试验的成分，没形成成熟的经验和规范。而责任界定，是审计的关键问题，责任难以界定既影响和制约经济责任审计的开展，限制审计作用的发挥，同时也阻碍了对有关领导干部环境经济责任的解除或追究，影响环境审计和责任审计目的达成。所以责任界定是有关经济责任审计的难点、焦点和重点问题。本文旨在探讨环境责任的界定，以清晰化领导干部环境职责，为审计业务提供指导，利于对领导干部所履行的责任进行界定，推进经济责任审计的持续健康发展。同时，引导领导干部树立正确的政绩观，促使领导干部不仅要考虑经济效益，也要考虑社会效益，而不盲目追求GDP。

2 有关责任界定若干理论问题的探索

2.1 责任的概念

责任的含义包括两个方面：领导干部环境责任在于做了有利于自然资源和环境保护的事，没有做破坏自然资源和损害环境的事。显然，履行责任的主体是领导干部，具体包括：地方各级党委、政府主要领导干部、管理自然资源资产的领导干部、涉及的国有企业领导人员。

2.2 自然资源资产责任界定的概念

自然资源资产离任审计的环境责任界定就是通过审计的实施主体，即各级审计机关，客观、准确地评价领导干部的自然资源资产经济责任的履行情况，明确其责任的内涵和外延，以解除或追究责任，促进社会、经济、生态的可持续发展。

自然资源资产离任审计责任的具体内容，从财务角度看，既包括财务信息真实准确，又包括相关资金用途是否正确；从合规角度看，既包括评价领导干部对于相关法律法规、政策的贯彻落实情况，又包括领导干部是否存在重大失职和腐败。根据其性质，可以将责任进一步划分。

2.3 相关的法规和理论成果，将自然资源资产离任审计中的责任划分为直接责任、主管责任和领导责任

根据《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》，审计机关把对领导干部所要承担的责任分为直接责任、主管责任和领导责任。在进行自然资源资产离任审计的责任界定中，应做如下界定：

领导干部自然资源资产离任审计中承担的直接责任包括：其本人或其授意、怂恿下属违反国家环保法律法规的；领导干部未经正确决策直接批准项目使自然资源遭受重大损失和生态环境严重破坏；被审计领导干部作为第一责任人决策失误造成重大自然资源损失、生态环境破坏的情况等。

领导干部自然资源资产离任审计中承担的主管责任包括除直接责任外，其不正确履行经济责任、主持会议时在大多数人同意的情况下批准实施使自然资源遭受重大损失和生态环境破坏严重后果、因疏于监管导致重大损失浪费后果的情况。

领导干部自然资源资产离任审计中承担的领导责任除包括以上两种责任外，领导干部对其职责范围内承担其因不正确履责而导致自然资源浪费和生态环境破坏的行为。

自然资源责任的检查、界定目前没有跳出上述范围，只是更加侧重于资源环境领域，以区别于财务和其他管理责任。

2.4 环境责任的界定不同于其他责任的因素

由于环境本身的特殊性质，对领导干部自然资源资产离任审计责任不同于其他责任界定。因为环境本身就处于动态变化，随着时间推移，环境法规、标准也处于不断变化，因而难以界定责任；又由于环境相关联，如人为因素：人为产生的故意破坏会给环境造成一定程度的损害。又如社会因素：社会上大型活动的举办影响生态问题。又如管理因素：邻市、区管理方法和程序的不到位而殃及本区域环境。又如技术因素：相关的技术不够成熟、到位，无法及时修复环境问题；还可能因为某些不可抗力的自然因素，例如：地震、泥石流等灾害，使环境遭到无法挽回的损失；而且可能因为环境的滞后性，即环境的问题无法即刻显现，而在很长一段时间后才表现出弊端，因而无法追溯，等等。这些都是环境责任不同于其他责任界定的因素。

3 青岛和深圳两市审计实践的启示

3.1 青岛市审计局推进自然资源资产离任审计试点

2017年，青岛市审计局对即墨市原市长完成首例自然资源资产离任审计试点。审计围绕政策执行、自然资源资产管理、约束性指标的完成、资金征管使用、建立预警机制等方面开展，重点揭示了违规问题，并对违规问题向青岛市市政府作了专题报告，市政府严格落实整改。

3.1.1 青岛市审计局自然资源资产离任审计责任界定中值得借鑒的地方

（1）审计内容涉及的范围很广，即墨市对于责任界定的范围也很广

责任界定涉及政策执行和决策部署：即墨市紧紧围绕国家政策，重点关注相关政策、决策落地，尤其关注约束性指标、刚性指标和目标责任的完成情况；

责任界定涉及相关资金的征、管、用：重点关注水资源费用、土地出让金等专项资金的征管和使用，还关注不同主管部门之间资金关联情况，促进资金使用的合规、高效；

责任界定涉及履行保护自然资源和生态环境监督责任情况：针对发现的问题，揭示体制机制障碍和制度缺陷，问责体制监督机制不到位的情况；

（2）责任界定的方法坚持了传统审计方法和创新审计方法并重

使用了观察、调查、重新计算等传统审计方法；

在方法创新上，积极探索电子数据分析，对相关数据进行检测、分析、鉴定；

（3）审计结果对于责任界定的运用

青岛市审计局注重原因分析，分析该原因是否是有法不依；是否职责不清或未能尽责；自然或人为因素；历史遗留问题还是现实因素；是否采取措施等。

3.1.2 青岛市自然资源资产离任审计的责任界定存在可以更加优化的地方

（1）责任界定的审计方法

除运用传统审计方法、第三方检测数据和电子数据分析外，还有其他方法。

随着科学技术的进步，可通过地理信息技术开展大数据审计，在被审计区域内发现重点，并监测、核实结果。

青岛市审计局除了从全市审计机关中借调具有林学、农学、环保等专业背景的审计人员，还可充分利用外部专家力量，如聘请环保、高校专家，咨询三方，等等。

（2）从审计内容看，可以从其他内容来进行责任界定

就青岛市审计局的审计内容来看，还可重点关注重大决策是否合法合规，是否和国家限制性规划有冲突；

还有一项重要的审计内容：即墨市是否建立了预警机制及其运行情况；危机到来时即墨市是否具备危机管制能力。

（3）从审计结果对于责任界定的运用

试点的审计报告并没有公开，各类网站上也不能查阅到相关资料。对其结果应公开披露，将其经验推广，以得到学习和借鉴。

3.2 深圳市审计局推进自然资源资产离任审计的试点

2016年，深圳选取龙华新区和坪山新区作为试点。此次试点，涉及的重点包括土地资源、水资源、森林资源、大气等，围绕约束性指标、目标责任制、有关法律法规执行、审查资源开发利用、财政资金以及重大项目等情况。

3.2.1 深圳市审计局自然资源资产离任审计责任界定中值得借鉴的地方

（1）审计内容涉及的范围很广，深圳市对于责任界定的范围也很广

政策落实情况：重点审查两个新区有关法律法规、政策执行情况；

相关目标完成情况：重点审查两个新区自然资源资产管理、约束性指标、有关目标责任制完成情况；

相关资金征、管、用情况：重点检查生态环境保护相关的征收、管理、财政资金投入以及重大项目建设情况。

（2）从责任界定的方法看，统筹安排审计力量，聘请外部专家：

市审计局聘请市环境科学研究所专家，做好审前培训。

3.2.2 深圳市审计局对于责任界定也存在可以更加优化

（1）从责任界定的方法来看

除聘请外部专家，也可用传统方法审计，还可引进科学技术方法；

（2）从责任界定的内容来看，除以上内容，其他方面也不能忽视

要关注地方法规做出的重大决策是否和国家限制性规划有冲突；对于制约机制、监督机制、预警机制的建立是否到位。

（3）从审计结果对于责任界定的运用来看

深圳市审计局完成审计之后，书面征求被审计领导干部的意见，对审计报告的客观性产生了一定影响。

3.3 青岛市、深圳市两市领导干部自然资源资产离任审计试点中有关责任界定的比较和有关经验总结

总结如表1、表2所示。

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