| 标题 | 基于生态文明视角的福州市排污权交易政策研究 |
| 范文 | 梁睿 [摘 要]本文基于生态文明视角对福州市全面施行的排污有偿交易政策进行了分析研究。首先，通过对文献的归纳和比较，分析提炼当前国内排污市场化交易的鲜明特征。其次，探讨福州市在推行排污权有偿交易政策实施过程中存在的困难，其中主要包括排污交易政策的相关法律体系不够健全、污染物排放配额机制不够科学以及相关部门监督管理力度不到位等方面。最后，从建立科学的排污权交易市场机制、明确政府在排污权交易过程中的职能定位、制定排污费用征收标准等方面，分析了基于生态文明视角下的福州市排污权交易政策。 [关键词]生态文明；排污权交易；政策研究；监督管理 doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.12.086 [中图分类号]X196；F205 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2018）12-0-03 1 研究背景 习近平总书记在党的十九大报告中强调：“坚持人与自然和谐共生。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。”中央先后制定出台了《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》等文件，进一步完善了生态文明建设的制度设计和政策部署。这一系列政策举措为福建省的生态文明建设指明了新方向、注入了新动力。近年来，福州市委市政府深入贯彻落实《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》及《国家生态文明试验区（福建）实施方案》等文件精神，深化生态文明体制改革，运用市场机制提高环境资源配置效率，加快建设排污权交易市场体系，在全社会树立环境容量有限、环境资源有价的理念，促进企业自主减排，努力在生态文明先行示范区建设中发挥省会中心城市龙头引领作用，精心打造“机制活、产业优、百姓富、生态美”的美丽新福州。 早在2014年，福州市就開始探索排污权市场化的交易模式，并在造纸业、建陶业以及火电行业等多个领域开设了试点，同时制定了严格的购买权规定。截至2017年，福州市共成交排污交易235笔，总金额在9 860万元左右。2017年1月起，福州市的排污权交易政策已由原本的8个重污染试点行业推广到全市的所有工业排污单位，这标志着福州市排污权交易政策的全面实施。然而有偿排污造成排污市场出现交易额阶段性下降的情况，面对这一市场失灵现象，急需政府部门介入、干预、调控。针对交易市场中供给双方结构性失衡的局面，有必要及时出台相应的解决方案，引导交易市场健康有序发展。 2 排污权交易政策的科学内涵 排污权交易思想最初源于“科斯定理”，经济学家罗纳德·科斯为了防止环境资源被过度使用而引入市场化手段对环境的产权进行界定，随后由戴尔斯进一步将环境产权的界定明确为排污权市场化。排污权交易制度在欧美等高度市场化国家中得到了广泛运用，长期以来国内使用政府统一定价、统一管理的排污收费模式相对而言缺乏弹性。因而要解决经济发展与环境保护的矛盾，就亟待在方法论上有所创新。排污权交易相较于其他环境政策具有灵活性、多样性、高效率的优势，把这一可持续的发展理念纳入市场经济体制具有重要的意义。 一是大幅降低治理成本。在污染治理过程中，治污企业通过对排污许可证的买卖，一方面排放达标的企业可将剩余指标卖给污染超标企业，以获得经济效益。另一方面污染超标企业通过经济补偿的方式购买排放量，解决因超标排放造成停产整改的管理处罚，维持企业的生产经营，促使其通过各种技改方式实现节能减排，降低违法成本。这种方式不仅能够有效降低污染量，还可避免治污资源重复投入，当全行业、全社会形成稳定的市场机制，就会产生规模效应，降低治污的边际效率和治理成本。 二是倒逼企业革新技术。在传统的排污收费模式下，由于企业本身的利益没有与治污水平挂钩，缺乏技术革新的动力，经常出现技术水平普遍低下的情况，导致治污技术始终无法得到有效提升，而排污交易市场化模式能够有效解决这一问题。为避免排污超标带来的负效应，迫使企业在原料供应环节选取污染小的清洁能源；在生产销售环节提升自身技术水平，淘汰落后产能及过时设备，提高资源利用率；在物流运输环节提倡绿色低碳的交通运输方式；在污染治理环节严格控制排污总量，减少废气、废液的排放，对产生的污染物用净化设备进行控制处理。排污许可证的可转让，加大了企业对技术研发的投入力度，调动了一大批企业自主开发核心技术的积极性，营造了行业内部技术革新的良好氛围，进一步推动了整个产业的转型升级。 三是有效控制污染总量。在排污收费的传统模式下，污染企业需要花费一定的资金购买污染治理成本。政府只扮演给排污定价的角色，没有对排放总量进行严格管控，且价格欠缺弹性，也未建立“多排多付费”的阶梯定价机制。导致企业在生产经营的过程中，往往超标排放，以付出极小的排污费用换取公共环境牺牲的极大代价。而市场化的排污权交易模式则是按照行业的特性给企业个体分配定额排放量，企业依据排放定额按照“多卖少买”的原则在市场价格上下浮动的规律下自由交易。这样一来政府既能在污染排放总量上进行有效管控，又能放开定价，由市场来决定价格高低，把管不好、管不了的事都交给市场机制来调控。这种方式能够保证环境质量的稳定，同时还能兼顾企业的发展效益，与传统模式相比具有更高效的环境约束力。 3 福州市排污权交易政策中存在的问题 3.1 法律体系尚不健全 西方国家的治污体系明确了法律统揽全局的地位，对排污权交易市场的监管控制不是政府直接干预，而是通过法律法规、经济杠杆和政策措施等综合手段进行间接调控。一方面，国内相关的环境立法尚不健全。对排污权交易法规的制定更是缺乏系统全面的论证，导致环境监管部门在执法中出现不公平、不公正的现象。现有法规，诸如《大气污染防治法》《水污染防治法》《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》《节能减排工作方案》等虽明确了排污交易的相关内容，制定了排污交易的法律依据，但未能形成系统的法律体系。污染治理的立法仍停留在中央层面，大多地方政府在对交易中主体责任如何界定、交易纠纷如何处理、交易活动怎么监管以及交易行为激励等方面，缺乏完整的配套衔接法规。导致地方在处罚污染问题时常常没有充分的法律依据，只能根据经验执法，这种方式不仅降低了行政效率，且容易出现行政纠纷。另一方面，排污交易法律制度的不健全，一些不法企业利用制度漏洞，逃避超标排污的惩罚，把追逐私利造成环境污染的治理成本转嫁给社会大众。 3.2 监督管理尚不到位 排污权交易政策作为一种新兴的市场化治污手段，能够极大程度地提高治污效率以达到全社会减排的目标，还能创造出污染治理产业链，这将成为新的经济增长点。地方政府对于这一政策的推广施行责无旁贷，然而在面对政府、市场及企业三者之间的关系定位时，政府部门时常存在管理失位、手段僵硬的问题。 一是存在管理真空。一方面流动性是污染排放的典型特征，尤其是水污染和大气污染的影响范围是跨区域、涉流域，单一的地方政府行政能力和权利范围有限，面对区域性污染排放的治理经常力不从心。另一方面，环境部门是污染治理主体和第一责任人，但在治理过程中常常需要与水利部门、国土资源部门、工商行政部门等协作配合，然而多头共管的模式时常会陷入职责不明确、架构不清楚的管理学“陷阱”。 二是职能错位。在排污交易过程中政府的角色定位至关重要，政府如何处理好与市场、许可证买卖双方的关系和协调好各方的利益，将在很大程度上影响政策施行的效果。由于交易全程是由市场来调控支配的，很多地方政府就认为诸如排污定价的问题是市场机制的范畴，政府管不了也管不好。然而没有了政府的行政约束，很多企业对减排政策采取选择性执行，甚至置之不理。因而单靠市场配置的“无政府”模式是无法实现降低排放总量的目标。政府必须把准自身定位，既不能不作为，又不能管太多。 三是执法不严。监管部门的执法环节总体上存在人员素质不高、业务不精、监控手段单一等情况，这都降低了排污交易的监管质量。例如，在福州市对部分企业的排污管控中，相关部门在企业排放源头安装了检测系统，但没有对系统运行情况及时进行跟踪调查，也没有对数据的有效性进行校对核实，导致最终监测的排放量不够准确，无法为交易活动提供数据支撑。另外，一些部门虽然出台了对污染总量控制和排污许可证的使用方案，但在实际交易中并没有落实到位。 3.3 配额机制尚不科学 排污权交易标准不统一、排污定价不科学和排污权分配政策不合理是制约政策取得实效的关键所在。首先，通过对福州市先行试点的部分行业进行研究发现，在不同行业、不同县区之间存在政策差异性较大，在全市排污交易标准还没有形成统一，这就在一定程度上阻碍了市场的正常运转。同样的问题也存在于省市层面，这种差异性尤其集中在交易的对象、范围、价格、方式和期限等方面，标准的不一致、政策对接困难、市场交流不顺畅，最终将会导致交易市场的碎片化，不利于市场整合资源和形成行业规模效益。其次，缺乏科学的价格形成机制。最主要的体现就是排污权使用初始价格的界定，假如初始定价过低，则无法体现污染治理的紧迫性和资源稀缺性；定价过高，则不利于激发企业对排污许可证交易的积极性，影响市场交易总量的同时制约了交易市场规模的扩大，所以初始价格的制定应该遵循适度激励原则。最后，额度分配不科学的问题比较突出。排污额度的分配前提是区域排污总量的确定，总量的估算一直以来都比较困难，对总量的测算通常要基于区域环境承载力和污染排放现状的综合考量。但在具体实践中，很多地方政府的首要出发点是带动当地产业的发展，更多以经济总量增长作为政绩衡量的重要指标，常常放任对排放总量的监控，对企业的污染行为“睁一只眼闭一只眼”，进而导致排放总量的不确定性。 4 基于生态文明视角下福州市排污权交易政策的探究 4.1 建立科学统一的排污交易市场 （1）按环境功能对排污市场进行划分。实践表明，排污交易中的市场范围越大，其中存在的限制因素就越多，排污权交易政策带来的经济效益也就越高。但我国各个地区经济发展不平衡，其中环境资源的差距也较大，面对这种情况，要想建立统一的管理制度难度较大，因此在确定排污交易区域的过程中需要根据功能展开划分，要充分体现环境功能的完整性。例如，一个区域或者具有一种功能的环境应该被划分在同一市场中，不同功能的环境需要划分在不同的市场体系中。如果涉及跨行政区管理，则需要在相应的区域范围中建立排污交易市场，并对其采取统一管理模式，这也将是未来资源管理的发展趋势。 （2）鼓励排污权交易行为。由于不同行业中污染物治理的成本不同，排污权交易能够降低企业的污染物处理成本，也就是说，在设定排污权范围的过程中需要涵盖各个行业以及各种类型的企业。在排污权交易的过程中，交易双方的排污成本越大，则排污费用节省的空间也就越大，排污交易市场未来的发展潜能也就越大。除了这种功能之外，排污权在交易过程中还能够促进产业结构的优化，保证其发展质量。政府应该对污染小同时经营效益高的企业实施一定的鼓励政策，促进排污交易产业的发展。另外，面对一些污染量较多、经营效益差的企业，可以通过转让排污权的方式降低自身的经济损失，同时还能够提高落后产能的淘汰速度，促进清洁的生产方式。 4.2 明确政府在排污权交易中的职能 发挥政府职能在排污交易过程中举足轻重，政府能对排污交易的有效性进行确定，同时还能协调交易主体之间的关系，由此可以看出政府在排污权交易政策推行过程中的重要性。因此需要不断强化政府职能，主要体现在以下几个方面。 （1）创新监督管理体系。在交易政策施行的过程中，存在市场划分区域小等现象，最有效的解决办法就是对当前的监管体系进行创新。以流域环境管理机构为例，可由一个权威部门牵头，在实际监督管理的过程中，还需各个监管部门之间的协调配合，来共同提升监管水平，这种方式能够有效提高排污权交易政策的质量。在对福州市排污市场管理体系的设计环节中，首先要发挥当地的环境部门的主要职责，协调上下级有关部门齐抓共管。另外，政府还应加强对乡镇等小型污染企业的管理，在基层设立相应的监督管理部门，驰而不息地抓好乡镇范畴的排污监管工作。 （2）创新监测登记制度。由于排污权有一定的价值，企业在经營过程中为了降低成本，则会适当减少污染物的排放量。但正是基于这一特性，许多企业为了获得超额利润，会非法出售排污权，对交易的市场秩序造成一定冲击，那么制定相应的监测登记制度就尤为重要。在对大型污染源进行监测的过程中，需要保证监测设备的正常运行，并对监测数据进行实时分析；在对小型污染源进行监测的过程中，可对其中的污染源进行抽样调查，适时采用近似估计的方式保证相关数据准确可靠。 4.3 完善排污权交易政策的定价机制 目前，我国普遍存在排污收费标准过低的现象，这种现象导致最终收费标准不能科学反映排污成本。因此，政府必须要对排污成本进行科学定价，例如，对于排污超标的企业或者没有排污许可证的企业进行处罚，根据情节的严重性决定处罚力度，这种方式能够营造污染总量控制的制度权威。企业面对这种情况也会适当降低污染物的排放，进而推动排污交易市场的发展。其次，在制定总量及收费标准的过程中，需要建立一个动态的分析机制，根据外界环境的不断变化调整排污交易的管治对象。在排污交易的初期，治理重点应该放在对污染物治理的效果把控上，当污染物排放指标达到预设临界值时，再调整治理的重点，在此过程中需要制定新的排污收费标准。制定科学合理的污染物总量收费政策以及排污交易政策，能促进交易市场的健康发展。 4.4 正确引导排污权的市场流向 无论污染源在哪里，污染物对环境的影响程度是相同的。在此过程中多数非均匀混合的污染物对环境的影响程度与地域有关，其中主要包括SO2以及COD等。在对上述污染物展开治理的过程中，需要考虑地域对环境的影响。例如，在水污染治理过程中，上游污染物的排放一定会影响下游区域，同时对环境的影响程度也比下游大。因此在排污权交易的过程中，要鼓励上游排污权与下游排污权之间的交易，通过设置科学的交易比例进行调控。当下游将排污权出售给上游时，较为科学的交易比率为2∶1；当上游将排污權出售给下游时，其中的交易比例应适当降低，这一交易比例可根据污染严重程度以及污染源所在地进行适当调整。利用其中的转让价格，对排污权的流动方向进行正确引导，为今后的集中管理提供一定的基础条件，进一步推动排污权交易政策的科学完善。 主要参考文献 [1]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017. [2]陈双洁.排污权交易在环境管理中的作用[J].资源节约与环保，2016（6）. [3]杜江，刘渝，叶慧.国内外城市环境管理经济方法的比较与借鉴[J].江苏商论，2015（1）. [4]王继亮.排污权交易能否助推太湖治污[N].中国经济时报，2016-08-27. [5]董玮琳，陈亮，陈东辉.排污权交易理论与实践探讨[J].中国环保产业，2015（3）. [6]习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014. |
| 随便看 |
|
科学优质学术资源、百科知识分享平台，免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。