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少数民族聚居区实行差别化扶持政策的思考

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楠顶甘月文

摘要：我国处于社会主义初级阶段的基本国情，决定了我国发展仍然存在着人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，不平衡的发展使得各地区采取相对应的政策措施解决问题，根据少数民族聚居区发展的不平衡不充分的实际，内蒙古对少数民族聚居区实行差别化扶持政策，本文从财力增长、产业发展、土地政策、教育医疗、生态建设、人力资源、脱贫工作等方面着重分析了内蒙古少数民族聚居区发展面临的现实问题，并对实行差别化扶持政策提出了具体的对策建议。

关键词：内蒙古;少数民族聚居区;差别化;政策

中图分类号：G75 文献标识码：A

少数民族聚居区的发展问题，是关系到全国全面小康能否真正如期实现的问题，必须引起足够的重视。差别化扶持政策的实施，为少数民族聚居区决胜全面小康提供了政策工具。

1少数民族聚居区经济社会发展基本情况

按照国家划分少数民族聚居区的惯例，少数民族人口比例超过总人口的30%，可以认定为少数民族聚居区。从全国范围来看，少数民族聚居区多分布于西南部、西部、西北部、东北部，其经济社会发展普遍落后于发达地区。可以说，少数民族聚居区发展的不平衡不充分，是我国全面实现小康的瓶颈。内蒙古拥有大片典型的少数民族聚居区。例如内蒙古通辽市全市户籍人口318.9万人，少数民族人口167.59万人，其中，蒙古族人口155.63万人，占全市人口总数的48%，约占全区蒙古族人口总数的1/3。市辖8个旗县市区和1个经济技术开发区，除开鲁县外，少数民族人口比重均在30%以上。牧业旗县分别为科尔沁左翼中旗、科尔沁左翼后旗、扎鲁特旗，其中科尔沁左翼中旗、科尔沁左翼后旗为国贫旗，扎鲁特旗为区贫旗。通辽市是全国、全区蒙古族人口最集中的地区之一，也是贫困程度较深的少数民族聚居区。内蒙古赤峰市全市户籍人口463万人，少数民族人口114.6万人，其中蒙古族人口96.3万人，占全市人口总数的24.8%。辖3区7旗2县，其中牧业旗5个（阿鲁科尔沁旗、巴林左旗、巴林右旗、克什克腾旗和翁牛特旗），除克什克腾旗为自治区级贫困县外，其余4个均为国家级贫困县;有半农半牧旗县2个，分别为敖汉旗和林西县，均为国家级贫困县。全市少数民族人口比例超过30%的旗县区有4个（喀喇沁旗、巴林右旗、阿鲁科尔沁旗和巴林左旗），少数民族人口占本地区总人口的比例分别为52.9%、50.6%、43.8%和40.4%。

为了便于分析和研究问题，通过计算、比对总计11个数据统计表的方法，对内蒙古通辽市及赤峰市少数民族人口比例分别达到全市总人口30%的旗（市、区）和少数民族总人口超过10万人的旗（市、区）进行了统计分析，详见以下3个由相关数据计算生成的分析图。（注：少数民族人口比例超过30%的旗市区以下简称“30%以上”，少数民族总人口超过10万人的旗市区以下简称“10万以上”）（数据来源：2016年内蒙古统计年鉴、2016年人口统计资料汇编，此处需要说明的是，鉴于分析图是基于内蒙古通辽市和赤峰市两地的少数民族人口数量结构计算，所涉及的数据在近三年内没有大的变化，使用2016年的数据不影响分析结论的产生。）

从图1可见：通辽、赤峰两个市的少数民族人口比例超过30%的旗（市、区）及少数民族总人口超过10万人的旗（市、区）的人口数均超过全市总人口数量的一半以上，少数民族人口绝对数较高，是内蒙古少数民族相对集中聚居的代表性地区。

从图2可见：通辽、赤峰两个市的少数民族聚居旗（市、区）对全市的地区生产总值、固定资产投资的贡献与人口聚居比例成正比，可见少数民族聚居区具有发展潜力且尚未充分开发，但其财政公共预算支出与公共预算收入严重失衡，存在较为突出的入不敷出问题。

从图3可见：人均地区生产总值、城镇常住居民人均可支配收入和农村牧区常住居民人均可支配收入低于全区平均水平的差距随着当地少数民族聚居程度的上升呈扩大趋势。

2少数民族聚居区发展面临的现实问题

长期以来，内蒙古自治区各级党委政府高度重视民族工作，认真落实党和国家的各项民族政策，重视并积极改善少数民族群众民生，取得了一定成效。但是，少数民族聚居区群众困难多、困难群众多，同全国一道实现全面建成小康社会的目标难度较大的问题仍然存在。

2.1财力性转移支付的差别化政策优势不凸显

据盟市反映，内蒙古自治区对地方的财力性转移支付是在考虑财政收入增长及人均财力等因素下切块分配，内蒙古通辽市及赤峰市少数民族人口绝对数占比虽然较大，但是这一因素并未列入自治区财政财力性转移支付考量的参考因素当中，两地虽多次积极建議，但均未奏效。事实上，内蒙古少数民族聚居区均面临人口基数大、居住分散、贫困程度深、发展现状滞后、社会事业覆盖成本难以降低、个体家庭生产生活成本不断增长等共性问题。少数民族聚居区成本负担不仅体现在个体群众的生、老、病、死各个环节，政府在为少数民族聚居区提供公共服务保障时也不可避免成本的累加，仅双语工作在教育、就业方面的开展就会产生大量硬性投入成本。

此外，国家少数民族发展资金的安排使用，一定程度上加快了少数民族聚居区脱贫攻坚的步伐，加强了民族团结、社会稳定、边防巩固，被各族群众称为雪中送炭、灶小火旺的“民族政策钱…民族团结钱”。然而，通辽、赤峰两地的客观条件使其在参照《中央财政专项扶贫资金管理办法》

因素法分配资金额度的考量中不占优势，且内蒙古自治区政府少数民族发展资金总量少、增长幅度缓慢，也是两市少数民族发展资金支持力度不足的原因。

2.2少数民族聚居区无支柱产业的局面较为突出

调研发现，通辽、赤峰两市规模以上停产企业数量已经超过200户，产业发展增速回落明显。调研中，少数民族聚居旗（市、区）无支柱产业的现象较为突出。如通辽市科左中旗是内蒙古粮食产量第一大区，主要作物是玉米，但该地恰恰没有玉米的转化加工企业，使得地方政府和农民群众长期以来只能获得原粮出售所带来的单一收入，没有支柱企业产粮大区的发展只能原地踏步，且支柱企业的存在对地方税收和就业的增量发展具有不可或缺的作用，由此我们也可以看出，发展不平衡不充分的矛盾在少数民族聚居区较为显著。随着过去国民经济高速增长阶段“铺摊子”、“上规模”的粗放发展，内蒙古在全国农牧业发展地区的领先地位已然牢固。在新的稳增长、调结构阶段，农牧业产品“上台阶”“升级换代”的需求愈加迫切，全国人民对绿色食品的渴望程度和购买能力也指明了内蒙古农牧业发展的大方向，既专注发展无添加、无污染的绿色天然农牧产品。

通辽市、赤峰市基层农牧业普遍存在产业发展没有主心骨的问题，主要原因在于没有集体经济组织或集体经济组织形同虚设。由此引发的一系列典型现象，赤峰市喀喇沁旗全旗167个行政村基本无企业，其中小牛群镇通台沟村正在发展林下经济，但是村干部对目前种植的中药材和芍药花能否带来经济效益没有把握，产业定位无科学依据，多靠失败经验来调整;王爷府镇下瓦房村种植硬果番茄，雖然目前一个大棚可以带来2-2.5万元的年收入，但是由于没有保鲜库、深加工、运输等配套企业支撑，已然触及进一步创收的天花板。通辽市科左后旗巴嘎塔拉苏木虽然注册了“呼德艾里”奶食品商标，但苏木集体缺乏购置设备的财力和建立收销渠道的能力，奶食品产业在本地区仍为家庭作坊零售式的发展模式。

通辽市是内蒙古肉牛养殖大市，肉牛共有320万头，其中基础母牛14.4万头（母牛已经全部入保），但是由于肉牛养殖没有政策性保险，大户养殖风险仍然很高。拿养殖100头肉牛来举例，预计每年最少正常死亡2头，损失为1.2万元（每头6千元计算），商业保险每头保费在400-600元之间，100头肉牛保费4万元（取最低商业保费400元/每头计算），4万元的保费已经远超死亡肉牛的损失价格1.2万元，促使养殖户面对难以负担的高额商业保险费，干脆选择不投保。内蒙古尚未出台牲畜养殖政策性保险这一短板，既是目前通辽市养殖大户基本均未给肉牛购买保险的原因，也是内蒙古少数民族聚居区牲畜养殖牧户抵御风险能力普遍较弱的原因。

2.3土地政策在人多地少地区的弊端凸显

在党的十九大会议中，习近平总书记强调要“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年”。这一举措给全国农牧民群众吃了定心丸，但是在内蒙古通辽及赤峰市少数民族聚居区，人多地少的问题很突出。人均耕地面积不超过5亩的情况很普遍，户均年收入低于2万元的现状较为常见，由于过度使用农药化肥，致使原本就不大的耕地其农作物产量大大降低，流转承包也成了烫手山芋;2011年实施禁牧补贴政策以来，由于人均草原面积少的客观原因，草原生态奖补资金人均数量少，示范带动作用不强，补贴政策对两市牧民增收贡献有限。同时，由于舍饲禁牧政策的推行，牧民养畜成本增加，增收压力加大。国家补贴政策在这些地区基本不能体现其惠农惠牧的初衷。

2.4民族教育、蒙医药发展不均衡

调研发现，通辽市及赤峰市少数民族聚居区民族教育发展不均衡，蒙古语授课学校、幼儿园布点不足，部分旗县区所在地没有设立公办蒙古语授课幼儿园。撤乡并镇后，民族教育资源整合，苏木乡镇学校基本上实行了撤点并校，学龄儿童需要到镇里或旗里上学，从小学一年级开始住校，不可避免地存在亲情教育缺失的问题。在通辽及赤峰市少数民族聚居区，少数民族绝对人口比例虽然很高，但是部分地区学习使用本民族语言的氛围不浓，民族特色文化不突出。

在通辽市科左后旗好力保村卫生室调研时发现，由于生活条件艰苦、医疗水平落后，少数民族聚居区群众患有慢性病比例较高，而蒙医药是内蒙古农牧民群众治疗慢性病的首选，但目前内蒙古蒙医药在各级医保报销的工作机制尚未健全。

2.5生态恶化形势较为严峻

草原是内蒙古少数民族聚居的主要阵地，通辽市和赤峰市的草原生态恶化的形势较为严峻。通辽市全市9个地区里国家级限制开发地区占6个，群众增收与生态保护矛盾突出，科尔沁沙地是全国四大沙漠之一，每年至少需要30亿元的治沙投入，目前国家三北防护林工程的1亿元年投入，可谓杯水车薪;赤峰市“三化”草原（退化、沙化、盐碱化）有近6198.58万亩，占全市草原面积的72.08%。此外，两市少数民族聚居区的人居环境治理落后，无害化治理没有科技含量。如通辽市85个地区只有6个有污水处理厂，污水没有经过无害化处理的直接后果是造成水质污染严重，内蒙古地下水水质达标指数为0.2，通辽市目前水质指标为0.8，超过水质标准4倍。

2.6收入偏低致使人才流失严重

调研中，两市少数民族聚居区均存在基层教师、医生、村干部人才流失严重的问题。周老师是一名村教学点幼儿园的老师，家住镇里，她在回答为什么不愿意待在村学校时说：“教师职业是挺崇高，但是工资太低，要几块钱几块钱来计算，太伤自尊，我们村到镇里路上还有收费站，一趟就要15元，开车来回一个月200块油钱都不够，这不我们都拼车往返，有机会我还是要走的”。与此相同，过低的基本工资使得村医必须卖更多的药才能维持收入水平，这在一定程度上影响了医生行医的用药选择。走访中，少数民族聚居区基层面临换届就有很多村干部不想干了的现象，一名村干部道出了原因：“基层村干部工作量大，有一次印宣传页我两天换了四次墨，但是收入和工作量不匹配，农牧民居住分散，有时为了给他们解决问题需要走几十里路，开车在工作上烧油占我自己烧油的70%，个人贴的多赚的还少，就是让老婆撵出去的收入”。归根结底，人才流失的主要原因是工资偏低。

2.7脱贫难度大

通辽市和赤峰市是内蒙古贫困程度最深的地区，通辽市6个少数民族聚居旗（市、区）就有4个是国贫旗，1个是区贫旗;赤峰市7个少数民族聚居旗（市、区）就有4个是国贫旗，2个是区贫旗。调研中通辽、赤峰市扶贫部门干部的担忧是，到2020年国家的帮扶政策撤了以后能否达到脱贫目标不好说。一名村干部在问及希望得到哪些差别化支持政策时说：“政策我不懂，但是要给政策就给三年，短了没效果。”道出了基层对扶持政策的普遍期望。

3内蒙古少数民族聚居区实施差别化扶持政策的对策建议

3.1实施差别化的财政政策

将少数民族人口比例或绝对数列为现有自治区本级财政财力性转移支付考量因素中的并列因素，增加少数民族聚居因素在专项转移支付所占的份额及权重。

根据2014年12月31日，自治区印发《内蒙古自治区党委、自治区人民政府关于加强和改进新形势下民族工作的实施意见》（内党发（2014）28号）第6条：“每年按照不低于上一年国家拨付内蒙古的少数民族发展资金数额，安排自治区本级少数民族发展资金，用于解决少数民族聚居地区经济社会发展的困难和问题”。健全落实自治区少数民族发展资金投入增长机制。在此基础上进一步探索优化自治区本级少数民族发展资金额度分配算法，对通辽、赤峰等不在边境一线、人口较少、特色村镇等考量因素内的少数民族聚居地区予以差别化支持。

3.2实施差别化的产业政策

自治区在少数民族聚居区布局支柱产业，引导少数民族聚居区发展现代农牧业中高端产业。应落实京蒙对口帮扶项目，连通销售渠道，将少数民族聚居区中高端绿色种养殖产品直接输送到北京各类超市、市场中。鉴于基层缺乏产业支撑、缺少现代化经营理念，建议内蒙古牵头建设少数民族聚居区基层集体经济组织试点，拨付工作经费，从党政群机关、企事业单位、当地能人当中组织选拔一批人才下基层搞建设，依托试点带动发展。发展少数民族聚居地区保险市场，积极开展抗灾救灾保险试点。建议内蒙古尽快出台内蒙古少数民族聚居区畜牧养殖政策性保险的实施意见，将肉牛、马、骆驼纳入保险范围，由财政设立保险补贴资金，对纳入保险范围的给予补贴。

3.3实施差别化的土地政策

实施差别化土地政策，内蒙古土地利用年度指标向少数民族聚居地区倾斜，增加少数民族聚居地区未利用土地计划指标。应由自治区制定内蒙古少数民族聚居区生态补偿政策阶梯制度，对人均耕地、人均草原面积不同的地区进行阶梯型奖补，平衡发展。

3.4实施差别化的社会政策

统筹各项教育工程向民族教育倾斜，率先实现少数民族聚居区民族中小学标准化，根据需求恢复部分少数民族聚居区乡镇以下民族学校，建立试点，并将少数民族聚居地区学前教育纳入义务教育保障内。在内蒙古在少数民族聚居区实施“双语言双文化”进课堂活动，将中华民族优秀传统文化与少数民族传统文化一起纳入课堂教学中，促进少数民族聚居区学习使用少数民族语言文字，传承发展优秀传统文化。

应参照青海省，将蒙医药品和诊疗项目全部纳入内蒙古各级医保支付目录，积极争取蒙药制剂在全国民族医医院问调剂使用。同时给予少数民族聚居区卫生室配备基础检查设备。

在内蒙古少数民族聚居旗（县、区）干部选拔任用中，分管社会事业的政府负责人选用熟练掌握该少数民族聚居区主体民族语言的后备干部。

3.5实施差别化的环境政策

将国家乡村振兴战略优先布局到内蒙古少数民族聚居地区。根据国家和自治区主体功能区划定，提高对列入禁止开发区和限制开发区的少数民族聚居地区补助力度。争取将国家草原补奖政策作为一项长期强牧惠牧政策持续下去，形成稳定健全的草原生态补偿长效机制，提高补贴标准，增加补贴项目，进一步加强少数民族聚居区后续产业扶持力度。探索在少数民族聚居地区率先建立基本草原保护制度，研究制定草原征用占用补偿标准，依法征收草原植被恢复费。率先在少数民族聚居地区实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，将符合条件的森林、草原、湿地、河流、耕地等纳入国家生态保护补偿范围。应参照西藏三江源生态保护专项基金，设立内蒙古生态保护基金，对草原生态恢复、饮用水源地的保护建设、污水治理、水质提高等建立自治区层面的支持平台。

3.6实施差别化的人才政策

提高少数民族聚居地区基层教师、医生、村干部的基本工资，设立少数民族聚居地区教师、医生、村干部津补贴制度。应降低少数民族聚居地区教师、医生职称评定门槛。应参照少数民族人口比例超过总人口30%的地区为少数民聚居区的国家划分惯例，在少数民族聚居区公务员考录和参公事业单位公开招聘中将少数民族招录比例提高为不低于招录总人数的30%，对少数民族考生继续实行加分照顾政策。鼓励高校毕业生到少数民族聚居地区工作，硕士研究生及以上学历的少数民族毕业生主动到少数民族聚居地区工作的，可以根据实际情况简化程序，采取面试、组织考察等方式公开招录。

在全区少数民族聚居区设立地方能人现场教学点，对在少数民族聚居区农牧业建设有贡献的个人予以奖补鼓励。设立专项资金支持地方组织少数民族聚居区农牧民群众观摩团，鼓励少数民族聚居区群众走出去学习，转变思想观念。

3.7实施差别化的帮扶政策

根据少数民族聚居地区脱贫攻坚的实际难度，出台自治区级少数民族聚居区脱贫过渡支持资金。研究、制定并实施专门针对少数民族聚居区的发展规划，建立少数民族聚居区差别化支持政策长效机制。

4结束语

毛泽东同志说过，政策和策略是党的生命，各级领导同志务必充分注意，万万不可粗心大意。推动实施差别化政策，一是深入贯彻落实党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想的需要。党的十九大报告提出，实施区域协调发展战略，加大力度支持民族地区加快发展。习近平总书记十分关心少数民族群众，提出了“实现全面小康，一个民族都不能少”，为民族地区加快发展明确了目标和方向。贯彻落实好党的十九大精神和习近平总书记重要指示精神，需要我们积极谋划差别化扶持政策，以差别化的各项措施确保全面小康的路上一个都不掉队。二是完善支持民族地区加快发展政策体系的需要。2018年7月，内蒙古自治区人民政府办公厅发布《关于促进少数民族聚居地区繁荣发展的意见》，对少数民族聚居地区繁荣发展产生了积极的指导作用。为进一步完善政策體系，还需根据实际情况，出台专门针对民族自治旗和民族乡的支持政策措施，实现少数民族聚居地区差别化扶持全域覆盖。三是加快少数民族聚居地区脱贫攻坚同步全面小康步伐的需要。内蒙古103个旗县（市、区）中，有21个国贫旗县（市、区）、13个区贫旗县（市、区），为了给少数民族聚居地区决战脱贫攻坚、决胜同步小康提供坚强的政策保障，需要根据少数民族聚居地区的实际情况，充分整合近年内蒙古的各项优惠政策，创造性地出台新的差别化支持举措，合力攻坚，久久为功。

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