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多源流模型视角下共享单车政策议程分析

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俞婷

摘要：2017年8月交通运部等10部门联合出台了《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》的出台，使共享单车行业治理有政策可依。本文基于多源流理论模型，尝试对共享单车治理和发展问题如何引起决策者重视、进入政策议程进行分析。分析发现：指标和焦点事件构成问题源流：部分省市已出台的治理政策和各方观点构成政策源流;社会支持、政府态度和国家发展理念构成政治源流。而两会的召开和征求意见稿的发布为三个源流的汇合开启政策之窗，推动问题进入政策议程。

关键词：共享单车;政策分析;多源流分析;政策议程

中图分类号：D 63 文献标识码：A

1问题的提出

互联网租赁自行车俗称“共享单车”，作为“互联网+”和大数据时代的新兴产物，深受公众欢迎，它为公众提供了更为高效便捷、绿色环保的出行方式，一定程度上解决了城市“最后一公里”的难题，缓解了城市交通与环境的压力。但共享单车行业的快速发展造成了车辆无序停放、运营维护不到位、用户资金和信息安全风险等一系列社会问题，引起政府和公众的关注。2017年8月3日，交通运输部、中央宣传部、中央网信办等10部门联合出台了《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》以下简称《指导意见》。

共享单车监管与发展问题是如何被建构的？推动共享单车问题进入政策议程的关键力量有哪些？共享单车的政策议程是如何呈现的？等等。本文拟从多源流模型的视角切入，对这一案例进行分析。

2多源流理论模型及适用性

2.1多源流理论模型

多源流理论是由美国著名公共政策学家约翰金登在借鉴垃圾桶模型的基础上提出的。该理论认为，一个政策议程的提出是由问题源流、政策源流和政治源流三者共同作用的结果。这三种源流之间互不依赖，但在某些关键的时刻——即“政策之窗”开启时将进行汇合。三个源流的连接和汇合，逐步推动相关公共问题被提上政策议程，见图1。

问题源流主要指一个问题是如何被确认和界定的。不是任何一个公共问题都能被提上政策议程，当某一问题存在重要指标、出现焦点事件或现有项目运行的反馈等，都可能引起政府和公众的关注。政策源流主要指由政府人员、相关学者以及利益集团的研究人员等组成的政策共同体针对问题进行探讨与研究，提出初步想法、草拟备选方案和政策建议等的过程。政治源流则包括国民情绪、利益集团以及政府变更等主要因素。一个公共政策的制定无法摆脱以上源流的共同作用，而政策之窗的开启为三者提供汇合机会，使得公共问题得以转变为政策议程。

2.2多源流理论的适用性

多源流理论的运用前提是具备一定开放性和多样性的政治系统。改革开放以来，随着经济和政治的发展，我国的民主化进程取得了显著的进步，不再是纯粹的“精英主导”模式。新媒体的发展，进一步拓展公众参政议政的平台，调动公众参与社会治理的热情。《指导意见》起草期间，交通运输部等10部门通过发函调研、网络问卷调查、召开座谈会等形式，广泛征求社会各方意见和建议。日益民主、开放和多元化的国内环境，为多源流模型的运用提供了基础。目前，国内学者已运用该模型对教育、医疗、交通等多个领域进行政策分析。而金登在构建多源流模型时开展的247次深度访谈中，有近46%的访谈是针对交通运输领域的。综上，笔者认为可以尝试用多源流模型对本案例进行分析研究。

3《指导意见》议程设置的多源流分析

3.1问题源流

共享单车治理与发展问题之所以能快速引起政府和社会大众的高度重视，转变为政策议题，主要由重要指标和系列焦点事件共同推动。

3.1.1指标

运营企业和单车投放数量迅速增长是影响该问题最重要的指标。国内最早的共享单车运营企业创立于2014年，于2015年最初试运行于北大校园。随后，共享单车走出校园，如雨后春笋般出现在国内市场，并引发资本热潮。相比公共自行车，共享单车不需办卡，借还、缴费均可在手机上完成，使用便捷，费用较低，立即被广大消费者了解、接受并推广。据不完全统计，截至2016年底，全国共享单车市场整体用户数量己达到1886万。至2017年7月，短短半年多时间，用户数量突破1.3亿人次，累计服务超过15亿人次。全国共享单车运营企业也增长至70余家，主要包括ofo、摩拜、小鸣单车等，所涉及的城市越来越多。

投诉量增长则是影响该问题的另一重要指标。随着共享单车行业的发展，占用人行道与盲道、押金退还拖延、系统计费异常、企业责任推诿等损害公众权益的问题不容忽视，每个城市的用户投诉量呈爆发式增长。共享单车售后服务质量跟不上投放数量步伐已成为行业通病，亟待解决。上海市消保委官方数据显示，2017年1至4月，消保委共收到共享单车类投诉事件2619件，比去年同期增长8.6倍。北京市工商局2017年3月发布的消费者投诉分析情况也表明，当前共享单车发展速度与城市管理水平提升相冲突，已成公众投诉热点。

3.1.2焦点事件

共享单车投入市场以来，出现了大量单车恶意被损坏或盗窃，不少企业相继破产，用户频繁投诉以及儿童骑车伤亡等多起社会事件，这些事件作为内在推动力促使政府部门对共享单车行业的监管问题和发展前景由观望转为深入思考。

最直观的是，共享单车随处乱停乱放、违规占道，致使部分道路拥堵、瘫痪，影响公众出行，造成管理困难。各种破坏事件层出不穷，频繁出现用户私自上锁、随意改造、张贴广告等现象。2017年1月16日，在广东厦山公园出入口出现数百辆人为破坏的单车，车把、车篮等零件散落一地，杂乱不堪。随之在上海、杭州等地还出现大批量被恶意扔进河里的共享单车，甚至有人通過网络直播扔共享单车以博取大众眼球。继恶意破坏之后，又出现单车被盗事件，直接导致企业破产。2017年6月，悟空单车和3Vbike均因大量单车被盗宣布企业破产。其他部分企业也因单车损坏率持续上升、日常维护费用较高、融资困难等原因相继倒闭。

当前，共享单车行业企业服务意识薄弱，客服受理不及时，押金流向和退款计费问题成为广大用户关注和投诉的主要问题。而接二连三的儿童单车事故发生，再次将共享单车推向舆论风口。2017年1月，深圳不满12岁的儿童因骑车导致手臂骨折;3月上海11岁男孩独自骑车与大客车碰撞后身亡;6月，郑州12岁男孩骑车玩耍时不慎摔倒，不治身亡等等。

故此，问题源流的形成：一是由于共享单车运营企业和投放数量的“疯狂”增长，使得政府和社会开始关注这一新兴行业的发展;二是投诉量急剧上升和多起事件的出现，政府部门开始意识到如何控制共享单车投放数量，规范单车停放问题，进一步提高企业责任和主体意识，切实保障用户和企业合法权益，加强儿童安全保护等，都己成为当前共享单车行业治理和发展面临的棘手问题。快速增长的指标和焦点事件两者的结合，促进构建了共享单车治理与发展的问题源流。

3.2政策源流

在《指导意见》出台之前，部分省市相关政府部门已经根据实际情况进行研究，采取了一系列措施，并出台相关办法，加强对共享单车行业的监管，促进其规范有序发展。比如：深圳市出台《关于鼓励互联网自行车的若干意见（征求意见稿）》，成都市出台《成都市关于鼓励共享单车发展的试行意见（征求意见稿）》，上海市出台《上海市鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见（试行）》，北京市出台《北京鼓励规范发展共享自行车的指导意见（试行）征求意见稿）》等。

《指导意见》草拟期间，交通运输部会同中央宣传部、中央网信办、国家发展改革委、工业和信息化部、公安部、住房城乡建设部、人民银行、质检总局、国家旅游局构建政策共同体，对北京、深圳等城市已出台的政策或发布的征求意见稿进行全面梳理，发布《指导意见（征求意见稿）》，通过多种途径吸取各省市丰富经验，且公开、广泛听取社会大众、运营企业、政策研究机构以及新闻媒体等多方意见和建议，共同谋划共享单车行业发展前景。

针对征求意见稿，中国政法大学李俊慧教授表示，《指导意见》的出台在保护运营企业和用户多方合法权益方面有着重要价值。尽管共享单车的经营服务是有属地的，但在押金收取、信息安全、风险防范等层面，需要国家层面的回应，从而明确共享单车定位，消除争议，鼓励创新模式，促进该行业长远发展。

3.3政治源流

政治源流是政策议程过程中的一个关键组成部分。在共享单车政治源流的构建过程中，公众情绪、政府部门态度、利益集团压力是三大主要因素。“互联網+”行动下，共享单车应运而生，符合我国创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。无论是公众、企业，还是各省市相关部门，普遍都支持国家出台相关文件，规范共享单车行业发展，保障用户资金和信息安全，促进绿色城市、文明城市的建设。公众迫切希望政府介入，尤其针对用户押金及余额退还问题。运营企业面对用户不断将共享单车私有化，恶意破坏、盗窃单车的行为，希望获得政府支持。各省市相关部门也希望共享单车治理有法可依，有政策可指导，从而加强企业服务水平，提高公众社会意识，减轻共享单车给城市治理和发展带来的压力。但对于上海、杭州、南京等多个城市禁止投放共享单车的举措，部分运营企业和共享单车支持者也提出了反对的声音。

《指导意见》征求意见稿在意见征集过程中，交通运输部总共收到780件反馈意见，其中有767件对共享单车发展持支持态度，希望国家尽早出台指导意见，但也有13件持不同意见。如何平衡公众出行、企业发展和城市治理三者之间的矛盾，成为制定最终指导意见的关键之一。

3.4政策之窗开启

共享单车作为共享经济的创新模式，一出现就备受广大用户支持。不到半年时间，城市大街小巷随处可见各式各样的共享单车。然而，在享受便利的同时，共享单车给社会治理带来的压力日益严峻。尽管许多城市相关部门已通过约谈运营企业或依法处罚等手段进行规范，但是仍不能有效杜绝问题的产生。

2017年两会的召开，为共享单车问题进入政策议程开启了政策之窗。共享单车问题成为两会热点问题之一，多位人大代表聚焦共享单车，纷纷就共享单车治理与发展问题提出提案议案。两会上，交通运输部部长李小鹏也明确表态，共享单车出现以来，总体发展良好，其对交通和环境的积极作用不容忽视，应积极鼓励和支持共享单车模式，但政府适度合理的监管也必不可少。他鼓励各地政府因地制宜，结合当地实际情况加强对共享单车的管理。随后，5月22日和6月1日交通运输部通过政府网站和政务微信先后发布了《指导意见征求意见稿）》，向社会公开征求意见。征集结果表明，绝大多数公众都支持发展共享单车，对征求意见稿给予积极评价，期盼相关政策能尽快出台。

当政策之窗被开启时，问题、政策、政治三大源流出现汇合的机会，有可能推动问题进入政策议程。政策的保障和有效的监管有利于促进共享单车行业的可持续发展，规范绿色出行，打造美丽城市。在多方力量的不断推动下，多源流汇合，最终将共享单车治理和发展问题推上政策议程。

4结论

通过运用多源流模型对共享单车新政进行分析，可以得出以下结论：一是本政策议程中，问题源流、政策源流和政治源流之间存在一定独立性，又密切相关。共享单车指标的变化和焦点事件的出现构成问题源流，快速引起公众、企业及政府部门三方对该行业问题治理的重视。而基于中国国情，政府官员的态度往往代表其所在部门意见，故政策源流和政治源流难以完全分割;二是政策之窗是否开启尤为关键。两会的召开和征求意见稿的发布，为政策之窗的开启提供恰当时机，三源流相互作用，推动政策议程的建立。

交通运输部于2017年5月22日发布10部门起草的《指导意见（征求意见稿）》，广泛征求社会意见。历时两个多月的梳理完善，最终发布《指导意见》。与征求意见稿相比，最终发布的指导意见在“结合城市特点”“即租即押、即还即退”“购买第三者责任险”等方面进行了完善，体现当前中国议程的开放性和民主性，征求意见并非流于形式，而能切实推进政策的完善。

《征求意见》的出台，对共享单车作出了科学合理的定位，为各省市治理和建设共享单车提供政策指导，明确政府、企业、社会组织和公众等各方责任，有利于加强企业自律，充分调动公众积极性，共同促进共享单车行业更为健康长远地发展。

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