| 标题 | 精细化管理理论视角下江宁区的农贸市场治理实践 |
| 范文 | 魏可可 沈旭 宋雪珍 摘要：改革开放以来，我国经济飞速发展，城市面貌日新月异，人民群众对人居环境的要求不断提高，原有的农贸市场粗放管理已无法适应现代城市发展与管理的需要。本文以南京市江宁区农贸市场的提档升级为例，分析精细化管理理论在现代城市治理中的应用。通过对农贸市场精细化发展趋势的论证，在长效、高效原则的指导下，从政府、企业和社会三个核心参与主体上，分析其在精细化治理中的角色定位，并针对农贸市场管理问题的普遍性、多发性和反复“回潮”性提出相应的建议。 关键词：农贸市场;精细化;治理;管理 中图分类号：F293 文献标识码：A 0 引言 农贸市场是保障供给、平抑物价和建设优质放心“菜篮子”的民生民心工程，也是展示政府公共事业管理水平和城市文明形象的重要窗口。近年来，随着各地创建全国文明城市的深入推进，大量存在于现代大、中、小城市中的传统农贸市场的弊端日益凸显，“脏、乱、差”三个字成为传统农贸市场的代名词。一边是现代城市的路桥交通日新月异、高楼大厦鳞次栉比，一边是传统农贸市场的硬件设施老旧破损、污水横流气味熏天，无论从任何角度将二者联系起来都难免令人匪夷所思。然而，它真真切切地存在于现代城市文明中，且非常普遍。在主流官方新闻网站的报道①中，仅2017年至2019年3月，关于农贸市场脏乱差及改造的报道占农贸市场领域新闻的9成以上②。据统计，2018年全国近2100个农产品交易市场所产生的近2.7亿元成交额中，农贸市场的占比在70%以上。作为城市社区必须配置的一项民生设施，农贸市场的安全、卫生、管理状况在较大程度上反映了该区域的城市生活质量，因此农贸市场一直是一个民生热点问题，如何有效管理农贸市场成为现代城市管理工作中的痛点和難点。总结推广农贸市场管理与改造实践中的经验对于改善城市整体面貌、推进城市文明发展具有举足轻重的意义。 本文以探讨南京市江宁区农贸市场提档升级的管理举措为核心，分析新时期精细化管理理论在现代城市治理中的应用，总结并提炼江宁区农贸市场管理的有益经验，以期为农贸市场改造升级提供启发性建议。 1 精细化管理理论及其适用性 精细化管理是指在科学和理性思想的指导下，聚焦管理过程中的细节，借助现代科学技术对问题进行精准定位，精细管理，提高管理的效率和效果。从时间脉络上讲，精细化管理是对科学管理、精益生产、企业流程再造、思想和实践的沉淀、总结;从发展阶段上讲，精细化管理是一个相对性的过程，由粗放到精细，循环往复，动态发展;从本质上讲，精细化管理是对资源整合深度和广度的拓展。作为一种高效、集约的管理方式，精细化管理具有以下特征： 1.1 数据化 科学管理就是尽力使每一个管理环节数据化，而数据化则是精细化管理最重要的特征之一。准确性是数据化的基本要求。数据化是管理者进行决策的重要依据，使决策更具科学性和可操作性。但是，一味沉溺于数据，往往就会被数字假象所迷惑，而导致决策失误。因此，要把握好数据化与非数据化之间的尺度。 1.2 规范化 根据现代管理科学对于科学管理的认知，规范化是精细化的必由之路。精细的管理是管理者、管理程序、管理内容在规范上的明确，体现在管理责任具体化、明确化，管理程序分解化、流程化，管理内容标准化、细致化，进而将常规管理引向深入。 1.3 创新 精细化管理以持续的自我改进为特征，而创新是自我改进的永恒的主题。在创新中不断地否定自我，不断进步。在日常管理中反思和发现问题，在定期总结中交流和反馈问题并探索解决路径，在问题的积累与路径探索中形成微循环，并积累在全域解决共性问题的力量，实现整体改进和创新。 1.4 以人为本 管理最核心的问题是人的问题，精细化管理更是强调以人为核心。精细化管理是对全部参与到项目中的“人”的通盘考虑，包括管理者、被管理者、项目涉及的支持和服务人员以及服务群体。因此，如何让监管者高效工作、让被监管者少受影响、减少管理各项成本和负面影响、为社会提供高质量服务是精细化管理需要均衡且全面深入涉及的。 2017年，习近平总书记提出“城市管理要像绣花一样精细”。精细化管理理论在城市治理中的应用与发展是回应民众需求的一种积极信号，也是推进城市文明的重要路径[1]。以精细化管理理论指导并分析农贸市场改造升级具有理论和现实背景的契合性。 第一，理论上，精细化管理是治疗农贸市场发展不均衡、不充分问题的良药。随着城市化进程的加快，城市内部不同区域的农贸市场在环境卫生、基础设施、食品安全等方面存在显著差异，加之不同文化背景、经济水平、社会阶层的居民对于农贸市场的需求也不尽相同，传统的治理手段和治理理念难以应对多元利益主体的诉求。而精细化管理则在引进现代管理技术的同时，通过对治理对象的细微甄别做到对症下药，形成精细化的长效机制，有利于攻克农贸市场管理的“疑难杂症”。 第二，实践中，精细化管理理论在城市治理实践中成绩斐然。近年来，不少地方先后在城市治理体制方面引入精细化思想，以精准管理为目标，以网格化管理、信息化控制、标准化操作和定量化考核手段，探索出城市治理的新模式，如网格化管理模式、数字化城管、云社区等等，城市治理效果显著提升。作为城市治理中的重要一环，农贸市场管理与城市管理问题具有相似性，在理论指导上具有借鉴意义。 2 农贸市场精细化管理的内涵 与传统治理方式相比，农贸市场的精细化管理在沿袭“治理主体由单一到复合、治理手段由传统到现代、治理标准由粗放到精细、治理机制由突击到长效的四大转变”[2]的同时，也彰显出坚持政府治理或服务的公共性特色，这是农贸市场精细化管理等现代政府治理内涵不同于其他领域精细化管理的关键所在。 农贸市场精细化管理的核心在于“精细”一词，精细主要体现在目标、组织、制度和管理四个方面。农贸市场的精细化管理就是以精准领导代替多头管理，以市场的服务者代替管理者，以制度化规范权力、过程和标准，以专业化协作代替物理性合作，引入信息化管理模式对食品安全、购物环境、内部设施等进行管理。 2.1 管理的精准化 小市场，大社会。农贸市场的管理是一个复杂且庞大的工程。精细化管理倡导对管理的每个步骤、每个过程、每个细节做到精准定位，精而不虚，准而不漏，细而不乱，质效兼顾。借鉴工业管理领域对于成本最小化和收益最大化目标的追求，农贸市场精细化管理在考虑到农贸市场服务公共属性的同时，要对具体的管理任务进行肢解，因地制宜，因事施策。 2.2 管理的系统性 精细化管理的目标是实现“1+1>2”的效果，因此必须突破传统治理方式带来的碎片化问题，将农贸市场精细化管理放诸城市治理的高度考量。一是明确主体责任，建立决策、执行和监督的整体管理体系，使权责一致理念在实际管理过程中得以贯彻;二是明确职责划分，主要牵头部门与辅助部门及时进行沟通协商，以清单式职责指导协同治理过程，打通工作中交流合作不畅的环节，化解调度和协调难题。 2.3 管理的标准化 标准化是指政府在为居民提供农贸市场基本公共服务的过程中，为了更好地实现公平、责任、回应性等价值，对于重复性的行为、技术和产品制定具体的操作和管理标准，并通过主管部门批准和颁布，在实践中加以运用，如农贸市场人员配比和硬件设备标准等等。 3 南京市江宁区农贸市场的改造升级举措 江宁区位于南京市区的东南部。自2000年12月江宁“撤县划区”政策落实后，城市化发展十分迅速，外地人口大量涌入，作为城市必不可少的重要配套设施，传统农贸市场的发展成为政府工作关注的重点。2017年，自南京市政协陈庆琳委员《探索“农改超”，规范“菜篮子”》提案被作出专门批示后，经过历时2个月的调研策划、统筹布局，江宁区农贸市场提档升级、精细化管理工作项目正式启动。截至2018年底，江寧区已全部完成对50家农贸市场的改造升级。 3.1 目标精细化 第一，精准市场定位。鉴于农贸市场的服务性，江宁区政府结合市区城乡精细化管理工作要求和江宁区农贸市场发展趋势，将农贸市场的升级改造工作纳入全区“10+1”城乡精细化管理专项任务之中，关注居民的购物消费体验，关注农贸市场便民服务设施为居民提供的幸福感和获得感。 第二，对标调研。目标的精准还在于正确认知，把握与同等性质、同类地区农贸市场管理质效的差距。农贸市场改造过程中，江宁区先后组织赴多地开展对标找差距学习调研活动，学习宁波、南通、无锡、杭州等地的农贸市场管理经验。 第三，一场一策。农贸市场精细化对于目标的管理体现在对特殊性的态度和行动上，农贸市场管理的复杂性正体现在不同农贸市场的差异性上。为尊重农贸市场各自文化特色和品牌特点，江宁区对每个农贸市场提档升级改造方案不作统一要求，即允许农贸市场按照标准要求各自设计改造方案，实行“一场一策”方针。但是，每个改造方案都必须经过区农贸市场专项任务领导小组办公室审核把关，确认符合市场建设标准后方能采用。 3.2 组织精细化 精细化的目标离不开组织的贯彻和落实。为切实推动全区农贸市场的升级改造，形成工作合力，江宁区此次农贸市场提档升级改造工作以政府为主导，成立了以区长为组长，副区长为副组长，10个街道、3个园区、各有关职能部门及国企集团等34个单位为成员的全区农贸市场提档升级、精细化管理工作领导小组，进一步明确各单位的职责，领导小组下设办公室，进行集中办公。同时，各街道（园区）也组建了由相应部门组成的工作领导小组，召开动员大会，落实专人负责，扎实开展辖区内农贸市场提档升级工作。 3.3 制度精细化 制度为管理的规范化、运作的流畅化、程序的条理化提供既定的运行“轨道”，农贸市场的精细化管理更离不开健全的制度。2018年，江宁区农贸市场提档升级、精细化管理领导小组办公室印发《江宁区农贸市场精细化管理工作标准》，例如对于市场人员管理的数量配比规定：市场面积在1000m2以下的，配备管理员、保洁员等累计不少于6名;市场面积超过1000m2的，每超出200m2须增加1名保洁员。同时修订了《江宁区农贸市场精细化管理工作考核办法》，实行星级动态管理和退出淘汰机制，择优选取农贸市场管理队伍，通过专业化、标准化的管理，加强品牌打造，加快形成江宁特色，最终实现全区农贸市场专业化、规范化、精细化、长效化管理。 3.4 管理精细化 管理精细化是农贸市场精细化管理的核心。江宁区政府动员多方力量、多种资源，开辟多种路径促进管理精细化。 3.4.1 精准宣传 一是及时编发农贸市场信息简报。自2017年4月至今，江宁区已编发农贸市场提档升级、精细化管理工作简报16期，主要面向区委区政府主要领导及各街道园区、各部门主要负责人报送，充分宣传报道农贸市场专项任务的最新进展、工作举措和存在问题;二是联系拍摄农贸市场专项任务宣传片。为突出农贸市场提档升级改造项目在实施精细化管理过程中的重要作用，彰显农贸市场民生项目的重要地位，联系第三方拍摄公司，制作江宁区农贸市场提档升级、精细化管理的专项宣传片;三是充分结合多城同创开展宣传教育。江宁区农贸市场精细化管理领导小组办公室注重将文明城市创建、卫生城市创建、食品安全城市创建、放心消费工作等要求，以精细化管理考核为抓手，达到营造浓厚宣传氛围的效果。 3.4.2 政企分工 为提高农贸市场的运作效率和专业化水平，江宁区商务商贸集团和农副物流中心分别成立了市场管理服务公司，分东、西两片参与全区农贸市场提档升级改造和运营管理工作。由政府购买服务，释放农贸市场在市场经济下的活力。 3.4.3 联合督导 作为农贸市场精细化管理的主管部门，江宁区组织市场监管局、商务局、城管局、卫计局、环保局、林业局、物价局、消防大队等相关监管部门，定期组织开展农贸市场精细化管理专项检查。检查组人员将每次检查中发现的农贸市场管理问题，第一时间反馈给市场方，督促市场方抓好各区域的管理，切实做到精细化长效化管理;同时将问题形成负面清单，在检查结束后逐一反馈到各街道、园区，要求街道、园区等责任主体单位，督促市场限期进行整改。 3.4.4 全面考核 江宁区农贸市场精细化管理考核采取明察暗访相结合的方式进行，及时将考核情况通报给各农贸市场和责任街道园区。截至目前，江宁已开展了7次精细化管理考核，农贸市场考核排名将作为年度50万奖励资金发放的唯一依据。农贸市场精细化管理考核的结果，将同样作为区政府对各街道、园区年度考核工作的参照指标之一，直接影响到各街道园区年度综合绩效考核得分（与奖金挂钩）。 3.4 .5专业培训 由于历史原因，大部分的农贸市场仅仅是作为保障民生的社会属性所存在，缺乏真正的经营理念和发展方向的思考，因此急需对管理人员的管理理念进行更新换代。江宁区市场监督管理局作为农贸市场的主要监管部门，按照区政府的要求，每年组织两次市场精细化管理培训，邀请到市管理协会和管理水平较高的市场主办方，对全区农贸市场管理人员进行业务培训。与此同时，江宁区还组织各街道、园区、主城区重点农贸市场，赴宁波市江北区参观当地优乐惠菜市场硬件设施和管理状况，学习宁波超前的设计发展理念和先进的经营管理方法。 4 农贸市场的经验与展望 针对农贸市场管理问题的普遍性、多发性和反复性，结合江宁区精细化治理农贸市场做法的可复制性和易推广性，基于精细化管理理念和主要的三个治理主体，现提出农贸市场治理的参考性建议。 4.1 政府职能转向服务和引导 从公共管理学角度看，农贸市场是典型的准公共产品。对于准公共产品的供给，在理论上应采取政府和市场共同分担的原则。从该理论点出发，结合江宁区农贸市场管理案例，都得到政府参与这一结论：一是明确市场各方管理责任。立足市场精细化管理，明确好相关各方工作职责，要求监管部门切实履行监督检查职能，属地街道切实履行属地管理责任，市场主办方对市场管理问题承担主要责任，市场经营户及市民要配合市场主办方抓好管理;二是建立健全管理制度。政府应结合当地农贸市场管理实际，制定出台配套管理考核办法，设立适当奖励资金用于奖励考核排名靠前的市场，将属地街道的市场管理成绩纳入政府考核体系并给予一定的分数倾斜，促进市场主办方和属地责任单位管理水平的双提升;三是加大市场管理宣传力度。结合传统媒体和新型媒体，对升级改造具有代表性、创新性的市场进行宣传，向市场和社会传播精细化管理理念、实施农贸市场精细化管理等内容，尽快获得社会大众的认可和支持，以利于农贸市场精细化管理顺利组织落实。 4.2 企业发挥主体性和专业性 市场管理企业（市场主办方）是农贸市场精细化管理的主体力量：一是打造专业化运营团队。企业应具备打造品质管理、品牌团队的意识，按照市场面积、经营状况、管理区特点，配备相应数量的管理人员。应对管理员组织开展考核，激励管理员树立工作责任心和集体荣誉感;二是抓好业务的精细化管理。市场日常管理内容涉及较多，主要包含市场卫生保洁、经营户行为规范、食品安全快检、停车管理、市场周边环境保洁。市场管理特點是“每天都是从零开始”，不可能做到“一劳永逸”，需要耗费大量人力、精力去保持场容场貌。借助江宁经验，建议将市场卫生保洁、食品安全快检、经营户行为规范培训等可外包的尽量进行服务外包，让专业的人做专业的事，高效率低成本地实现管理目标;三是自主创新发展思路。企业应积极提升创新管理能力，学习融合他人优秀的管理做法，谋划好发展思路。主要是引入新的设计改造理念、利用大数据实施智慧管理，发挥企业的社会担当精神，主动帮助或兼并一些经营管理不力、效益低下的企业，实现企业间的共同发展。 4.3 社会主体的参与和自治 改善农贸市场经营环境的需求来自于社会，更离不开社会的协同支持：一是形成每月联动互动机制。责任街道创新工作思路，组织社区负责人、居民代表、市场主办方、经营户代表、监管部门人员，定期坐下来交流沟通。主要是听听居民代表对市场管理有无意见建议、主办方在实施精细化管理过程中有无困难、市场经营户在体验精细化管理过程中有无不便，街道、社区及市场监管部门应针对问题积极给予协调解决;二是成立市场管理自治组织。在政府的指导下，当地市场管理公司自发成立市场管理协会或联盟，充分发挥市场自觉、自律、自治作用，并协助政府做好矛盾协调、管理培训、考核评比等工作;三是制定市场管理标准规范。由市场管理幼会牵头，在政府的指导和支持下，征集广大群众意见，紧扣国家有关法律法规精神，结合本地实际，制定出台相应管理标准，在行政区域内统一实施，并结合实际效果，定期对标准进行适当调整。 5 结束语 农贸市场是城市治理中的重要环节，从公共管理的角度来说，它所映射的典型准公共产品治理意义甚至高于其经济意义。在准公共产品或服务的供给过程中，多元主体的精细化治理已成为趋势。换句话说，政府、企业和社会在社会治理中均扮演着重要角色，三者相互增益，不可分割。 结合当前我国准公共产品供给所引发的城市治理问题，本文认为构建精细化的治理范式既是实践之需，也是未来之势。首先，政府是准公共产品供给的“引路人”，尤其在硬件等基础设施建设上。通过公共政策引导有效治理，充分调动企业积极性和主动性，发挥市场经济的优势;通过民意回应满足民众需求，追踪并挖掘民众差异化的真实需求，提高民众幸福感和获得感。其次，企业是准公共产品供给的“主力军”。通过市场化的运行机制，使得民众的准公共产品需求在供给成本最小化的同时，得到最大程度的满足。最后，社会是准公共产品供给的“发言人”。社会中广大民众是既是准公共产品的消费者，按照新公共治理理念，民众又是公共产品的合作生产者网，在产品供给中最有发言权。民众在公共服务中的需求表达和生产参与是社会治理向更好方向发展的有利推手。 参考文献： [1]毕娟，顾清.论城市精细化管理的制度体系[J].行政管理改革，2018（6）：38-42. [2]汤文仙.精细化管理视角下的城市治理理论构建与探索[J].新视野，2018（6）：74-80. [3]Osborne，S.（2010）.The New PublicGovernance？London：Rontledge. [4]竺乾威.新公共治理：新的治理模式？[J].中国行政管理，2016（7）：132-139. 注释：①主流官方新闻网站选自2018年上半年中央主要新闻网站综合传播力榜前三甲——人民网、新华网和央视网。 ②以“农贸市场”为关键词，搜索标题中含有农贸市场的报道，剔除标题和内容重复的报道，共计364篇，其中人民网35篇，新华网291篇，央视网38篇。 |
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