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被征地农民程序性权利保障与满意度研究

范文

袁虞欣张钰琦阚瑶川

摘要：从被征地农民程序性权利保障的视角研究征地制度改革，将程序性权利划为5类，采用有序多分类Logit模型检验征地过程中程序性权利的保障水平对农民满意度的影响。研究结果表明，知情权和平等对待权能显著提高满意度;表达权和监督权对满意度提高的影响不显著;年龄越大的农民对征地结果越满意。

关键词：征地制度改革;程序性权利;满意度;Logit模型

中图分类号：F301.1 文献标识码：A

0引言

土地征收作为农村土地向城市土地转变的合法渠道，是新时期中国工业化、城镇化进程的重要支撑，然而政府大规模的征地是否符合公共利益、补偿模式是否合理、征地程序是否规范等诸多问题，容易引发社会舆情危机乃至直接的征地冲突，增加了经济社会发展的不稳定性。征地制度改革已成为我国城乡土地制度改革的重中之重。

为高质量完成征地工作，保障被征地农民合法的程序性权利是深化征地制度改革不可回避的关键内容。《土地管理法（修正案）》中提出市、县人民政府在征地公告之后，要听取被征地农民的意见，必要时做社会稳定风险评估。2019年6月自然资源部发布的《农村土地征收基层政务公开标准指引》目的是确保被征地农民能够高效便捷地获取征地信息，可见政府对农民程序性权利的重视。对于程序公正而言，程序性权利的保障也能为农民尊严的维护、满意度的提升和征地本身的正当性提供根本的保障。

以“民众为中心”的公共管理要求走出政府中心主义的治理逻辑嘲，因此不能简单地将程序性权利保障水平与农民满意度的提升划等号。那么，知情权等程序性权利保障水平的提高是否真的能提升农民满意度，它们的绩效又如何？其背后的逻辑又是什么？还有别的因素与农民满意度关联吗？基于此，本研究通过构建程序性权利的指标体系，用有序多分类Logit模型对程序性权利与被征地农民满意度的关联性进行理论探讨和实证检验，揭示被征地农民行为的动机和特征，为更好地服务于乡村振兴，深化征地制度改革提供理论和政策上的参考。

1变量选择与模型构建

1.1解释变量、被解释变量的选择

解释变量是程序性权利，知情权、参与权、表达权和监督权是其基本组成部分，此外，为了充分体现被征地农民在征地过程中的主体地位，我们增加了平等对待权，这样对征地问题研究来说更细致全面。还有被征地农民的个体特征，如年龄、文化程度、是否为村干部身份、家庭人均年收入等也会影响其对征地的态度，故将农民个体特征引入作为控制变量。被解释变量为被征地农民对整个征地过程的满意度，实际上反映了被征地农民在政府主导的征地过程中的体验感与舒适度。

1.2模型的构建与赋值

本研究选择有序多分类logit模型检验因果关系，采用SPSS 19.0软件进行数据处理，自变量是5类程序性权利、年龄、文化程度、是否为村干部和家庭人均年收入，因变量为满意度。结合目前征地的批前、批中、批后程序，建立程序性权利保障水平测度体系，将5类程序性权利进一步分解为17个指标，通过层次分析法计算出各项指标的权重，并通过标准化赋值将其量化，指标和赋值规则见表1。在此基础上进行加权求和计算，得到5类程序性权利各自的评价分值。年龄和家庭人均年收入是连续变量，是否为村干部用1或0赋值，文化程度按无学历、小学、初中、高中或中专、大专以上分别赋值为0.2、0.4、0.6、0.8、1.0，满意度在此是一个有序排列的多分类变量，赋值如下：非常不满意为0.2，比较不满意为0.4，一般为0.6，比较满意为0.8，非常满意为1.O。程序性权利指标和赋值规则，见表1。

2数据来源与变量描述

2.1数据来源

本研究于2018年6月，综合考虑交通距离、征地规模和经济发展水平等相关因素，采取访问式问卷法和深度访谈法结合的方式，从南京市多个区的征地拆迁安置房中按照随机抽样原则对被征地农民进行调研。本次调研发放问卷72份，有效69份，有效率98.6%，收集到来自建邺区、栖霞区、秦淮区、雨花台区问卷各17、17、15、20份，共涉及26个村。

2.2变量描述与分析

2.2.1被征地农民基本信息

调查对象被征地的年份大多数为2003年，达到52份，占全部样本的75.36%，其余2013年为8份，2007年4份，1997、2001、2002、2004、2008各1份，尽管征地年份较早，但被调查农民依旧能对当时的征地作出感知与评价。被调查农民的基本信息，见表2。

2.2.2被征地农民满意度情况

非常不满意的占49.27%，比较不满意的占18.84%，一般满意的占21.74%，比较满意的占7.25%，非常满意的占2.90%，平均满意度水平为0.3913，接近于较不满意（0.4）的水平，满意度水平较低与2003年及以前国家征地制度尚未健全、政策保障尚不完备有关。

2.2.3被征地农民程序性权利保障情况

统计结果显示，各项权利的加权平均保障水平为知情权0.3533，参与权0.2043，表达权0.1913，监督权0.4182，平等对待权0.2609。参与权、表达权和平等对待权保障情况较差，监督权、知情权保障情况稍好，但均低于理论均值，表明整体上农民的程序性权利保障程度较低，尤其是2003年之前程序性权利保障水平明显低于其它年份，当时征地区片综合地价标准还未实施，征地补偿方式以按一定标准的安置补助费货币补偿为主，许多农民反映并未得到土地补偿费，由于民主协商、公平谈判制度的缺位，被征地农民很难有效实际参与到征地的过程之中，只能被动接受征地结果。当然农民实际上也不缺乏事后救济的渠道，但是对利益诉求结果的预期较低，当权益受损时往往成為沉默的大多数。从征地前工作准备上来看，村集体没有及时向全体农民转达征地信息，两公告一登记制度浮于表面，而受文化水平所限，农民也不太了解法律法规。除此之外，村干部显然在补偿款分配中处于有利地位，存在一定的寻租现象，农民征地补偿款受到克扣，实际拿到的补偿金一少再少。调查也发现，大多数被征地农民支持国家的征地政策，他们不满意的更多是政策的执行性偏差，他们也希望政府的征地工作能更加注重公平和民主，维护农民的合法权益。

3研究结果与分析

3.1回归结果

从平行线检验的结果上来看，P值为0.426，表明可采用上述模型进行有序多分类Logit的回归分析。从模型的拟合信息上看，P值小于0.01，并且从模型的拟合优度检验看，受访地区样本模型的Cox&SnellR Square与Nagelkerke R Square值分别是0.425和0.460，可见模型的整体拟合效果较好。有序多分类Logit回归模型检验结果，见表3。

3.2结果分析

3.2.1知情權

知情权（X1）在95%的置信水平下通过了显著性检验，且对满意度产生正向影响，这充分说明了知情权在程序性权利保障中的重要地位。知情权是其他权利得到保障的重要前提和基础，是农民可以及时充分地了解征地有关信息，保证农民和政府、农民和开发商之间的信息对称的权利，如果被征地农民对土地征收的相关法律法规和征地过程中依法享有的权利知之甚少，就会使政府的征地行为失去最有力、最广泛的监督，这也是导致他们权益受损、利益诉求不能得到充分表达的关键。因此，对农民知情权加以保护，能够拉近农民与征收主体问的距离，在最大程度上表达自己的利益诉求，维护自身土地权益，有效预防农村集体土地中的群体性、暴力性事件。在做法上，主动、积极地公开基层政务，创新重大信息公开渠道，提高信息的扩散力和透明度，能够在一定程度上增强政府公信力，推进征迁工作。

3.2.2表达权

没有通过显著性检验。《土地管理法》第四十八条规定，有关人民政府应当听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。表达权不仅是村庄自治不可或缺的内容，也是保障农民权益的重要途径。但实际上，产权主体的模糊性导致被征地农民无法以独立权利主体身份与基层政府面对面地就征地范围，征地补偿等关键环节进行协商谈判，能够进行谈判的是“代表农民利益”的村干部，由于被征地农民没有得到平等的谈判地位，再多的谈判能力和谈判意识也无济于事，造成表达权对满意度提升的作用不明显。对于这种情况，有序推进市场化补偿机制，在征地的各个阶段尤其是安置补偿阶段建立公开谈判协商环节，能为农民多元化补偿诉求提供支持，改善农民在征地中处于极端不平等地位的现象。

3.2.3参与权

没有通过显著性检验。参与权强调农民有权参与政府的征地过程，并在征地的各个环节发表自己的意见。当时农民参与主要渠道是征地告知后的村民代表大会和听证会。然而，村民代表大会的与会者是村干部以及村干部指定的村民，并不能有效代表大多数被征地农民，会议也只留于形式，缺乏实质性内容。听证会中农民的参与度也不高，一方面由于农民法制文化素质较低，另一方面是农民只能被动接受政府的征地及补偿方案，期待本身就不高，这样的听证会，称不上一种有效的参与途径。未来除了要拓宽农民各种参与渠道，改善民主会议中的不实作风外，还要激发被征地农民的主人翁精神，提高产权意识，让农民手中的土地承包经营权证和不动产权证发挥应有功能。

3.2.4监督权

没有通过显著性检验。《土地管理法》第四十九条规定，被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。监督权主要包括批评权、建议权、申诉权、控告权和检举权五项内容，为了行使监督权，集体成员还应当享有其他权利，如查阅账簿、咨询等权利。然而在土地征收过程中，政府集土地征收者、土地交易一方、土地争议裁决者等多种职能于一身，监督的有效性难以保证，导致存在较大寻租空间，不能保证征地的公正性，满意度难以通过监督的渠道得到显著提高。在此时，司法公正成了事后救济的最后一道保障，可以探索成立征地仲裁庭，就征地目的是否符合公共利益、征地补偿是否公正合理进行多方仲裁，实现公共管理向公共治理的转变。

3.2.5平等对待权

平等对待权（x5）在99%的置信水平下通过了显著性检验，且对满意度产生正向影响。平等权作为公民的一项基本权利，应当始终贯穿于土地征收的全过程。法律规定农村土地归集体所有，但这个集体的概念往往是模糊的，这导致一小部分人实际代表了集体的意志，村委会、村民小组甚至个别村干部往往以各种名目层层截留土地征收补偿费。村委会应当是农村的自治机构，不是县政府的下派机构，村干部的本质还是农民，在诉求表达、补偿分配问题上能做到不差别对待，被征地农民就会减少对村干部以权谋私的疑虑，对政策执行主体更加信任，对征地结果的异议也越小。将一批事项交由村民决定，还政于民，实现村庄的高度自治，才能更大发挥出农民的主观能动性，才能为处理征地问题提供精神动力。

3.2.6年龄

年龄（x6）在95%的置信水平下通过了显著性检验，且对满意度产生正向影响。农民的年龄越大，社会经历更加丰富，对于征地政策的感知更加深刻，征地制度不完备时他们对征地的各项预期可能较低，但见证了政府对征地问题持续性的改革，能更深刻地感受到征地补偿标准不断提高，程序也不断完整规范，对于今后的征地改革充满更多的期望。而年纪较轻的农民对这种变化不一定敏感，由于面临着失地后更高的生活成本和生存压力，满意度就可能一直维持在较低的水平。

3.2.7文化程度、是否为村干部和家庭人均年收入

文化程度、是否为村干部和家庭人均年收入均没有通过显著性检验。文化程度越高的农民理解和沟通能力都较好，但由于本身不平等的地位和表达渠道的受阻，并不会得到一个好的结果。村干部实际获得的补偿款可能高于一般农民，但是受到程序不公正的影响，比如强征也无能为力，也可能面临着来自村民们的质疑和压力，因此满意程度改善得不那么明显。调研发现，人均年收入低的家庭满意度普遍较低，人均年收入高的家庭中原本对征地过程预期高的表现出明显不满意，预期低的较满意。

4结论与总结

本文以南京市被征地农民为调查对象，研究征地过程中农民程序性权利的保障对满意度的影响。研究结论是知情权和平等对待权以及个体特征中年龄的因素对农民征地过程中的满意度具有显著的正向影响，表达权、参与权和监督权对满意度的影响不显著，文化程度、是否为村干部以及家庭人均年收入同样对满意度影响不显著。

过去几十年的征地过程是重效率轻公平的，我们过多地关注征地的配置效率而忽视了对被征地农民的权益保障。保障被征地农民程序性权利能够促进社会公平，维护经济社会稳定，知情权的保障能够使农民在最大程度上表达自己的利益诉求，减少不理性行为的发生，平等对待权的保障能够提高农民对权威的信任，让农民感受到公平的价值，为村庄自治提供契机，表达权、参与权和监督权虽然不乏有效落实的手段，但由于地位不对等、农民积极性不高等原因未能发挥出应有的政策效果。事实上，各项程序性权利都是维护农民权益必不可少的部分，未来的征地制度改革应该以民众需求为导向，以农民满意度为参照，对征地全过程进行规范，做出重大体制机制创新。

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