| 标题 | 经济发达地区解决相对贫困问题的对策建议 |
| 范文 | 尤杰舜 刘子锋 陈怡晴 苏贝克 刘飞翔 摘 要：【目的/意义】2020年是脱贫攻坚的收官之年，我国贫困人口问题已由绝对贫困转为相对贫困问题。通过以分析晋江市在治理相对贫困中采取的措施及其存在的问题，探索更高效的治理相对贫困问题手段，为其他经济发达地区提供借鉴。【方法/过程】以晋江市为研究对象，运用文献法、案例分析法等研究方法，研究分析晋江市在治理相对贫困问题中的取得成效和存在的问题。【结果/结论】结果显示晋江市在脱贫成效、扶贫机制、产业扶贫等方面取得一定的成效，但也存在基层干部松懈、贫困户参与程度不足、一户多残、帮扶成效参差不齐等问题。基于此分析提出科学制定相对贫困标准、提升医疗保障深度、促进就业、完善收入分配制度以及探索融合机制等对策建议。 关键词：经济发达;地区;扶贫;贫困户;机制 中图分类号：F327文献标志码：A文章编号：1637-5617（2021）01-0068-06 Countermeasures and Suggestions on the Long-term Mechanism for Solving Relative Poverty in Economically Developed Areas—Taking Jinjiang City as an Example YOU jie-shun， LIU zi-feng， CHEN yi-qing， SU bei-ke， LIU Fei-xiang （College of economics， Fujian Agriculture and Forestry University，Fuzhou，Fujian 350002 China） Abstract： 【Purpose/Significance】2020 is the final year of poverty alleviation， and the problem of my country's poor population has turned from absolute poverty to relative poverty. By analyzing the measures taken by Jinjiang City in the treatment of relative poverty and the existing problems， it explores more efficient means of treatment of relative poverty， and provides reference for other economically developed regions.【Methods/Processes】This article takes Jinjiang City as the research object and uses literature method， case analysis method and other research methods to study and analyze Jinjiang City's achievements and existing problems in the treatment of relative poverty.【Results/Conclusions】The results show that Jinjiang City has achieved certain results in poverty alleviation， poverty alleviation mechanisms， and industrial poverty alleviation， but there are also lax grass-roots cadres， insufficient participation of poor households， multiple disabilities in one household， and uneven assistance effects problem. Based on this analysis， countermeasures and suggestions such as scientifically formulating relative poverty standards， increasing the depth of medical security， promoting employment， improving the income distribution system， and exploring integration mechanisms are put forward. Key words： economically developed; region; poverty alleviation; poor households; mechanism 党的十九届四中全会提出：“坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制。”[1]随着中国的快速发展，我国已經在扶贫工作上取得了巨大成效。随着2020年的到来，我国贫困人口问题已经由绝对贫困转变为相对贫困。扶贫是一项长期性的任务，今年我国已经历史性地解决绝对贫困问题，但这并不意味着扶贫工作就此结束，如何保证脱贫工作持续稳步发展，永不返贫应成为今后关注的重点问题。鲁成[2]认为解决相对贫困问题应该从发展特色产业、激发贫困户内生动力、完善农村社会保障机制等方面着手。郝聪聪[3]认为解决相对贫困问题应该通过建立相对贫困量化识别机制、农村可持续发展支撑机制以及相对贫困代际传递阻断机制等。李斌[4]认为相对贫困问题具有动态性、长期性、复杂性的特点，要通过建立政府、社会、市场三方协同机制、健全解决相对贫困的多要素支撑机制、探索乡村振兴和相对贫困融合机制等方面来构建解决相对贫困的长效机制。吕方[5]认为解决相对贫困问题应该从提高市场经济效力、加强社会力量的参与、推进生产和提高就业等方面入手。但过往的文献在分析解决相对贫困问题的对策上，多数是以全国作为研究范围，提出的对策建议针对性并不强。由于中国各区域的经济发展存在明显的差异性，这种差异性导致全国在治理相对贫困问题上所制定的标准无法实现统一，本文以晋江市为研究对象，通过分析晋江市的自身特点以及其在解决相对贫困问题上的现状，对晋江市在解决相对贫困过程中所产生的问题进行思考，继而针对性地提出经济发达地区解决相对贫困问题的对策建议。本研究数据来源于“晋江市脱贫攻坚调研评估报告”这一课题。 1 晋江市相对贫困人口概况 晋江市相对贫困人口是指家庭年人均纯收入低于8640元（2020年低保标准）的非低保户。晋江市辖6个街道、13个镇。相对贫困人口分布情况为：灵源街道27户、永和镇22户、梅岭街道4户、西园街道1户、罗山街道11户、西滨镇3户、安海镇36户、陈埭镇28户、英林镇10户、龙湖镇10户、内坑镇26户、深沪镇29户、新塘街道8户、池店镇2户、磁灶镇8户、紫帽镇3户以及金井镇18户，共有246户贫困人口。从总体分布情况上看，主要是孤寡老人、残疾人、长期患慢性病以及患大病等“无业可扶、无力脱贫”的贫困人口及部分教育文化水平低、缺乏技能的贫困群众[6]。致贫原因主要包括因病、因残、缺乏劳动力、老弱病残多、自主造血能力差等。由此可见经济发达地区越容易发生相对贫困问题，因而越要重视扶贫开发工作，将扶贫切实落实到每一个人，切实把扶贫工作做成一个有温度的、能够温暖人心的项目。 2 晋江市解决相对贫困问题的举措 晋江市全市上下以党的十九大精神为引领，认真贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，按照新时期将乡村振兴与脱贫攻坚工作有机结合的新部署和新要求，实施独具特色的“四帮四扶”工程，逐渐形成“六位一体”帮扶网络，依托强大的经济社会发展基础，在就医、就学、就业和危房改造建设等方面，形成“多帮一”的帮扶机制，坚定不移地把脱贫攻坚工作作为重大任务来精准施策、精准推进、精准落实，走出一条颇具特色的精准脱贫务实之路，帮助全市246户相对贫困户在2020年有序脱贫。 2.1 脱贫成效显著，保障措施有力 晋江全市无低于国定、省定标准的贫困人口，现有精准识别市定标准建档立卡贫困户246户，均已建立市镇村三级管理档案，实现“一户一卡一册”，并且对这246户贫困户进行致贫原因的进一步分析后发现，其致贫及返贫的根源在于因病、因残、缺乏劳动力等情况。基于此，通过制定各项措施持续推进，让切实脱贫得到有力保障。（1）教育帮扶方面，注重“扶贫扶智”相结合，激发群众内生动力，强调阻断贫困代际传递，2019年给予113名贫困学生27.9万元补助，开展精准扶贫助学行动，关工委、总工会等开展金秋助学奖励，教育扶贫得到有效巩固，因经济而无法入学的现象成为历史。（2）就业帮扶方面，搭建供需平台，开展技能培训，引导就业创业，截至2019年底共举办16场家政服务供需对接会，共帮助43人就业，51人创业，就业创业帮扶路径有所拓宽，就业面更加广泛，对接更加精准;创新金融产品，加大对“三农”及扶贫工作的金融支持，为贫困户提供助学贷款、贫困户保险、“光伏贷”等金融扶贫服务，晋江市扶贫办统一为全市246户建档立卡贫困户购买商业保险，有效地发挥了农村金融的帮扶作用，提升农村金融领域的帮扶力度。（3）医疗保障方面，组建“家庭医生服务团队”，挂钩贫困户，做好精准扶贫与城乡低保、“四帮四扶”衔接工作。同时，通过制定《晋江市关于建立防返贫控新贫稳脱贫长效机制的若干措施》，着力解决脱贫户易返贫的问题，坚持“脱贫”和防范“返贫”两手抓。 2.2 创新帮扶模式，完善扶贫机制 出台多份市级文件，明确市扶贫办、领导小组成员单位、各镇（街道）、村（社区）等各级职责任务，进一步落实主体责任，成立扶贫工作专项小组、督导组，抽调2名科级干部、6名工作人员;建立健全市镇村三级书记一起抓扶贫的工作格局，实现“六位一体”帮扶机制，制作结对帮扶联系卡，多渠道宣传精准扶贫慈善救济的事例、人物，弘扬社会正能量，并完成了与全国统一扶贫资金在线监管系统的对接，将各级各类扶贫资金的预算下达纳入扶贫资金在线监管系统管理，及时做好与国库支付系统对接;强化监督完善机制，对全市扶贫资金动态监管、资金使用、公告公示等作出了明确要求，建立专项扶贫项目全过程监管制度，扶贫项目进行过程中自查自纠，健全全市扶贫领域监督检查联合工作机制，多部門密切配合，防止扶贫领域重复多头检查等问题[7];此外，组织对全市各级干部的扶贫工作业务进行培训，增强帮扶能力，探索“政府+企业+社会爱心人士+帮扶对象”的结对帮扶合作模式，建立健全信息数据共享机制，健全完善扶贫领域监督检查。 2.3 增强产业带动力，挖掘社会资源 晋江市始终贯彻均衡发展理念，积极破解“富镇有穷村，富村有穷户”的发展困境，积极组织开展“五个一批”工程，大力开展“一村一业”“一村一品”，促进一二三产业融合，提供“一户一培训，一户一就业”，创建就业帮扶信息库，精准对接贫困户与就业岗位，带动贫困户发展就业;推进城乡低保与建档立卡贫困户认定、动态管理等方面的有效衔接;营造良好舆论氛围，利用新媒体平台以及在晋江电视台、晋江经济报社开设宣传专栏等，广泛宣传全市扶贫领域的先进人物和典型案例，借助镇级慈善总会、萧清江扶贫专项基金等，拓宽帮扶渠道;发动全社会力量开展扶贫帮困活动，让企业及商会在扶贫上充分发挥自身优势和能力，政府积极引导各类社会团体到村、到户开展精准扶贫活动，有效帮助每一位贫困户切实实现脱贫;发动社会力量，介绍困难群众到辖区内的企业工作或依托周边产业成立贫困户家庭小作坊、进行小手工制作等;团市委推动青商会开展“暖冬行动”“青商1对1结对帮扶”等活动，构建“基层团委+青年志愿者”的慰问走访队伍。以上措施充分发挥了社会救助、慈善救助在扶贫中的作用[8]。 3 晋江市扶贫工作存在的问题 3.1 脱贫攻坚尚未收官，基层干部意识松懈 尽管晋江市划定的相对贫困群体总量小，但是脱贫户返贫的风险仍然存在，对于贫困户脱贫后的动态监测以及边缘户的帮扶任务依旧不能松懈。2020年是打赢脱贫攻坚战的收官之年，因此扶贫的意识还不能够放松。2019年，晋江市停止发放救助金，但却没有跟进更精细到位的“绣花针”织补巩固措施。一方面，部分乡镇在扶贫工作上仍然高度重视，对过去一年的扶贫工作进行深刻总结，发现不足并及时改正。同时对脱贫户实行动态监测，对后扶贫时代巩固扶贫成效的可持续问题有着清晰认识和敬畏之心。另一方面也有部分乡镇（街道）已是持着“刀枪入库马放南山”的收尾心态，基本只保留备查状态，没有主动将工作前置，对原有的问题清单整改不够彻底，忽视脱贫质量和成色，忽视了脱贫作为“补短板”的重要民生工程，脱贫之后仍需长期巩固的现实状况。 3.2 政府“保姆式”扶贫，贫困户参与程度不足 晋江市基层干部为了尽快达成扶贫成效，充当了贫困户的“保姆”，在开展扶贫工作的过程中直接为贫困群众提供各项保障性措施，采取“大包揽”的行为，没有切实通过一些有效方法激发贫困户的自身动力。这种行为直接导致在实际的扶贫工作中，变成一种自上而下、单向度的政府行为，贫困群众的主观能动性和发展决策权没有得到足够的重视和挖掘，导致贫困户一遇到什么困难都想着依赖政府，患上了“软骨症”。2020年晋江市246户贫困户中有192户是依靠社会兜底脱贫的，占总数的78.04%。这一情况反映出不少贫困户对于依靠自身努力摆脱贫困的积极性不高，认知上存在着误区，容易“安贫乐道”，对贫困生活环境产生麻木感，不愿意依靠自身努力，摆脱贫困。许多贫困户自身动力不足，认为贫困理所应当得到各种途径的救助，坐等各项帮扶资金来增加收入，久而久之便产生依赖心理，认为扶贫只是政府的工作[9]，和自身利益关系不大，不能解决实际问题等。但扶贫的持续发展是需要多方力量参与的，贫困户主体意识的缺位严重影响了扶贫工作的成效。 3.3 一户多残，家庭成员健康问题突出 因病致贫、因病返贫一直是全球贫困治理面临的主要难题之一。勇闯“深水区”、啃下“硬骨头”也成为了脱贫攻坚的重点。如何因病施策，制定出有效的帮扶措施是需要在长期实践中不断摸索总结的，不可能毕其功于一役。 从总体分布上看，主要是孤寡老人、残疾人、长期患慢性病、患大病等“无业可扶、无力脱贫”的贫困人口及部分教育文化水平低、缺乏技能的贫困群众[5]。对晋江市贫困户信息进行深入分析后发现，246户712人中，因病致贫的有154户，占贫困户总数的62.60%;因残致贫的有111户，占贫困户总数的45.12%。因病因残致贫的家庭中，身患重大疾病、慢性疾病、精神残障等疾病的总人数达212人，占相对贫困帮扶对象总人数的29.78%;家庭中有精神疾病患者的更是高达77户，占相对贫困帮扶对象的31.30%。精神疾病难以根治，甚至病情还可能持续恶化，这就导致了患者丧失工作能力和就业机会，而且这类疾病还有极大的遗传概率。但大多数精神病患者仍然会选择孕育后代，导致很多孩子一出生便患有精神疾病，既给家庭带来长期的看护负担，又容易造成残疾儿童失学的状况，迫使该家庭面临长期托养照料的迫切需求，一户多残、以老养残的问题变得尤为突出。因此健康扶贫政策的有效实施对基层政府的治理能力提出了更高的要求。 3.4 帮扶责任人责任感不强，帮扶成效参差不齐 帮扶工作在扶贫过程中起着关键性作用，帮扶成效的好坏也直接影响着整体扶贫工作的好坏。但实际上，部分帮扶人员并不是主动承担这个帮扶工作，而是由于政府的工作安排不得不去完成这项任务，因此他们在完成帮扶工作时并不具备强大的责任感，来切实帮助贫困户解决实际困难。而帮扶工作的核心要义就在于通过帮助来真正解决贫困户的困难。2018年，晋江市贫困户对于帮扶责任人工作满意度达到100%的乡镇（或街道）一共有7个，但在2019年的数据显示中，贫困户对于帮扶责任人工作满意度达到100%的乡镇（或街道）则减少为4个。该数据的下降反映出帮扶责任人责任意识不足，他们在实际工作中只是流于形式，简要帮助贫困户，并没有切实为贫困户解决实际问题。帮扶责任人在平时的帮扶中只是简单地为贫困户送去财、米、油、盐等生活物品，并没有通过真正的帮扶措施，激发贫困户自身的动力，这在一定程度上导致贫困户产生了“靠着墙根晒太阳，等着别人送小康”的心理[10]。 4 经济发达地区解决相对贫困问题的对策建议 2020年后的減贫战略由重点解决绝对贫困向解决相对贫困转变，由集中作战向常态推进转变。不同于解决绝对贫困问题，缓解相对贫困问题是一个长期性的任务，需要分阶段进行。作为经济发达地区，要主动前置站位。一方面研究加强解决相对贫困的顶层设计，建立解决相对贫困的长效机制，以可持续发展的理念[11]，联合多部门开展制定低收入边缘群体划分依据，确定农村相对贫困新的测定标准，并加快部署落实，解决各类群体条块分割的管理问题，推动减贫战略和工作体系平稳转型;另一方面，研究制定“摘帽不摘责任，摘帽不摘政策，摘帽不摘帮扶，摘帽不摘监督”的实现路径[12]，将相对扶贫开发纳入乡村振兴战略统筹安排和顶层设计，继续调动基层干部扶贫开发和乡村建设的积极性。现阶段解决相对贫困应从以下五个方面着手： 4.1 精准识别相对贫困人口，科学制定相对贫困标准 做好相对贫困人口的识别工作，对于不符合条件的应及时剔除，遗漏的应及时纳入。确定相对贫困人口规模的基础和关键在于科学制定出相对贫困的标准。如晋江市扶贫办通过对家庭年人均纯收入稳定达到最新低保标准8640元以上、且实现“两不愁三保障”的贫困人口进行剔除，同时也及时将没有达到标准的人员纳入。科学制定相对贫困标准与建立解决相对贫困长效机制密不可分，二者相辅相成。相对贫困与绝对贫困的分布范围和特性有着明显的差异性，相对贫困不仅分布范围更广，而且具有更加明显的隐蔽性、复杂性和动态性。因此制定科学动态的相对贫困标准，一是要充分考虑各地区的经济社会发展水平，由于我国目前地区之前经济发展存在不平衡性，这就决定了各地区只能够根据自身经济发展的现状科学制定相对贫困标准，并且应该保留一定的弹性区间。鉴于我国目前正处于“绝对贫困”向“相对贫困”转型的历史阶段，通过调查和研究发现，现阶段相对贫困人口的特征很大一部分延续了绝对贫困人口的脆弱和返贫的特征。这就要求我们在制定相对贫困标准时要结合实际，全局统筹，做好绝对贫困到相对贫困的转变，不能够毕其功于一役，仓促而行。二是要充分考虑到相对贫困的复杂性特征，制定的标准要涉及到多方面问题，包括教育、医疗、住房等方面。同时又要考虑到新标准应具有较高的可操作性，方便实施运行。 4.2 提升医疗保障深度，完善健康扶贫的长效机制 第一，加大财政支出，将所有相对贫困人口加入城乡医疗保险中，应保尽保，完善健康扶贫的长效机制。创新医疗保障体系，在现行的农村医疗保障体系中新增疾病预防体系，对居民加强健康、卫生、营养等方面的教育和预防措施，把部分财政资金转移到预防体系中来，充分发挥未病先治的优势，促进贫困医疗帮扶模式由“疾病治疗”向“疾病预防”转变。第二，可以通过打造精神健康救助中心，政府通过购买服务的形式，整合现有资源，以相关专业医疗机构和地区的社工组织为依托，广泛组织动员社会工作和志愿服务力量，加入到精神健康救助中心帮助患者。同时可以通过聘请专家对患有精神疾病的贫困人员进行治疗，对于治疗效果显著的贫困人员则在救助中心为其安排有偿劳动，帮助其建立自信心，融入社会，保障脱贫的成效性。这种“以预防、治疗、康复、就业，从而实现脱贫”的工作思路，改变了传统的帮扶形式，有助于加强脱贫的稳定性。第三，对于特殊病残贫困人群进行精细化分类施策，如将残疾人与长期患病者、精神残疾者与其他残疾者、长期慢性病患者与其他疾病患者进行区分，精准施治。政府应加紧制定相关的“惠残”政策，并且及时有效地让措施落地实施，惠及每一位患者。通过制定特色的帮扶机制，让精神疾病患者、慢性病病人、重度残疾人，能够感受到扶贫的温度，深化健康扶贫。第四，聚焦难点，充分利用现有资源，将重度残疾人以及彻底失去劳动能力的贫困人员进行集中的托养照顾工作。这一举措有利于缓解贫困重残家庭的压力，降低家庭照料护理支出成本，释放家庭劳动力，改善其生活质量。同时，加大宣导，通过树立贫困户和贫困残疾人脱贫的典型事迹，如晋江市农业农村局对脱贫典型事迹，通过媒体进行报道，为其他贫困户树立典范，以此激励贫困残疾人及其亲属自主脱贫的内生动力。最终搬掉“因病因残致贫”这块脱贫攻坚路上的“绊脚石”，打通健康扶贫的“最后一公里”。 4.3 充分调动社会资源，建立扶志立业机制 缓解相对贫困的关键因素之一就是帮助就业，让贫困户依靠自己双手摆脱贫困，稳定脱贫。习近平总书记指出：“一人就业，全家脱贫，增加就业是最有效最直接的脱贫方式，长期坚持还可以有效解决贫困代际传递问题。”[13]政府要充分调动现有资源，建立扶志立业机制：第一，要激发贫困人口的就业意愿，只有贫困人口发挥自身的能动性，才能从根本上摆脱贫困，扶贫必先扶志。同时要让贫困人口树立正确的就业观念，民政部门要定期对贫困人员开展就业宣传，帮助他们了解就业带来的益处，杜绝其产生“等、靠、要”的思想。第二，要提升贫困人口的就业能力，政府要多部门协同合作，科技部门要联合民政部门对贫困人口开展相关的就业培训，制定适合的培训计划，帮助贫困人口提高自身技术水平以适应岗位需要。这样才有利于提升贫困人口的内生发展能力，摆脱贫困。第三，政府要充分调动社会资源，为贫困人口提供充足的就业机会。提升就业机会的前提就要大力发展经济，促进中小企业的发展，不断扩大企业规模，提供更多的就业岗位。对于家里有残疾人员需要照顾的贫困人口则应加大力度提供社区就业岗位，方便其在工作的同时能够兼顾家庭。第四，要积极为贫困人口营造一个良好的就业环境。通过构建城乡一体的劳动力市场和就业服务体系，保障贫困户在就业中的合法权益。政府通过在村、居委会组建就业咨询、就业援助组织为贫困户提供扶持措施，积极为贫困人口创造平等、公平的就业环境。 4.4 完善收入分配制度，缓解相对贫困 绝对贫困与相对贫困是两个不同的概念，绝对贫困强调的是劳动所得不能够维持基本的生活，而相对贫困强调的则是收入除了生存之外无法满足其他生活条件，是一个“相对”概念。绝对贫困的衡量标准是采用收入的某一固定值，而相对贫困则是更加关注贫困的人口收入与社会其他收入的对比，是一个动态的衡量标准。近年来，我国经济飞速发展，社会总财富不断提高，社会总体收入水平稳步提升，但是总体收入水平的提升只能够有效降低绝对贫困人口数量，并不能降低相对贫困人口数量。因此，有效降低相对贫困人口数量的关键在于不仅要提高贫困人口的收入水平，更重要的是提升其在社会人口收入中的相对地位，这一关键因素取决于我国实行的收入分配制度。现阶段我国处于不平衡不充分的发展阶段，由此导致我国的收入分配制度不均衡。所以建立解决相对贫困问题的重点应在于完善收入分配机制[14]。第一，要完善初次分配制度，建立合理有序的初次分配机制。政府要发挥自身的管理职能，通过出台相关法律法规，保障底层劳动人民的合法权益，对于故意压低底层人员的劳动报酬和拖欠农民工工资的现象给予禁止和相应的处罚，从而促进劳动人民的收入跟随经济发展实现稳步提升。第二，要完善再分配制度，提升再分配制度的调节能力。政府要充分发挥自身的主导作用，通过完善再分配制度，加大对贫困群体的转移支付力度，以此缩小贫困人员与国民收入的差距水平，缓解相对贫困的现实状况。 4.5 探索融合机制，将“高质量脱贫”与建立解决相对贫困长效机制有效衔接 探索融合机制和实现路径，以缩小贫富差距和城乡差距为目标，以多方主体共同参与治理为动力，推动“高质量脱贫”与建立解决相对贫困长效机制的有效衔接。扶贫开发始终关系民生，它与政府的执政能力、经济发展有着密切的联系。我国初期的扶贫对象主要是根据家庭收入这一单项指标，扶贫模式主要是事后救助和帮扶。进入精准扶贫时期，国家提出了“两不愁三保障”的扶贫战略，以“五个一批”和“六个精准”为战略方针[15]，为实现高质量打赢脱贫攻坚战谋篇布局。“高质量打赢脱贫攻坚战”是“建立解决相对贫困长效机制”的基本保障，同时也是我国扶贫开发的必然结果。进入相对贫困这一全新扶贫时代，扶贫工作需要更加有深度和广度才能够有效地解决相对贫困问题。例如，完善帮扶工作体系，建立完善的帮扶制度，让帮扶责任人真正将帮扶工作落到实处，从根本上解决相对贫困人口面临的问题等。通过综合性手段，降低贫困人口返贫的风险性，消除贫困诱发因素，提升他们的获得感和幸福感，從根本上解决贫困问题。实现“高质量脱贫”与“建立解决相对贫困的长效机制”的有效衔接，保障成效得以持续化。 参考文献：[1] 檀学文. 走向共同富裕的解决相对贫困思路研究[J]. 中国农村经济，2020（6）：21-36. 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