| 标题 | PPP模式中政府投资资金监管法律制度研究 |
| 范文 | 王超+宣玉 摘要：PPP在资金监管方面理应兼顾公平与效率，但实践中政府投资资金预算缺乏硬约束，资金使用不规范；监管程序失序，资金监管效果不力等，问题重重。鉴此，要拓宽资金来源，确保资金来源稳定；严格控制预算调整，实现预算硬约束，加强投资资金使用監管；通过资金信息公开制度和绩效评估制度的建立，确保监管具有实效性，最终实现PPP模式下政府投资资金监管的法制化、规范化。 关键词：PPP；政府投资；资金监管 中图分类号：DF438 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2018）01-0103-004 近年来，PPP（Public-Private Partnership），即政府和社会资本合作，在政府投资领域悄然兴起，既纾解了政府财政困窘状况，也发挥了私营部门在资金、技术方面的优势，提升政府投资绩效。但是在PPP模式实施过程中，也暴露出一些问题，如一些地方政府为了完成改革任务而出现伪PPP项目，风险的不确定性导致一些PPP项目难以真正落地，社会资本因政策和风险的不确定而不愿进入投资领域，等等。鉴此，笔者拟就PPP模式中政府投资资金监管法律制度建设存在的问题进行简要探讨，并提出针对性建议，以期促进我国PPP项目健康、规范、有序发展。 一、学理解读：PPP模式中政府投资资金监管法律制度的应然状态 “所谓 PPP，是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。”[1] 公私合作关系主要是指资金合作关系。若因缺乏对投资资金的有效监管导致公私合作项目频频出现问题，PPP模式的采用无疑会以失败告终。从学理上来看，公私合作模式中政府投资资金监管应当实现效率和公平这两个价值取向。 （一）效率 政府采用与社会资本合作模式进行融资，逐步放开基础设施建设领域，能够通过市场调节提高资本运作效率。PPP作为政府融资的一种新型模式，对于政府而言，不仅可以纾解部分财政压力，节省财政资金，私营部门的创新和效率也可为政府部门注入新的活力，避免政府资金出现高投入、低效率状态，更为私营部门资本运作提供了更高更大的平台。基于社会资金逐利性的特点，私营部门对于其参与投资的项目，必然会关注其建设质量、建设运营成本和预期收入之间的关系，通过不断的技术革新降低成本，进而使项目建设成本和质量都得到一定程度的保障。 （二）公平 PPP模式的本质是政府引入社会资本参与公共服务设施建设，对投资资金的监管要实现公平。一方面，作为融资主体的政府公共部门，与作为投资主体的私营部门都要平等参与PPP项目投资建设中，另一方面，还应将其外延拓展至社会公众。社会公众不仅是政府财政资金最终的出资者，更是公共服务设施建设最终的消费者。通过预算规范政府收支行为，进而实现公共利益最大化是预算法的重要理念之一。在公私合作模式中，政府一方投资多为公共预算资金，本着为民负责精神，政府投资预算的使用、调整等都应当受到严格的控制，以防严重超支，进而确保资金使用规范合理。 二、问题透视：PPP模式中政府投资 资金监管实然状态 实践当中PPP项目的失败，很大程度上是由于资金监管不力导致。“台湾高铁案”（1）就是一个典型。就资金监管而言，主要存在资金来源、预算使用和资金监管程序设计等方面的问题。 （一）资金来源保障不力，投资决策依据不足 就PPP项目而言，政府进行投资决策前，关键是要从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行可行性评估，确保物有所值。“台湾高铁案”中台湾高铁建设之初总成本高达4000多亿元新台币，中标的五大原始股东仅投资290亿元，出资额只占到全部实收资本金的18.57%，远未达到规定的数额，即“发起股东的投资不能低于资本资金的40%”这一规定，其余资金则完全依靠贷款。台湾当局在高铁建设投资之初，一味相信通过PPP方式可以实现“政府零投资”，甚至还能享有一定的回报，忽视了对公共事业成本的有效论证和监管。实际上，在高铁建设采用PPP模式之初，即应当对这一大型项目是否适合采用公私合作模式进行有效论证，在确定采用公私合作模式之后，还应当对公私双方之间的资金实力及风险承担力进行评估，而不能一味地认为公私合作模式可以适用于所有的公共服务设施建设。 （二）资金预算缺乏硬约束，资金使用不规范 对于政府当局来说，对财权的有效控制和管理是其做好各项工作的重要保证，这也决定了政府在财政资金使用方面应当遵循严格规范的程序，以实现资金使用的“有理有据”。在“台湾高铁案”中，政府由一开始的“零投资”发展成为高铁公司向银行作担保，甚至不断投入后续资金，资金严重超支。若只从政府预算角度来看，没有纳入预算的资金不能支出，即便支出，也应提供充分的依据，遵循严格的预算调整程序。在台湾高铁建设过程中，台湾高铁联盟多次向当地政府寻求支持，当局基于政治压力，考量高铁项目建设失败的利益得失之后，多次给予援助。（2） 由此约略可知，由于PPP项目多涉及公共基础设施，政府部门基于政治压力，通过利益得失的考虑，往往会给予直接投资或间接援助，这极易导致公共资金超支严重、资金使用严重不规范等问题。 （三）监管程序失序，资金监管效果不佳 政府公共财政资金在基础设施建设期间不断投入，如果缺乏严格的监管程序，政府资金监管就很难取得预期效果。此外，资金监管程序的缺乏还可能引发贪腐问题。在公私合作模式下，投资项目多为公共产品或者准公共产品，政府投资资金总额较大，资金来源主要是国家预算资金。国家预算实质上是一种法定的混合信托。按一般法理，委托人设定信托的目的是实现受益人的信托利益，对于国家预算这种特殊形态的信托而言，公共经济资源的来源者——纳税人（人民）的公共欲望的实现即应当是最大和最终的信托利益。[2] 由于公私双方有不同的利益诉求，在PPP项目投资建设过程中，政府公共部门往往具有较大权力和较强的支配权，在投资分配利益过程中，相关参与者都期望用较低的成本获得较大的收益，因此公私双方之间存在利益关联，不排除私营部门为了获得更多的利益而向政府部门及其工作人员行贿，发生腐败和权力寻租行为的可能。 三、优化路径：PPP模式中政府投资 资金监管法律制度完善进路 政府在公私合作项目中往往扮演着多重角色，是发起者、投资者、购买者、监管者等，政府投资行为也凸显一定的复杂性，其中涉及纳税人公共利益的资金监管问题受到更多关注。鉴此，笔者就PPP模式中政府投资资金监管法律制度的完善进路提出一些建议，以期有所启发。 （一）拓宽融资渠道，确保资金来源稳定 PPP项目多为交通、住建、环保等基础设施和公共服务类，涉及公共财政，加强对政府投资PPP项目的预算资金监管显得至关重要。一方面，对经批准采用PPP模式的试点项目，负有支出责任的政府部门须将其纳入年度财政预算和中长期财政规划，保障资金拨付需要。县区级PPP项目正式生效后，项目实施地财政部门须在一个月内向市财政局报备。若县区级PPP项目实施地财政到期未履行或未完全履行支出责任的，市级财政可通过财政体制进行扣款，切实保障社会资本的合法权益。[3]另一方面，政府可以通过设立产业融资基金，吸引社会资金以股权形式介入项目公司，参与基建类项目的建设和运营，解决项目融资和债务问题。政府在投资PPP项目时，为避免资金来源分散问题，可以先在省级政府层面，通过政府投资成立引导基金，之后借助政府投资吸引金融机构等民间资本的加入，通过资金上的公私合作成立产业基金。对于政府作为部分出资人出资设立的PPP融资支持基金，主要以阶段性持股、垫付可行性缺口补助及短期借款的形式，投资PPP项目。基于全口径预算的要求，该部分政府投资资金也应当纳入政府预算范围之内。 （二）严格控制预算调整，实现预算硬约束 “概一国之法治，莫重于规范国家权力的运作；限权之关键，首当是对国家财权的掌控；而控财之要义，则在于支配“国家钱包”的预算。”[4] 根据预算法的性质，经过权力机关审批的预算即具有法定性，未经法定程序，不得调整。在政府投资PPP项目建设过程中，政府投资资金应当纳入预算管理。倘若可以随意调整预算，不仅有损预算的权威性和严肃性，失去了预算本身的意义，也极易引发权力寻租和贪腐行为。反观澳大利亚，政府投资严格实行预算管理。在投资预算执行过程中，对项目投资实行严格控制以保持财政预算平衡，必要时可采取停止审批新的建设项目和停止拨付建设资金等行政手段。[5] 通过此种方式对预算及其调整进行严格管控，确保财政资金使用的规范化。 （三）加强资金使用监管，防止严重超支 为了防止政府投资严重超支，同时解决资金集中拨付带来的浪费和使用效率低下等问题，在公私合作项目建设过程中，可以借鉴国外经验，实行资金拨付制约机制。例如，美国规定：在支付前，必须对发票及收据进行检查，检查付款内容是否符合合同规定，即政府在付出资金的同时，是否也得到了它应该得到的东西，检查无误并经批准后方可付款。[6] 在政府投资PPP项目过程中，控制住了资金拨付环节，相应地也就能有效防止政府随意投资、滥用权力等违法违规行为的发生。借鉴相关经验，我国在PPP项目投资建设过程中，对于政府资金的拨付，可以要求资金拨付请求方提供工程进度、证明材料用以审核，并作为政府拨付下一环节资金的依据，做到资金使用的“有理有据”。 （四）合理设置监管程序，确保监管具有实效 制度实施的有效性需要一定的程序予以保证，正当程序的规范化设计是取得实际效果的重要条件。在公私合作项目推进过程中，為了确保资金监管具有实效性，需要设置一定的监管程序。 1.建立资金信息公开制度 公开透明是公共权力主体行使公共权力的前提，是保证政府合法行政的基本原则。[7] 在政府投资PPP项目过程中，一方面要建立统一的政府投资PPP项目信息平台，明确公开标准、公开内容和程序，加强对政府投资PPP项目的宣传报道，将PPP项目建设背景和意义、社会资本经营情况、PPP协议的签订和执行整体情况公之于众，让公众了解政府所承担的投资责任、投资资金数额、投资资金用途等，也为公众的后续监督提供了重要依据；另一方面，要将政府投资PPP项目的资金来源、资金数额、资金用途和依据向社会公众公开。由于PPP项目多为大型工程，其所涉环节较多，因此在PPP项目信息平台上应当及时公开项目投资建设资金每一个环节的责任机构、责任人，确保责任落实到位，同时要创新责任监督方式，包括电话、邮箱、信箱、微博留言等多种形式，畅通监督渠道。从一定程度上来说，建立政府投资资金信息公开制度也是预防政府在PPP项目投资中出现失信行为的重要手段。 2.建立投资资金绩效评估制度 为了提高政府投资资金的使用效率，有必要建立相应的投资资金绩效评估制度，主要可以从以下几个方面着手：第一，增强政府投资资金绩效评估意识。在构建预算的进程中，预算资金的使用效果如何，是检验政府是否尽责的重要标准，也是保障纳税人知情权的重要途径，同时也便于从宏观上把握政府投资的整体效果，提高投资效率。第二，建立绩效评估指标体系，实现评估人员专业化。可以按照政府投资PPP项目资金数量、资金到账率、资金实际使用情况、余额和差额情况、时效、成本及预期产出比，等等，建立评估指标体系，必要时可以委托专业的第三方机构制定相应的评估指标。由于绩效评估所涉专业性较强，且专业领域交叉，为了实现绩效评估结果的公正，需要财政、工程建设管理、审计、法律等领域专业化的评估人员参与其中，因此可以建立相应的评估专家库，聘请专家进行评估考核并出具相应的评估报告作为资金绩效考核最终报告的佐证。第三，注重绩效评估报告公开制度。政府投资PPP项目资金使用的效果如何，直接关系到社会公众的切身利益。评估报告要对社会公众公开，接受社会监督，这样不仅可以进一步督促政府规范投资行为，确保每一笔资金用到实处，为后续投资提供借鉴，也是实现公众知情权、保障公共利益的有效路径。 四、结 语 PPP模式现已成为各国政府投资建设公共服务设施的趋势，公私合作制的采用为解决政府在公共服务供给方面存在的资金困难提供了新的途径，同时也为社会资本进入基础设施建设领域拓宽了渠道。但就总体而言，PPP模式在我国的应用还处于起步阶段，理论和实践中都存在很多问题亟待深入研究。本文仅仅就PPP模式下的政府投资资金监管问题做一简要探讨，PPP模式的发展和政府投资法律制度的建设依然任重而道远。 注释： （1）台湾高铁贯通台北和高雄，2000年正式开工建设，2007年开通运营。然而运营不足3年即出现严重的财务危机，被迫改组董事会并进行了大规模的债务重组。中标的台湾高铁联盟在投标之初，承诺政府当局“零出资”，但实际上交通部与台湾高速铁路股份有限公司正式签订的“台湾南北高速铁路与兴建营运合约”、“台湾南北高速铁路站区开发合约”中规定总投资金额为新台币5133亿元，其中政府办理事项（土地征收经费）1057亿元，台湾高铁公司自行筹资4076亿元。在后续建设运营过程中，因运量不足、利息负担等原因引发财务危机。 （2）如台湾当局于1999年与台湾高铁公司和银行联贷团签订了三方协议，接受了对高铁项目高达3083亿元新台币的强制购买规定。2001年6月，台湾高铁公司从“行政院”下属的“国家发展基金会”（NDF）处获得30亿元新台币投资。参见陈琤：《有限理性、公共问责与风险分配：台湾高铁市场化的失败与启示》，载《武汉大学学报》，2014年第2期。 参考文献： [1]贾康，孙洁.公私合作伙伴关系（PPP）的概念、起源与功能[J]，经济研究参考，2014，（13）. [2]朱大旗.从国家预算的特质论我国《预算法》的修订目的和原则[J]，中国法学，2005，（1）. [3]陕西榆林市出台“七项政策”加大PPP工作力度[DB/OL]http：//finance.sina.com.cn/roll/2016-12-05/doc-ifxyhwyy0725469.shtml. [4]徐志雄.现代宪法论[M].台北：元照出版有限公司，2004：360. [5] 金春田，吕侃.市场经济国家政府投资监管的经验及启示[J]，中国经贸导刊，2006，（17）. [6]尹贻林，闫孝砚.政府投资项目管理模式研究[J].天津：南开大学出版社，2002：194. [7] 刘尚希.公共风险视角下的公共财政[M].北京：经济科学出版社，2010：36. （责任编辑 丹 若） |
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