| 标题 | 完善对基层人民法院行政非诉执行检察监督途径的思考 |
| 范文 | 姜广俊 张西明 刘玲 摘 要： 人民法院受理行政非诉执行案件量已经超过行政诉讼案件量，但对行政非诉执行的有效监督一直是行政检察的难点和薄弱环节。基层人民法院对行政非诉执行案件该受理不受理、作出裁定不执行、结案随意等问题普遍存在，损害了行政执法活动的权威性。法院“裁执分离”不到位、监管缺失以及检察监督环节不完整、监督刚性不足等因素成为问题的关键。拓展监督环节、加强对行政机关、人民法院的“两手抓”监督，提高检察建议刚性，成为做实行政非诉执行检察工作的有效途径。 关键词：行政非诉执行 执行监督 行政检察 一、基层人民法院行政非诉执行存在的问题 行政非诉强制执行是行政机关以国家强制力为后盾，保障行政决定实现的最后一道防线。实践中，基层人民法院在行政非诉执行工作中存在的消极行为，使得行政非诉执行的作用大打折扣，也损害了行政权威。主要表现在： （一）该受理不受理现象普遍存在 在行政机关申请强制执行时，基层人民法院常以案多人少、人员紧张为由对行政机关符合条件的执行申请不予受理。以某基层人民法院为例，2017年至2018年，国土资源部门向人民法院申请非诉行政执行的违法占用土地案件461件，涉及违法占地369.58亩，而人民法院均未受理。而基层人民法院往往对行政机关的强制执行申请在期限内该受理而不受理，亦不说明不予受理的原因，也不出具不予受理裁定，使行政非诉执行规定成了法律白条。 （二）仅作出裁定却不执行，裁定实为“一纸空文” 大量行政机关申请强制执行的案件，人民法院虽按期作出裁定，但大多未实际执行，裁定作出后就束之高阁，成为“一纸空文”。在某基层人民检察院近年监督的27件行政非诉执行案件中，人民法院作出裁定但未实施执行的案件就有 18件。 （三）结案随意，缺少监督 行政非诉执行案件不仅涉及当事人利益，更多案件还涉及国家利益和社会公共利益。案件可以和解方式结案，但前提是不损害公共利益和他人合法权益。实践中，违法执行和解、滥用终结本次执行程序、消极执行、选择性执行等问题大量存在。如在某基层人民检察院发现的人防办申请强制执行的人防易地建设费收取案件中，就存在行政机关与建设单位私自协商降低收费标准，申请撤销案件的情形。 （四）案件久拖不结，情形严重 人民法院受理行政非诉执行案件后，应当在30日内对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定，执行期限一般为3个月。但现实中，人民法院已受理的行政非诉执行案件存在大量超期办理、久拖未结等情形。由于案件放置太久，往往错过执行最佳时机，可能最终将无法执行到位，国有利益或社会公共利益遭受损失。 上述问题在基层司法实践中普遍存在，因行政机关不申请、法院不受理或行政裁定作出后没有执行等各种原因导致环保、国土、食药、综合行政执法等领域的行政处罚或其他行政决定未得到实际执行的是一个庞大的体量，行政权威、司法权威受损不言而喻。 二、存在问题的原因分析 （一）人民法院有效监管缺失 在基层人民法院，普遍存在行政庭案多人少的矛盾，加之受结案率考核指标的影响。行政机关移送人民法院不积极，移送后人民法院受案、结案不主动，不予受理、受理后仅作出裁定，无实际执行情形多发。很多情况是，行政机关推说案件已移送人民法院强制執行，但实际上人民法院却没有受理案件，案件是否实际执行，落到了空挡。 （二）“裁执分离”不到位、执行主体不明确 从最高人民法院的相关司法政策看，裁判与执行分离分为两种情形：内部“裁执分离”和外部“裁执分离”。内部“裁执分离”，是行政机关申请强制执行后，人民法院行政庭负责作出裁定，执行机构负责具体执行。外部“裁执分离”，即行政机关申请强制执行后，人民法院裁定准予执行的，交由行政机关或者人民政府负责组织实施。根据《山东省高级人民法院关于依法推进不动产非诉行政执行案件“裁执分离”的意见》的规定，行政机关向人民法院申请强制执行房屋、建筑物、设施等，实行外部“裁执分离”，除此之外实行内部“裁执分离”。仅就内部“裁执分离”而言，不少法院存在行政庭与执行机构相互推诿现象。实践中，外部“裁执分离”和内部“裁执分离”的执行不到位，成为行政机关和人民法院相互推诿责任的理由，导致大多数行政非诉执行案件无果而终。 （三）对社会公益不关注 一般非诉执行案件都涉及到财政收入等国家利益或者社会公共利益，损失公益一般对行政机关和个人都没有具体影响，无论人民法院是否受理、是否裁定或者是否执行，往往无人关注、缺乏监督。 （四）监督环节不完整 长期以来，检察机关对行政非诉执行的监督视角一直停留在人民法院的“受、裁、执”环节，对行政机关普遍存在的催告不及时、申请执行不积极、移送材料不规范等诸多问题，并未纳入行政非诉执行检察范围，对行政机关法律监督缺位。 （五）检察监督刚性不足 按照法律规定，对人民法院的执行监督一般是向人民法院发出检察建议，但却未赋予检察建议刚性，一旦人民法院不采纳或不及时采纳、不纠正或不及时纠正的，检察工具箱内可用工具甚少，检察监督效果虚化。而仅对事监督，无对人制约，也使得法官不重视，同样的问题屡次监督屡次再犯。 三、做实基层行政非诉执行检察的思考 长期以来，行政非诉执行被排除在行政诉讼监督的范围之外。2018年2月8日，最高人民检察院印发《全国检察机关民事行政非诉执行监督专项活动实施方案》，人民法院对行政非诉执行申请的受理、审查、裁决和执行行为都是检察监督的对象。行政非诉执行监督是当前基层人民检察院行政检察工作的重要组成部分。行政非诉执行检察监督具有“一手托两家”的功能作用，如何加强这一监督，需要结合实践进行思考。 （一）拓展和加强对行政机关非诉执行申请和实施的监督 对行政机关申请强制执行、自行强制执行的监督，目前存在认识分歧。有人认为，行政机关已经生效的行政处罚未及时申请执行，或者对行政机关申请法院强制执行后，法院裁定由行政机关强制执行而行政机关未及时执行的，是政府的执行活动，不属于法院委托的司法活动，实质上还是属于行政行为，应当执行而不执行当然存在违法性，性质上属于职务违法，依法应当属于监察委的监督范围。有人认为，行政机关作出处罚后该催告不催告，该申请执行不申请的，检察机关可以提出检察建议。笔者认为，行政非诉执行监督本质上是对人民法院执行活动的监督，应立足对人民法院行政非诉执行的受理、审查、裁定和实施进行监督。然而，对人民法院行政非诉执行的监督必然涉及行政机关，审查行政机关申请执行的行政行为的合法性、规范性。因此，检察机关对行政非诉执行监督必然会延伸至对行政机关的监督。监督内容包括：该催告不催告，该申请不及时申请，或者不该申请而申请;人民法院裁定由行政机关强制执行而不执行;行政机关自身具有强制执行权而怠于执行、违法执行等情形。结合个案办理，还可以跟踪监督行政机关行政行为的实施情况，如是否存在该处罚不处罚、该催告不催告等情形。符合公益诉讼条件的，可以向行政机关提出诉前检察建议。发现行政公职人员违法乱纪的，将有关线索移送纪检监察机关。 （二）全面监督人民法院对行政非诉执行案件的受理、审查、执行 一是强化入口监督。《行政强制法》第56条规定，人民法院接到行政机关强制执行的申请，应当在五日内受理。对行政机关作出的行政行为，当事人不履行、不起诉的，重点审查行政机关是否申请人民法院强制执行，已申请强制执行的，审查人民法院是否有该受理不受理情形。 二是强化合法性监督。《行政强制法》第58条规定了“实质审查”，即审查“合法性”。对申请强制执行的案件，监督人民法院是否在裁执前，对行政行为的合法性进行了审查，避免具有实体和程序瑕疵的具体行政行为进入执行程序。对诸如征地拆迁、责令停产等社会影响大、涉及人数多的行政非诉执行案件以及可能作出不予裁定的案件，要求人民法院启动听证审查程序。 三是强化案件程序监督。程序监督在行政非诉执行案件中重点是执行期限监督，最高人民法院《关于人民法院办理执行案件若干期限的规定》第1条规定，非诉执行案件一般应当在立案之日起3个月内执结。对该类案件监督，重点审查人民法院是否在法律规定的期限内执结。 四是强化执行监督。行政处罚决定书中对金钱处罚的内容一般由人民法院依法受理并裁定执行，通常也由人民法院执行，而对非金钱行政处罚内容则更多实行“裁执分离”。在该环节，将金钱处罚是否执行到位作为对人民法院执行环节重点审查内容。 （三）多措并举，提升检察监督刚性 一是坚持办案模式与办事模式相结合。检察建议是行政非诉执行监督的主要方式，个案审查、类案监督、制发社会治理检察建议坚持实行“案件化”办理。根据实际情况，着眼促进类案问题解决，从个案办理入手，形成有原因分析、有对策建议的调研报告，推动相关问题从体制机制上得以破解。 二是坚持事后监督与事中介入相结合。在对行政相对人人身、财产权益或者国家利益、社会公共利益很大可能造成不可逆损害的情形下，可以通过中止执行检察建议进行“事中介入”。如准予拆除的“违法建筑”包含合法建筑的，可以发出纠正违法的检察建议，同时建议中止执行。一般基于人民法院邀请或当事人请求，可以对重大、疑难、复杂案件进行现场监督，发现问题适时提出纠正意见。 三是坚持非诉方式与诉讼方式相结合。行政非诉执行监督属于执行活动监督范畴，可通过联合督办、跟进监督等多种途径增强检察建议的刚性，也可以对接行政公益诉讼实现监督。 四是坚持非刑事路径与刑事路径相结合。开展监督中，注重借助或者督促人民法院运用法律手段，运用信用联合惩戒、限制高消费、限制或禁止行业准入等失信联合惩戒措施，促使被執行人自觉履行义务。对于有能力履行而拒不履行的，督促人民法院依法采取强制措施，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。对国家机关工作人员涉嫌执行判决、裁定失职或者滥用职权，或者其他职务犯罪，按照管辖权限立案侦查或者移送案件线索。 |
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